STS, 25 de Junio de 2015

La sentencia impugnada nos informa a través de su Fundamento de Derecho Primero de que el objeto del recurso contencioso-administrativo -que añadimos nosotros, se había interpuesto por el Gobierno de Canarias en 26 de diciembre de 2012- era el Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de la VILLA DE ADEJE en sesión ordinaria de fecha 26 de octubre de 2012, por el que se aprobó provisionalmente la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por prestación del servicio de abastecimiento de Agua Domiciliaria para el año 2013.

Tras ello, la sentencia, en el Fundamento de Derecho Segundo, apela al criterio seguido por la Sala en recursos anteriores seguidos entre las mismas partes y con idéntico objeto, y en concreto a la argumentación empleada en la sentencia de 12 de marzo de 2012 (recurso contencioso administrativo 515/2010), en la que se dijo:

"SEGUNDO.-La piedra angular del recurso consiste en determinar si en el expediente de Modificación de la Ordenanza Fiscal a que se refiere el recurso, es o no necesaria la intervención de la Comisión Territorial de Precios de la Consejería de Industria y Comercio, ya que mientras el Ayuntamiento demandado sostiene que las Entidades Locales no tienen obligación de solicitar la intervención de la Comunidad Autónoma para la aprobación o modificación de las Tasas por el suministro del agua, en cuanto ello supondría una vulneración de la autonomía tributaria municipal reconocida por el art. 1 de la Ley de Bases de Régimen Local , en relación con los arts. 137 y 140 de la Constitución , disiente, por el contrario, de tal parecer la Comunidad Autónoma recurrente, que se apoya en la tesis basada en que el reconocimiento de la autonomía tributaria local no puede entenderse en el sentido de que los bienes y servicios prestados por los Ayuntamientos queden al margen de la ordenación general de la economía que incumbe al Estado, según el art. 149.1.13 de la Constitución , y de las medidas ejecutivas que asuman las Comunidades Autónomas en virtud de haberse visto afectada la materia de intervención de precios por la transferencia competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, siendo así que si un suministro prestado por el Ayuntamiento queda afectado por una determinada política de precios, no es nada anormal que sus tarifas, sin perjuicio de su condición de tributos municipales, hayan de someterse al sistema de control establecido, limitación de la autonomía tributaria local con la legislación sobre el control de precios que está claramente reconocida en el art. 107.1 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , que únicamente somete al control de las Comunidades Autónomas o de otra Administración competente la determinación de las tarifas de los servicios cuando así sea necesario con arreglo a la legislación sobre política general de precios.

TERCERO.- La determinación de la forma jurídica a través de la cual se debe financiar la prestación de los servicios públicos ha seguido, tanto en la ley como en la doctrina y la jurisprudencia, una línea evolutiva en la que se han registrado las connotaciones siguientes:

1. ) Partiendo de la clásica diferencia entre potestad tributaria y potestad tarifaria, la extinta Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de Diciembre de 1958, recogió en su art. 2 la distinción entre las contraprestaciones que generaban ingresos de Derecho Público y las que no tenían esta naturaleza, excluyendo del concepto de tasa las percepciones de los establecimientos públicos obtenidas por las actividades desarrolladas en forma de empresa industrial o mercantil, así como también los servicios públicos prestados en régimen de concesión, criterio del que, por otro lado, no se apartó la vigente Ley 8/1989, de 13 de Abril , de Tasas y Precios Públicos, que en el art. 2 b ) excluye de su ámbito de aplicación las contraprestaciones de las empresas, sin pronunciarse expresamente, a efectos de exclusión, sobre las contraprestaciones de los concesionarios por la simple razón de que en ese momento las tarifas de estos últimos, de las sociedades de economía mixta y demás contratistas de servicios públicos, ya estaban contempladas por la Ley de Contratos del Estado de 8 de Abril de 1965 como contraprestación propia de dichos contratistas, claramente diferenciadas de las tasas de la Administración, siendo luego la LCAP de 1995 la que formalizó, nítidamente, la radical distinción entre las Tarifas satisfechas directamente por los usuarios a los contratistas de servicios públicos, de las Tasas percibidas e ingresadas por la Administración, pudiendo afirmarse, a la vista de lo expuesto, que nuestro ordenamiento jurídico, con la cobertura de la distinción jurisprudencial entre potestad tributaria y potestad tarifaria, ha justificado, sin perjuicio de la potestad discrecional que ampara la elección de uno u otro régimen, la naturaleza de la tarifa cuando el objeto de la prestación en que consiste el servicio permite una relación individualizada y singularmente evaluable, entre el gestor y el usuario (caso del suministro domiciliario de agua o el transporte de viajeros), mientras que, por el contrario, cuando las características del servicio hacen muy difícil o imposible establecer esa relación y, sobre todo, esa evaluación singular de la prestación (caso del servicio de recogida de residuos urbanos), se impone el régimen de Tasa, independientemente de que el servicio esté a cargo de una empresa pública municipal o de un concesionario.

