STS, 12 de Junio de 2015
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2015:2698 |
| Número de Recurso | 3234/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 12 de Junio de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Junio de dos mil quince.
Visto por la de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Magdalena Cornejo Barranco, en nombre y representación de la Universidad Politécnica de Madrid, contra el Auto de 21 de julio de 2014, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo nº 378/2014 .
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación que legalmente ostenta.
En el recurso contencioso-administrativo nº 378/2014, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dicta Auto de 21 de julio de 2014 , que acuerda lo siguiente:
INADMITIR el recurso y, en consecuencia, ordenar su archivo, por no haberse interpuesto contra actividad susceptible de impugnación. Sin costas
.
Contra el citado auto, se prepara recurso de casación por la Universidad Politécnica de Madrid, que la Sala de instancia tuvo por preparado. Por lo que se elevaron las actuaciones, con emplazamiento de las partes, ante este Tribunal Supremo.
Mediante escrito, presentado ante esta Sala Tercera en fecha 5 de noviembre de 2014, se interpone recurso de casación, solicitando que se dicte sentencia dejando sin efecto el auto de inadmisión que se recurre y se repongan las actuaciones al momento anterior a dictarse el mismo.
La parte recurrida, por su parte, presentó escrito de oposición al recurso de casación, en fecha 11 de abril de 2015, solicitando que se desestime la casación y se declare la conformidad a Derecho del auto recurrido, con imposición de costas a la parte recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 9 de junio de 2015, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La resolución impugnada acuerda la inadmisión del recurso contencioso administrativo que se había interpuesto contra la desestimación presunta del requerimiento formulado, el día 20 de diciembre de 2013, por el Rector de la Universidad Politécnica de Madrid al Presidente de la Comunidad de Madrid, para que fuera abonada la cantidad de 69.649.419,43 euros, por diferentes conceptos, que incluyen las cantidades derivadas de la falta de cumplimiento del plan de inversiones, las relativas a pagas extraordinarias y aplicación del artículo 25.2 del Estatuto Básico del Empleado Público, por la falta de abono de trasferencias corrientes, por la diferencia del techo de gasto autorizado y la asignación nominativa (ejercicios 2011 y 2012), y, en fin, por responsabilidad patrimonial.
La inadmisión que acuerda el Auto que se impugna en esta casación, se fundamenta en que el recurso contencioso administrativo se ha interpuesto contra una actividad no susceptible de impugnación, pues «el acto administrativo combatido fue identificado en el escrito de interposición, que es el lugar donde corresponde hacerlo a tenor del artículo 45.1 de la LJCA , y se hizo diciendo era la desestimación presunta por silencio administrativo del requerimiento formulado el día 20.12.13 por el Rector de la citada Universidad al Presidente de la Comunidad de Madrid para que le abonara la cantidad de 69.649.419,43 que considera que le adeuda dicha Administración (...) En definitiva, en este caso se constata que el requerimiento previo que se hace antes de proceder al litigio entre Administraciones, es el único escrito o intimación o requerimiento que se aprecia que formula la Administración demandante a la demandada, y que se hace para cumplimentar el artículo 44.1. Es claro que ese trámite procesal requiere un acto o actuación previa (que puede ser una inactividad) con la que se esté disconforme y que, en el caso de una inactividad requiere para que esté constituida válidamente que se hayan cumplimentado los requisitos y también los plazos establecidos en el artículo 29 de la LJCA que obligan a todos y también a las Administraciones Públicas».
Los motivos que vertebran esta casación son dos, formulados al amparo del artículo 87.1.c) de nuestra Ley Jurisdiccional .
El primero aduce la lesión de los artículos 67.1 de la LJCA , 248 de la LOPJ y 208.2 de la LEC , y de la jurisprudencia de aplicación, porque el auto impugnado no está suficientemente motivado y no ha resuelto todas las cuestiones planteadas.
El segundo denuncia la vulneración de los artículos 25.2 , 51 y 44 de la LJCA , porque se hace incorrecta aplicación de la inactividad administrativa.
La infracción de la tutela judicial efectiva, en relación con las normas contenidas en los artículos 67.1 de la LJCA , 248 de la LOPJ y 208.2 de la LEC , y en los artículos 25.2 , 51 y 44 de la LJCA , que se aducen, respectivamente, en los motivos primero y segundo, se fundamenta en que la inadmisión, que acuerda en auto impugnado, no está motivada porque carece de coherencia y justificación, en relación con las pretensiones y los motivos esgrimidos en el recurso contencioso administrativo, además de tratarse de asuntos iguales a otros anteriores admitidos por la Sala de instancia.
