STS, 16 de Julio de 1993
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 16 Julio 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
Núm. 2.456.-Sentencia de 16 de julio de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro José Yagüe Gil.
PROCEDIMIENTO: Ordinario de Apelación, núm. 4.811/1990
MATERIA: Paralización de Obras.
NORMAS APLICADAS: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976. Texto Refundido de 26 de junio de 1992 .' Ley de Puertos de 1880 . Ley de Aguas de 1966 .
DOCTRINA: La Administración carece de la facultad de suspender unas obras que se realicen en
terrenos privados donde no existe limitación alguna por razón del dominio público marítimo-terrestre.
En la villa de Madrid a dieciséis de julio de mil novecientos noventa y tres.
Vista por la Sala constituida según se expresa al final, la apelación núm. 4.811/1990 de las que ante nos penden, interpuesta por el Sr. Abogado del Estado contra la Sentencia dictada en fecha 8 de mayo de 1990 y en su recurso núm. 405/1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria sobre paralización de obras y otros extremos, siendo parte apelada la entidad "Seca, S.A.", representada por el Procurador Sr. Vázquez. Guillen, y defendida por Letrado.
Antecedentes de hecho
En el proceso contencioso-administrativo antes referido la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia estimando parcialmente el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por el Sr. Abogado del Estado se interpuso recurso de casación (transmutado después, en esta Sala, en apelación) que fue admitido a trámite por providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de mayo de 1990 ; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se personó ante la Sala el Sr. Abogado del Estado, y también el Procurador Sr. Vázquez Guillen, en nombre y representación de la entidad "Seca, S.A.".
Por providencia de esta Sala de fecha I de octubre de 1991 se tuvo por personadas a las partes dichas, y se acordó sustanciar esta apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo efecto se concedió el plazo de veinte días al Sr. Abogado del Estado, como parte apelante, dentro del cual las formuló exponiendo los hechos y fundamentos de Derecho que creyó oportunos, y solicitando la estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia recurrida y la consiguiente confirmación de los actos administrativos impugnados.
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines a la parte apelada, que formuló sus alegaciones exponiendo los hechos y fundamentos jurídicos oportunos, con la súplica final de desestimación del presente recurso de apelación y confirmación de la sentencia apelada.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se llevó a cabo por providencia de fecha 17 de junio de 1993. en la que se señalópara tal acto el día 9 de julio de 1993, en que tuvo lugar.
En la sustentación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Pedro José Yagüe Gil.
Fundamentos de Derecho
Se impugna en este recurso de apelación la Sentencia que la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 8 de mayo de 1990 y en su recurso núm. 405/1989, por medio de la cual se estimó en parte el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador Sr. De Llanos García en nombre y representación de la entidad "Seca, S.A." contra la resolución de la Demarcación de Costas de Cantabria de fecha 4 de julio de 1988 (confirmada en alzada -que se declaró inadmisible- por resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de fecha 10 de julio de 1989) por la cual, y a la vista de las obras que se estaban a la sazón realizando por dicha entidad mercantil en terrenos de la concesión administrativa otorgada en 19 de febrero de 1934 a don Pedro
, en el fondo norte de la segunda playa del Sardinero (Santander), se le dio un plazo de diez días para que tal entidad pudiera formular las alegaciones y aportar las pruebas que considerara oportunas, se le advertía de la posible incoación de un expediente sancionador, con multa y exigencia de medidas de restitución y reposición, y se ordenaba la inmediata paralización provisional de todo tipo de obras dentro de los terrenos de la concesión, con apercibimiento de desobediencia en otro caso. La sentencia de instancia, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo (pues rechazó la petición de daños y perjuicios esgrimida por la actora) declaró la nulidad de los actos recurridos, y contra la sentencia, y en defensa de los actos administrativos impugnados, se alza el Sr. Abogado del Estado ante este Tribunal Supremo.