2. ) Una doctrina jurisprudencial que iniciada en las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 1953 , 22 de Marzo y 27 de Abril de 1955 , 5 de Mayo de 1956 , 9 de Abril de 1968 y 12 de Noviembre de 1970 , se ha mantenido uniforme hasta las sentencias del mismo Alto Tribunal de 27 de Septiembre de 1997 , 29 de Enero de 1998 , 4 de Julio de 2006 , 7 de Marzo y 19 de Diciembre de 2007 , ha venido declarando, tomando como base la distinción entre potestad tributaria y potestad tarifaria, que las tasas se regulan abstractamente en la normativa propia de los ingresos de derecho público, se imponen, ordenan y especifican de acuerdo con dicho régimen jurídico, pudiendo ser exigidas por la vía de apremio y ser impugnadas a tenor de lo expuesto en las reglas tributarias, mientras que, por el contrario, las tarifas no son tasas ni prestaciones patrimoniales de carácter público en el sentido del art. 31.3 de la Constitución , sino contraprestaciones al servicio prestado por el concesionario que éste hace suyas por título de derecho privado, distinción de tasa y tarifa que viene recogida expresamente en la citada sentencia del Tribunal Supremo de 29 de Enero de 1998 .

3. ) La sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 , -limitada a declarar la inconstitucionalidad de los precios públicos y a analizar el concepto de "prestación patrimonial de carácter público", identificándolo como toda prestación coactiva que se vincula al acceso a un servicio de carácter vital para el ciudadano o al uso del dominio público y que exige una reserva de ley flexible-, vino a impulsar un cambio de efectos legislativos que culminó con el contenido del art. 2.2 a) de la Ley General Tributaria 58/2003, de 17 de Diciembre, precepto del que hicieron mención las sentencias del Tribunal Supremo de 7 de Marzo y 19 de Diciembre de 2007 , que no obstante haber enjuiciado supuestos de hecho anteriores a la L.G.T 58/2003 , apuntaron ya que a partir de la publicación de esta nueva Ley había que tener en cuenta lo dispuesto en su art. 2.2 a) y la necesidad de revisar la doctrina jurisprudencial en función de la modificación legal, matizando la citada sentencia del Alto Tribunal de 7 de Marzo de 2007 sobre la especial atención que debería prestarse al párrafo segundo del art. 2. 2 a), al ampliarse en el mismo el concepto de tributo para introducir en la conceptuación de tasa toda prestación patrimonial de carácter público, con la consecuente aplicación del precepto a todas las Administraciones Públicas, según lo dispuesto en el art. 1.1 de la vigente Ley General Tributaria .

4. ) La nueva Ley General Tributaria 58/2003, de 17 de Diciembre, luego de señalar en su art. 2.2 a ) como uno de los hechos imponibles de la Tasa la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado, introdujo la novedad, en el apartado segundo del art. 2.2 a), de que había de entenderse que "los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un "ente público", innovación legal que al emplear el término "en régimen de derecho público", que incluye a las empresas de capital público y a los concesionarios privados, debiendo llevarse a cabo la remuneración, siempre que se trate de prestaciones coactivas, mediante tasas (tributos) y no por tarifas (precios privados), sirvió para que el Tribunal Supremo en las sentencias de 20 de Julio y 12 de Noviembre de 2009 , calificara como tasas a los precios privados o tarifas abonados por los usuarios de los servicios municipales, con independencia de la modalidad de gestión adoptada, siendo viva expresión de ello que en la sentencia del Alto Tribunal de 12 de Noviembre de 2009 se afirmara que las contraprestaciones al servicio de alcantarillado debían configurarse como tasas "sea cual fuere el modo de gestión del servicio, incluso a través de concesión", y que en la sentencia del T. Supremo de 20 de Julio de 2009 se dijera lo mismo con respecto al servicio público de suministro de agua potable prestado mediante concesión, doctrina que apartada de la línea que tradicionalmente venía sustentando el Tribunal Supremo con base en la distinción entre potestad tributaria y potestad tarifaria, reflejada en las sentencias mencionadas en el apartado 2º y sin olvidar la de 20 de Octubre de 2005 , encontró apoyo en que el ánimo del legislador, al dictar la nueva L.G. Tributaria, fue el de incorporar al concepto de tasa toda prestación patrimonial de carácter público más que el de ofrecer un criterio complementario que permitiera mantener la condición de tasa en los supuestos en los que un servicio público se presta por concesionario o empresa pública mercantil, de modo que ingresa el titular del servicio y abona luego al concesionario.

CUARTO.- Cerrados los antecedentes expuestos con la Ley General Tributaria 58/2003, ha venido ulteriormente a cobrar vital importancia la nueva Ley 2/2011, de 4 de Marzo, de Economía Sostenible, en cuanto su Disposición final quincuagésimo-octava, al dejar sin efecto y suprimir el apartado segundo del art. 2.2 a) de la Ley 58/2003, de 17 de Diciembre , ya comentado con anterioridad, ha abierto paso a la continuidad de la distinción entre tasa y tarifa como formas de retribución del concesionario de un servicio público y, por ende, a la rehabilitación de la tarifa, que si bien ha de estar sujeta a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el alcance de las prestaciones patrimoniales de carácter público (prestaciones coactivas que se vinculan al acceso de carácter público a un servicio de carácter vital para el ciudadano o al uso del dominio público) y, por tanto, a una reserva de Ley flexible, no puede, sin embargo, obviarse que al no imponer dicha doctrina de forma clara y determinante la identificación de los conceptos de prestación patrimonial de carácter público y de tributo, debe entenderse que de la misma forma que el legislador del 2003 pretendió identificar prestación patrimonial de carácter público con tributo, e incluyó a las tarifas dentro de la figura de la tasa, insertando al efecto el párrafo segundo del art. 2.2 a) de la Ley 58/2003 , ha sido ahora el mismo legislador quien con la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, ha corregido aquella decisión, recuperando la tarifa como medio de retribución de los servicios gestionados de forma indirecta, bien entendido que esta figura de la tarifa posibilita que las Administraciones titulares de los servicios públicos se valgan de ella como forma de remuneración de sus empresas públicas y concesionarios, sin perjuicio de que aquéllas puedan libremente seguir optando por la tasa, al no imponérseles coactivamente la tarifa, la cual constituye, por otra parte, un instrumento legal que al responder a la determinación del precio que debe percibir un ente privado que gestione un servicio público por cuenta de la Administración titular del mismo, ofrece más ventajas prácticas que la sujeción de la retribución del concesionario a un régimen tributario propio de las tasas, cuyas consecuencias son claramente disfuncionales, toda vez que en el sistema de la tasa surgen dos tipos de relaciones jurídicas, una tributaria, entre el usuario del servicio y la Administración, y otra de carácter contractual, entre el prestador del servicio y la Administración, siendo, pues, los elementos disfuncionales de la tasa que el gestor deja de cobrar directamente del usuario y su remuneración pasa a depender del pago que lleve a cabo la Administración a partir de los ingresos que existan en su presupuesto (certus incertus quando), con las resultas de que habrá de cobrar del presupuesto público mediante la correspondiente factura, -sujeta al pago de IVA o IGIC y de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 1496/2003 , y que la Administración deberá abonar conforme a las reglas que, para el pago del precio, establece la legislación de contratos públicos, con la singularidad, además, de que en el ámbito de una relación tributaria, el impago de la tasa solo podrá exigirse mediante el preceptivo procedimiento de apremio y sin poder proceder a la no prestación del servicio o suspensión del suministro, al tener el gestor que continuar prestando el servicio sin que exista el pago del mismo, disfuncionalidades todas ellas que, por el contrario, no se dibujan en la figura de la tarifa, donde al haber una relación privada entre usuario y concesionario, la cuantía de la tarifa permite identificar los dos elementos propios del precio de un servicio prestado por un particular, su coste y el legítimo beneficio industrial, y posibilita, a la vez, la adaptación a la evolución del coste del servicio, con mantenimiento del equilibrio económico inicial y la buena marcha de la prestación ante las alteraciones del coste por circunstancias imprevisibles, sin olvidar tampoco que el gestor, en una relación privada, puede dejar de prestar el servicio de acuerdo con lo establecido en el reglamento del servicio y a través del respeto a las garantías procedimentales establecidas.