Esta Sala ya se ha enfrentado en otra ocasión anterior con un problema virtualmente idéntico: Se trataba del recurso de apelación núm. 12.087/1991, en el que se impugnaba la Sentencia que el mismo Tribunal de Instancia dictó en fecha 8 octubre de 1991 y en su recurso núm. 317/1991, sentencia que declaró la nulidad de una similar orden de paralización de obras en terrenos incluidos en una concesión para desecar una marisma con destino a la urbanización, en aquella ocasión en el sitio denominado "Brazomar". en el término municipal de Castro-Urdiales (Cantabria). Aquella apelación terminó por Sentencia de fecha 9 de octubre de 1992 . que confirmó la apelada.
Con el mismo resultado, no haremos ahora sino repetir en sustancia lo que dijimos entonces, que no habrá de ser mucho a la vista de la solidez y el acierto con que el Tribunal de instancia resolvió la impugnación. Aunque también ahora, como entonces, precisaremos algún extremo, irrelevante en la práctica, pero destacando en el ámbito de los principios.
Tres son, en sustancia, los argumentos que el Sr. Abogado del listado esgrime en esta apelación contra la sentencia impugnada: 1.º La sentencia debió declarar la inadmisibilidad del recurso, por falta de acto administrativo recurrible, como medida cautelar y no como acto definitivo, siendo, por lo tanto, irrecurrible. 2.° Las consideraciones de la sentencia aplica sobre el carácter privado o público de los terrenos en cuestión no pueden considerarse perjudiciales y son problemas de naturaleza civil. 3.º El carácter de la primitiva concesión, que se refería a destino de urbanización, no es obstáculo para el cumplimiento del resto del clausulado de la misma, con la necesaria intervención del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.
Estudiaremos a continuación estos motivos, con la precisión que impone el art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .
Que por ser la paralización de las obras (decretadas antes de la iniciación o a la iniciación de un expediente sancionador) una medida cautelar, o automática, haya de ser irrecurrible carece de todo fundamento: en ningún sitio del ordenamiento jurídico español está dicho que no se puedan impugnar las medidas cautelares o provisionales, (piénsese, por poner ejemplos extremados, en la prisión provisional del proceso penal o en el embargo preventivo del proceso civil I. Y es que en efecto, el acto de iniciación de un expediente sancionador sera (y lo es) un acto de trámite irrecurrible (art. 37.1 de la Ley Jurisdiccional ), pero si a él se le añade otro acto de efectos inmediatos, tal como la paralización de unas obras, el acto deja de ser de trámite para convertirse en un acto definitivo, que es impugnable como cualquier otro y por cualquier motivo de fondo a la sazón disponible. Si así no fuera, nadie controlaría la legalidad de la suspensión de las obras o habría que demorar el control para cuando se examinara la legalidad del acto final, resultados ambos carentes de fundamento, porque mientras tanto la empresa puede arruinarse con la paralización de las obras. Pues no son principios jurídicos abstractos ni cuestiones de gabinete las que aquí se ventilan,sino las más prosaicas, pero absolutamente vitales, de las máquinas que no trabajan o los trabajadores a quienes hay que despedir, al no poder continuar la obra. (Por lo demás, y para terminar este discurso, baste traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la idéntica posibilidad de impugnar la suspensión de obras que regula el ordenamiento urbanístico, vg arts. 184 y 186 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 9 de abril de 1976 , y arts. 248 y 253 del nuevo Texto Refundido de 26 de junio de 1992 ).