QUINTO.- La supresión del apartado segundo del art. 2.2 a) de la Ley 50/2003, de 17 de Diciembre , por parte de la Disposición final quincuagésimo-octava de la Ley 2/2011, de 4 de Marzo, de Economía Sostenible , ha tenido ya repercusión en un informe de la Dirección General de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda, de fecha 26 de Julio de 2011, donde con ocasión de darse respuesta a una petición de la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamientos sobre la interpretación y alcance que debía darse a la nueva dicción del art. 2.2 a) de la Ley 58/2003 una vez suprimido su segundo apartado por la citada Disposición final quincuagésimo-octava de la Ley 2/2011 , y a si de acuerdo con la misma puede revestir la naturaleza de tarifa (precio privado) la contraprestación económica que los usuarios del servicio público de abastecimiento de agua y alcantarillado satisfacen a una empresa pública, mixta o privada, prestadora del servicio en virtud de título o derecho especial o exclusivo, ha sostenido dicha Dirección General, remitiéndose al contenido de los apartados 1 y 2 del art. 20 de la Ley reguladora de Haciendas Locales 2/2004 y a lo establecido en la Disposición final quincuagésimo-octava de la Ley de Economía Sostenible de 4 de Marzo de 2011 , que, atendiendo a este marco normativo y, en particular, a la supresión del repetido apartado segundo del art. 2.2 a) de la Ley 50/2003 , ha supuesto ello la vuelta a un esquema similar al anteriormente seguido por el Tribunal Supremo, cuando en sentencias de 2 de Julio de 1999 y 20 de Octubre de 2005 , estableció un criterio diferenciador para distinguir entre tasa y tarifa en relación a la prestación de los servicios públicos locales con base en la condición del ente gestor de los mismos, sentándose al efecto que "si un ente local gestiona directamente, sin ningún tipo de delegación, el servicio público, debe exigirse una tasa, mientras que, si por el contrario, la entidad que gestiona el servicio público es una sociedad privada municipal, o una empresa privada a través de un contrato administrativo de gestión del servicio, las contraprestaciones no pueden ser calificadas como ingresos de derecho público, sino como ingresos de derecho privado".

SEXTO.- Establecido en el art. 20.1º.B de la Ley reguladora de las Haciendas Locales que tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las Entidades Locales por la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, siempre que se produzca la circunstancia de que tales servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados, sin que a estos efectos se considere voluntaria la solicitud o recepción cuando los servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante, caso del servicio de distribución de agua prestado por entidades locales en el que éstas pueden establecer tasas de conformidad con el apartado t) del nº 4 de la Ley de Haciendas Locales , viene a resultar de estas prescripciones legales que cuando un Ente Local gestione directamente, sin ningún tipo de delegación, un servicio público, debe exigir una tasa, tributo igualmente exigible cuando la Entidad Local tropiece, tratándose de un servicio público concesionado, como el de recogida de residuos sólidos, con dificultades para poder establecer una relación singular entre el gestor y el usuario por razón de las características que presente el servicio, dado que entonces la retribución de tal servicio deja de corresponder al gestor o concesionario para ser atribuida a la Administración titular del servicio público, surgiendo en el supuesto dos tipos de relaciones jurídicas, una, de naturaleza tributaria, entre el usuario del servicio y la Administración, pasando aquél a ser sujeto pasivo de la relación, y otra, de carácter contractual, entre el prestador del servicio y la Administración, situaciones éstas propias de la tasa que difieren de la que se produce cuando la entidad que gestiona el servicio público por cuenta de la Administración y lo factura y cobra es una sociedad privada municipal o una empresa privada a través de un contrato administrativo de gestión del servicio, pues entonces las contraprestaciones no pueden ser calificadas como ingresos de derecho público, sino como ingresos de derecho privado, ya que la entidad gestora es la que cobra, en virtud de tarifas, la prestación del servicio directamente de los usuarios, sin perjuicio de su relación contractual interna con la Entidad Local, de ahí que en función de la distinción entre tasa y tarifa y sin obviar, al propio tiempo, que merced a la introducción del párrafo segundo del art. 2.2 a) de la Ley 58/2003 , aquella dicotomía se desdibujó, al integrarse en el concepto único de tasa toda prestación patrimonial de carácter público, cabiendo en este marco tanto las empresas de capital público como los concesionarios privados, lo que no resulta factible es que la Administración Municipal demandada pretenda valerse de este régimen unitario para reivindicar el carácter de Tasa de la contraprestación exigible por el servicio de agua potable en el municipio, en cuanto esta argumentación no es articulable desde que la Ley 2/2011, de 4 de Marzo, de Economía Sostenible, suprimió, en virtud de la Disposición final quincuagésimo octava, el repetido párrafo segundo del art. 2. 2 a) de la L.G.T 38/2003, con el consecuente restablecimiento de la tarifa como forma de retribución de los concesionarios, figura que goza de predicamento tratándose del servicio de abastecimiento de agua potable del municipio de Adeje, habida cuenta que verificado dicho servicio no por la Administración Municipal titular del mismo, que no cobra a los consumidores, sino bajo la modalidad de gestión indirecta a través de la empresa concesionaria Entemanser S.A, -extremo que se acredita al folio 23 del expediente administrativo, donde se reflejan las facturaciones totales de agua realizadas por dicha empresa privada-, se está ante un caso en el que la entidad gestora obtiene la retribución por la prestación del servicio público de abastecimiento de agua directamente de los usuarios o consumidores, al margen de su relación contractual con el Ayuntamiento concedente, trayendo ello consigo que las contraprestaciones del servicio no puedan tener otra calificación que la de ingresos de derecho privado, cobrando, por tanto, vida en el supuesto controvertido la figura de la tarifa y no la de la tasa.

SÉPTIMO.- Correspondiendo al Ayuntamiento recurrido, en su calidad de ente concedente, la potestad tarifaria, según los arts. 148 a 155 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , conlleva ello que para la modificación de las Tarifas ha de instruirse un expediente que iniciado con la propuesta del concesionario y después de los informes precisos, continúa con la elaboración por el Ayuntamiento de la correspondiente propuesta que es elevada luego al órgano competente de la Administración de la Comunidad Autónoma para su autorización (Comisión Territorial de Precios y Consejería de Industria y Comercio), procedimiento que aparte de ser distinto al que ha de aplicarse cuando es el propio Ayuntamiento el que presta directamente el servicio público,- al tener en tal caso las Tarifas la naturaleza jurídico-tributaria de tasas y precisar su modificación del seguimiento del trámite propio de las Ordenanzas Fiscales e inherente a la plena autonomía municipal-, es el que, en consecuencia, cobraba aquí predicamento y tenía que servir de conducto para la modificación de la Ordenanza reguladora de la prestación del servicio de abastecimiento de agua, aprobada por acuerdo plenario del Ayuntamiento de Adeje, de 14 de Octubre de 2010, pues llevada la prestación de dicho servicio público en el municipio por el sistema de gestión indirecta a través de una empresa privada (Entemanser S.A), que tiene atribuida la competencia de facturar y cobrar directamente a los usuarios la prestación del referido servicio, lo generado fue un precio público y no una tasa, con la consiguiente obligación de la Entidad Local demandada de someter la modificación de la aludida Ordenanza a la previa intervención del órgano autonómico de la Comisión Territorial de Precios, requisito que inobservado, determina la nulidad de la disposición general impugnada en esta vía jurisdiccional."

Finalmente, en el Fundamento de Derecho Tercero de la sentencia ahora recurrida, y haciendo referencia a la alegación de la parte recurrida (AYUNTAMIENTO DE LA VILLA DE ADEJE), en el sentido de que el acto impugnado era un acto de trámite, se argumenta:

"Es evidente que los mismos criterios son aplicables al presente supuesto, máxime a la vista del contenido de la Sentencia dictada en casación por el Tribunal Supremo, Sala 3ª, sec. 2ª, de fecha 16-7-2012 (rec. 62/2010 . Pte: Huelin Martínez de Velasco, Joaquín), en la cual se estimó el recurso de casación interpuesto frente a la Sentencia dictada el 14 de diciembre de 2009 por esta Sala en los autos 396/2008 y 44/2009, acumulados, puesto que, de forma expresa la citada Sentencia del Tribunal Supremo , que es posterior a la que se cita por la Administración demandada en su escrito de conclusiones, determina: "Lo expuesto, como hemos dicho al inicio del anterior fundamento, es consecuencia de la interpretación que del régimen jurídico vigente en cada caso ha hecho esta Sala. Parece claro, que la supresión del segundo párrafo del artículo 2.2.a), llevado a cabo en 2011 por la Ley de Economía Sostenible , abre un panorama diferente, sobre el que no nos toca pronunciarnos para zanjar el actual supuesto.".