Si el acto de paralización de las obras es recurrible, entonces pueden esgrimirse contra él razones de forma y razones de fondo, si bien las atinentes a la naturaleza pública o privada del terreno en cuestión sólo pueden ser contestadas perjudicialmente, es decir, a los puros efectos de la lilis (art. 4.1 de la Ley Jurisdiccional ), dejando a salvo lo que la Jurisdicción Civil puede decidir, en su caso. Y lo que perjudicialmente dice a estos efectos la sentencia recurrida, está correctamente dicho: Las concesiones del género de la de autos, concedidas a perpetuidad bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880 para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora producen, una vez realizada la urbanización, la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada. Así se deduce, en general, de la legislación aplicable (art. 65 de la Ley de Aguas de 1966, 55 de la Ley de Puertos de 1880, 22 del Real Decreto de 20 de agosto de 1883 y 5.5 de la Ley de Costas de 1969 ), de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 23 de marzo de 1972, 25 de abril de 1977 y 7 de febrero de 1984 ), y, en particular, de las específicas cláusulas de la concesión que nos ocupa (vg. Ia. 14 y 15), de la autorización de parcelación de 31 de octubre de 1955 (cláusula 13 ), 2.456 y de la misma realidad inmobiliaria registra! (que ha publicado las sucesivas transferencias dominicales). Es, por tanto, de todo punto correcto el razonamiento que la sentencia apelada realiza en su fundamento decimosexto: La Administración carece de la facultad de suspender unas obras que se realizan en terrenos privados donde no existe limitación alguna por razón del dominio público marítimo-terrestre, y el título esgrimido por la Administración para legitimar su actuación (a saber, el art. 22 del Reglamento de la Ley de 10 de marzo de 1980, de Protección de las Costas Españolas ), no sirve a los efectos pretendidos. Como tampoco sirve el hecho de que, a requerimiento de la Administración, la parte actora rectificará la escritura de compraventa de 21 de diciembre de 1985, mediante nueva escritura de 10 de marzo de 1988, en el sentido de hacer constar que lo transmitido era una concesión: Dijera lo que dijera la última escritura, lo transmitido era no lo que apuntara la Administración sino los derechos efectivos que tuviera el transmitente, los cuales configuraban un auténtico derecho de propiedad.
Finalmente, dice el Sr. Abogado del Estado que el carácter de la primitiva concesión, que se refería a destino de urbanización, no es obstáculo para el cumplimiento del resto del clausulado de la misma, con la necesaria intervención del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. El Sr. Abogado del Estado se refiere, sin duda, a la cláusula 3.a de la Resolución de 31 de octubre de 1955 , que impuso al concesionario la obligación de "dar cuenta a la Jefatura de Obras Públicas de la Provincia de la cesión de cada una de las parcelas, fijándose los términos en que la misma se hace así como su situación y nombre de la persona a quien se cede, para su aprobación previa por la Superioridad, si procede". La sentencia impugnada no se refiere a esta cláusula, y llega a la conclusión de que la Administración del Estado carece de facultades de intervención pues "declinó todo lo referente a los aspectos urbanísticos ulteriores a favor del Ayuntamiento de Santander" (cláusula 5.º de la Orden de 14 de febrero de 1934 y apartado segundo de la de 31 de octubre de 1955 ). Y aquí es donde hemos de introducir las matizaciones.