"La única diferencia que plantea el presente recurso es la alegación por la Administración demandada de la inadmisión del recurso por referirse a un acto administrativo de trámite, pero la aprobación provisional efectuada por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento no es un mero acto de trámite, sino que, en caso de no presentarse reclamaciones o alegaciones, el expediente queda definitivamente aprobado sin necesidad de nuevo Acuerdo por parte del Ayuntamiento, siendo de aplicación directa desde entonces, por ello es lo lógico que se interponga el recurso contra el acto directo, no contra el indirecto y derivado, salvo que fuera objeto de corrección en base a alguna reclamación, lo que no consta que haya ocurrido, por ello no ha de prosperar la excepción alegada por el Ayuntamiento."

Finalmente, la argumentación transcrita en el Fundamento de Derecho Segundo de la sentencia sirve a la Sala para estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias contra el Acuerdo adoptado por el Pleno del AYUNTAMIENTO DE LA VILLA DE ADEJE, en sesión ordinaria de fecha 26 de octubre de 2012, por el que se aprobó provisionalmente la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por prestación del servicio de abastecimiento de Agua Domiciliaria para el año 2013, Acuerdo que queda anulado.

Ante la sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo que fuera tramitado con el número 503/2012 , la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LA VILLA DE ADEJE, preparó recurso de casación y, tras ser tenido por preparado, lo interpuso por medio de escrito presentado en 14 de enero de 2014, en el que solicita su anulación y que se declare ajustado a derecho el acto administrativo del Ayuntamiento objeto del procedimiento.

Por su parte, la Letrada del Gobierno de Canarias se opuso al recurso, por medio de escrito presentado en 29 de abril de 2014, en el que solicita se declare no haber lugar al mismo y se confirme la sentencia impugnada.

Habiéndose señalado para deliberación, votación y fallo la audiencia del veinticuatro de junio de dos mil quince, en dicha fecha tuvo lugar referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, Magistrado de la Sala

El recurso de casación se articula con cuatro motivos , todos ellos al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

En el primero de ellos, se alega la indebida aplicación por la Sala de instancia del artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local que constituye una manifestación de la potestad normativa local.

En efecto, a partir de que el referido artículo 65, en su apartado 2, señala que el requerimiento que las Administraciones estatal o autonómica pueden dirigir a las entidades locales cuando algún acto o acuerdo infrinja el ordenamiento jurídico, habrá de formularse en el plazo de quince días hábiles, a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo, se señala que en el presente caso, el acuerdo municipal fue remitido en 3 de noviembre de 2011, por correo certificado, recibiéndose por la Comunidad Autónoma en 11 de noviembre siguiente, mientras que el requerimiento fue expedido con registro de salida del 11 de enero de 2012, recibiéndose por el Ayuntamiento el 17 siguiente.

Tras indicar que el 20 de diciembre de 2012, se interpuso el recurso contencioso-administrativo (con evidente error, pues la interposición se produjo el día 26 de diciembre de 2012), se concluye que lo expuesto "conculca lo dispuesto en el artículo 64 de la LBRL, pues el requerimiento se realiza transcurrido más de dos meses con largueza un mes, no se realiza en el plazo de quince días e incluso cuando se realiza ya se inició el presente procedimiento por la representación de la Comunidad Autónoma de Canarias".

El segundo motivo sirve a la parte recurrente para alegar vulneración de los artículos 17 y 19 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo y 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La razón de invocación de los preceptos indicados es la de que, según la parte recurrente, el recurso se interpuso contra un acto de trámite como es el acto de aprobación provisional de la Ordenanza, que no deviene definitivo hasta que se produzca la correspondiente certificación del Secretario del Ayuntamiento acreditativo de la ausencia de reclamaciones.

En el tercer motivo se alega infracción del artículo 2.2. a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en cuanto en él se establece que "Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público , la prestación de servicios públicos o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado" , añadiendo que para evitar dudas interpretativas respecto de lo que se entiende por "régimen de derecho público", el segundo párrafo del precepto precisa a continuación que: "Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión" , extrayendo la conclusión de que es indiferente que el servicio se realice de un modo u otro, mediante gestión directa o a través de tercero, pues "el servicio público y su titularidad corresponden a un ente público".

Por ello, considera la entidad recurrente que la contraprestación exigida por la prestación de un servicio público o realización de una actividad administrativa de competencia municipal, tendrá siempre carácter de tasa.

En fin, en el cuarto motivo, se sostiene igualmente la consideración de tasa cuando se cumplan los requisitos exigidos por los artículos 2 de la Ley 58/2003 , General Tributaria y 20 de la Ley de Haciendas Locales, al margen de la forma de prestación del servicio.

La Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias opone al primer motivo que la sentencia no realiza pronunciamiento alguno respecto a la aplicación o no del artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local , ni tampoco lo hace la sentencia de 2 de marzo de 2012 , reproducida por la impugnada y además resuelve que la Administración procedió a la impugnación directa ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin realizar requerimiento.

Respecto del segundo motivo , se opone que en el escrito de preparación solo se menciona el artículo 25.1 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, sin ponerlo en relación con ninguna otra norma y desde luego no se mencionan los artículos 18 y 19.

En cuanto al motivo tercero , se opone que no coinciden los números de los fundamentos jurídicos que cita con los de la sentencia que recurre, añadiendo que "luego reproduce lo señalado en su escrito de preparación, pero concluye señalando lo que habría de constituir el motivo de infracción de doctrina", concluyendo que este motivo no responde al contenido de la sentencia recurrida.

En fin, en cuanto al cuarto motivo , se opone que lo que se critica en él no son los argumentos de la sentencia, sino los de la demanda.

El primero de los motivos no puede admitirse, por dos razones fundamentales:

En primer lugar, el referido motivo no fue planteado en el escrito de preparación del recurso de casación, tal como requiere la jurisprudencia de esta Sala, que viene reiteradamente señalando que "Cuando el artículo 89.1 LJCA establece que el escrito de preparación debe contener una sucinta exposición de los requisitos de forma exigidos, se está refiriendo a los requisitos expresados en los artículos anteriores, y entre ellos figura de forma primordial la tajante regla procesal del artículo 88.1, que exige que el recurso se funde, exclusivamente, en alguno o algunos de los cuatro motivos que ahí se perfilan; de manera que es carga del recurrente en casación indicar ya en la fase de preparación el concreto o concretos motivos en que se fundará el recurso y no en cualesquiera otras razones no contempladas en la Ley Jurisdiccional, con indicación de los concretos preceptos o jurisprudencia que se reputan infringidos o del contenido de las infracciones normativas o jurisprudenciales que se pretendan denunciar y desarrollar en el escrito de interposición del recurso de casación, aunque fuere de forma sucinta. Si así no se exigiera, es decir, si se estimara innecesario anticipar el motivo o motivos al que se acogerá el escrito de interposición en los términos expresados, el trámite de preparación quedaría privado de su sentido y finalidad característicos, desde el momento que el Tribunal a quo quedaría desprovisto de elementos de juicio para verificar que el recurso de casación cumple el más primario requisito de procedibilidad, cual es que se funda formalmente en uno de esos cuatro motivos, con indicación de las infracciones normativas o jurisprudenciales denunciadas, y no en otro tipo de consideraciones ajenas al sistema de la Ley procesal, y la parte recurrida carecería de la información necesaria al respecto para adoptar la posición procesal que estimara pertinente." (Valga por todas, la Sentencia de esta Sala y Sección de el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 14 de febrero de 2014, recurso de casación 3570/2011 ).

Pero es que además, y en segundo lugar, si bien es cierto que la sentencia no resuelve cuestión alguna en relación con el potestativo requerimiento regulado en el artículo 65 de la Ley 6/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local , previo a la interposición de recurso contencioso-administrativo, no lo es menos que tal cuestión no fue suscitada en el escrito de demanda, por lo que merece el calificativo de "nueva", no susceptible de resolverse en esta casación.

El segundo motivo , como se ha indicado anteriormente, impugna la sentencia que rechaza (Fundamento de Derecho Tercero "in fine", antes transcrito) que el acuerdo provisional de aprobación de la Ordenanza sea un acto de trámite.

Ante todo, no podemos aceptar la tacha de inadmisibilidad que plantea la parte recurrida, toda vez que el escrito de preparación del recurso contencioso-administrativo, que desde luego no es un modelo a seguir, no cita, efectivamente, los artículos 17 y 19 de la LHL, que sí se invocan en el escrito de interposición, pero en cambio, tanto en éste como en el de preparación, se invoca al menos el artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en el que se condiciona la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo a que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Ciertamente que la sentencia considera que la aprobación provisional de una Ordenanza no es un acto de trámite, pero éste es un criterio que en absoluto podemos compartir.

En efecto, comencemos por decir que el artículo 17 de la Ley de Haciendas Locales , Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, dispone:

"1. Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.