Ocurre que el control urbanístico no excluye otros posibles controles, pues pueden existir competencias concurrentes (art. 57-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo ), y esto es tan evidente que no necesita mayor explicación. (No otra cosa dice el Tribunal Constitucional en su Sentencia núm. 149/1991, de 4 de julio , pues afirma la constitucionalidad de la atribución a la Administración del listado de la facultad de vigilancia del cumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones otorgadas por ella -punto c) del núm. a) del fundamento jurídico séptimo- siempre naturalmente que el control se realice sobre aspectos que no sean de la competencia de otras Administraciones, pues en otro caso -vg competencias urbanísticas-su control corresponde a éstas). La Administración del Estado tiene, según el título en virtud del cual los terrenos pasaron del dominio público al privado, la facultad de aprobar las sucesivas cesiones, pero no (por lo menos en la actualidad) para hacer cumplir la legalidad urbanística, sino para otras finalidades muy simples, algunos explícitas (vg conservar en lo sucesivo los muros y rellenos que comprende el servicio público, tal como dice la cláusula 12 de la concesión primitiva) y otras implícitas (normales en concesiones de este tipo, como la de edificar con la rasante obligada e impedir que el agua entre en las parcelas; por cierto, condiciones impuestas expresamente en la concesión de que este Tribunal Supremo conoció en su citada Sentencia de 9 de octubre de 1992 ); todos estos aspectos no son estrictamente urbanísticos, sino atinentes a la salvaguarda de la finalidad originaria, que fue la de ganar terrenos al mar. Esta es una competencia que, aunque los terrenos sean privados -que lo son- sigue teniendo la Administración de Costas con independencia de la urbanística que corresponde a la Administración Local, y la tiene porque se le deriva del título originario. Ahora bien; en el presente caso nunca la Administración ha ni siquiera apuntado que las obras suspendidas puedan atentar almantenimiento de los muros de cierre, ni que puedan violar la rasante obligada ni que puedan hacer peligrar la contención del agua marítima; como puede comprenderse (y este Tribunal lo deduce del puro examen de las fotografías que obran en el recurso) no se necesitan grandes estudios ni cálculos para deducir si las obras en cuestión conllevan o no esos peligros, así que si la Administración no ha dicho nada acerca de estos habrá que concluir que no existen y, por lo tanto, que ni siquiera desde ese punto de vista resulta conforme a Derecho que se enunciara expediente sancionador y se suspendieran las obras.
Y si desde esa perspectiva material o de fondo, pasamos a la puramente formal que parece esgrimir en esta apelación el Si. Abogado del listado (a saber, que la infracción existe simplemente porque la entidad adora no sometió la cesión a la aprobación del Ministerio), entonces diremos lo siguiente: Según hemos expuesto más arriba, al reservarse la Administración en las resoluciones primitivas lo que con el tiempo ha llegado a ser una mínima intervención, pretendía evitar que se causasen daños en los muros de cierre, o que se edificase violando la rasante obligada, o que se corriera el riesgo de que el mar entrara de nuevo en las parcelas, y por lo tanto, sólo ese control, (y no el general de ordenación del territorio ni el urbanístico) puede ejercer la Administración sobre unos terrenos que ni son de dominio público ni están afectados por las servidumbres del dominio marítimo. Para llevar a cabo ese control mínimo la Administración carece de potestad de suspender cautelarmente las obras, pues no le viene dada en la legislación de costas (que la regula con referencia a las que se realicen en terrenos de dominio público) ni en las resoluciones originarias, podrá simplemente, y sólo cuando existan motivos racionales para creer que no se respetan los citados límites, requerir la presentación de títulos de transmisión o de proyectos de edificación o de obras, así como inspeccionar las mismas a tal fin y podrá en efecto suspender las obras cuando, a la vista de todo ello, quede demostrado que se perjudican los muros de cierre o la rasante o la contención del mar. Y como nada de esto se ha demostrado (y ni siquiera alegado! en el supuesto de autos, la sentencia apelada es conforme a Derecho al anular los actos impugnados.
A la vista de lo expuesto se comprenderá uno carece de fundamento la pretensión de que la efectiva transmisión de la propiedad de terrenos privados dependa de la autorización del Ministerio de Obras Publicas: lis sólo el control sobre esos concretos extremos el que compete al Ministerio, y la transferencia de la propiedad (no de la titularidad de los derechos concesionales se perfecciona al margen de la voluntad de la Administración, puesto que recae sobre terrenos privados.
No existen razones que aconsejen una condena en costas sobre todo vistas las precisiones que hacemos en el fundamento de Derecho núm. 3 de esta sentencia.
Por todo ello, en nombre del Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, contra la Sentencia dictada en fecha 8 de mayo de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria , en su recurso núm. 405/1989. cuya sentencia confirmamos. Y sin costas.
ASI por nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Carmelo Madrigal García. Pedro José Yagüe Gil. Benito Santiago Martínez Sanjuán. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Pedro José Yagüe Gil estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que como Secretario certifico.
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