2. Las entidades locales publicarán, en todo caso, los anuncios de exposición en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, en el de la Comunidad Autónoma uniprovincial. Las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia, o de la Comunidad Autónoma uniprovincial.

3. Finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.

4. En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación.

5. Las diputaciones provinciales, consejos, cabildos insulares y, en todo caso, las demás entidades locales cuando su población sea superior a 20.000 habitantes, editarán el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente.

En todo caso, las entidades locales habrán de expedir copias de las ordenanzas fiscales publicadas a quienes las demanden."

Por su parte, el artículo 19.1 de la misma Ley establece:

"1. Las ordenanzas fiscales de las entidades locales a que se refiere el artículo 17.3 de esta Ley regirán durante el plazo, determinado o indefinido, previsto en ellas, sin que quepa contra ellas otro recurso que el contencioso-administrativo que se podrá interponer, a partir de su publicación en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, en la forma y plazos que establecen las normas reguladoras de dicha jurisdicción."

Pues bien, para empezar, consta en el expediente administrativo, en contra de lo manifestado por la sentencia, que durante el período de exposición pública se presentó una alegación por el Portavoz del Grupo de Coalición Canaria Municipal en el Ayuntamiento, solicitando la congelación, entre otras, de la Ordenanza de prestación del servicio de abastecimiento de agua domiciliaria, siendo desestimada la misma en el Acuerdo Plenario de 18 de diciembre de 2012, que aprobó definitivamente aquella.

Prescindiendo de dicho dato fáctico, es lo cierto que los actos de aprobación inicial y provisional, que tienen lugar en procedimientos complejos, son actos de trámite, que no tienen otra finalidad y trascendencia que el de posibilitar el camino hasta llegar al acto de decisión definitivo en la vía administrativa, que abre la posibilidad de su impugnación por los interesados afectados.

En este sentido, es reiterada la jurisprudencia de esta Sala acerca de que en el procedimiento de aprobación de un plan general de ordenación urbanística sólo es recurrible en la vía judicial contencioso-administrativa el acuerdo último y definitivo que pone fin a su tramitación (por toda ella, Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2005, recurso de casación 2051/2003 ). Igualmente, se ha considerado acto de trámite el de aprobación provisional de un presupuesto municipal ( Sentencia de 4 de marzo de 1992, recurso de apelación 2171/1989 ).

Lógicamente, no puede ser diferente la solución a adoptar en materia de aprobación de Ordenanzas fiscales, porque cuando son objeto de aprobación provisional nos ponen al descubierto el ejemplo típico de acto de trámite, abierto tan solo a la formulación de reclamaciones (artículo 17.1, de la LHL, antes transcrito).

En cambio, de modo significativo los acuerdos definitivos de aprobación de las Ordenanzas, a que se refiere el apartado 3 del mismo artículo 17, son susceptibles de impugnación en la vía contencioso-administrativa.

Y como el acuerdo municipal de aprobación provisional de la Ordenanza Fiscal, por definición, no decide el fondo del asunto ni impide la continuación del procedimiento, ni tampoco produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, es por lo que procede estimar el motivo y casar la sentencia impugnada, sin que sea necesario resolver sobre los demás motivos, que resultan referidos al fondo de la controversia suscitada.

En consecuencia, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la L.J.C.A . procede resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que debe hacerse atendiendo a la alegación formulada en el escrito de contestación a la demanda, en el que tras transcribir el artículo 25 de la L.J.C.A . se manifiesta que "al ser un acto de trámite deberá ser declarado inadmisible el presente recurso", y así debe hacerse a la vista de lo dispuesto en el artículo 69.c) de la L.J.C.A .

No ha lugar a la imposición de costas procesales en el presente recurso de casación ni en la instancia.

En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación, número 18/2014, interpuesto por D. Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, Procurador de los Tribunales, en representación del AYUNTAMIENTO DE LA VILLA DE ADEJE , contra la sentencia dictada el 15 de noviembre de 2013, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife (Sección Primera), del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en el recurso contencioso-administrativo 503/2012 , sentencia que se casa y anula. Sin costas.

Que debemos declarar y declaramos inadmisible el recuso contencioso-administrativo 503/2002, seguido a instancia de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS , contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, de 26 de octubre de 2012, por el que se aprobó provisionalmente la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por prestación del servicio de abastecimiento de Agua Domiciliaria para el año 2013. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Manuel Vicente Garzon Herrero Angel Aguallo Aviles Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico Rafael Fernandez Montalvo PUBLICACION .- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martin Timon, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.