Los motivos han de ser estimados, pues efectivamente la resolución impugnada, que deniega tempranamente el acceso a la justicia, declarando por auto la inadmisión del recurso contencioso administrativo, no contiene explicación razonada alguna sobre por qué, en este caso, se inadmite el recurso contencioso administrativo, y con anterioridad, otros sustancialmente iguales, habían sido admitidos. Además, confiere una equivoca naturaleza a la inactividad administrativa y al requerimiento previo que se regulan, respectivamente, en los artículos 29 y 44 de nuestra Ley Jurisdiccional .
En efecto, bastaría para declarar que ha lugar al recurso de casación, con señalar que cuando, la propia Sala de instancia, ha venido admitiendo, y sustanciando hasta su conclusión mediante sentencia, recursos contencioso administrativos interpuestos también contra desestimaciones presuntas de requerimientos previos formulados por rectores de universidades públicas madrileñas, reclamando una cantidad económica, por conceptos casi idénticos a los que ahora se reclaman, ha de explicarse de forma concreta y específica por qué entonces se admitieron dichos recursos y ahora no.
Nos referimos, al menos, a dos sentencias dictadas por la Sala de instancia, que dieron lugar a los recursos de casación nº 1343/2013 y 1344/2013, en los que hemos dictado sendas sentencias, de 27 de abril y 4 de mayo de 2015 , en las que, por cierto, declaramos haber lugar a la casación y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo.
Pues bien, esa falta de expresión de las razones que llevan a adoptar ahora una decisión diferente, a otras anteriores, en asuntos sustancialmente iguales, lesiona el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y a la tutela judicial efectiva, en la vertiente de acceso a la justicia, pues se impide la sustanciación del recurso y su decisión sobre el fondo, sin cumplir con la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales, con forma de auto o sentencia, que prevé el artículo 248 de la LOPJ y 208 de la LEC , expresando específicamente por qué se cambia un criterio anterior en asuntos sustancialmente iguales.
No podemos considerar que se haya proporcionado dicha explicación cuando, al inicio del razonamiento primero, el auto impugnado indica que «En primer lugar y respecto a la invocación de un precedente judicial, la misma no puede encontrar favorable acogida, puesto que cada acto administrativo impugnado puede tener un contenido distinto con independencia de su título o denominación y cabe adoptar frente a tal contenido específico, una posición jurídica que no tiene por qué mantenerse si el contenido se altera» . Pues no se comprende cual es la diferencia específica y relevante que concurre para alcanzar ahora una conclusión jurídica diferente a los precedentes, teniendo en cuenta que en esos recursos contencioso administrativos anteriores también se impugnaba la desestimación presunta de requerimientos similares, entre la misma Comunidad Autónoma y una Universidad pública, formulados al amparo del artículo 44 de la LJCA y al amparo del mismo marco legal, para cercenar ahora el recurso antes de su conclusión. Esa expresión clara y concreta, ceñida al caso, es precisa para evidenciar, y comprobar, que la interpretación y aplicación de las normas responde a criterios racionales, excluyendo la arbitrariedad.
Pero es que, además, debemos tener en cuenta que la Sala de instancia acude, a juzgar por la providencia de 23 de junio de 2014 que plantea a las partes la causa de inadmisión finalmente aplicada, al incidente que prevé el artículo 51 de la LJCA , y que está previsto con carácter previo a la presentación del escrito de demanda, y lo cierto es que en este caso las partes ya habían deducido demanda y contestación, sin planteamiento formal de alegaciones previas. Pues bien, pasando por alto esta circunstancia, lo que interesa retener es que esa anticipación del juicio de inadmisión exige que, en cualquiera de los casos que se relacionan en el artículo 51, haya constancia de la inadmisión " de modo equívoco y manifiesto ". Y además, respecto del artículo 51.1.c), en relación con el artículo 29, de la LJCA , que sea " evidente " la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes. Y en caso examinado no concurre ni lo uno ni lo otro.
No podemos considerar que la inadmisión es manifiesta e inequívoca, porque cuando el auto impugnado exige, en aplicación del artículo 29 de la LJCA , que debe haber un procedimiento previo anterior al requerimiento desestimado presuntamente, no se repara que el origen de la mayoría de las cantidades reclamadas están en un convenio que obliga, tal como señala el artículo 29.1 de la citada LJCA , a realizar una prestación concreta a favor de la universidad. Se configura, por tanto, como un supuesto de la "inactividad" de la Administración que describen los artículos 25.2 y 29.1 LJCA .
De manera que estamos ante una actuación administrativa impugnable ex artículo 25.2 de la LJCA , cual es esa inactividad de la Administración, que ya es un comportamiento administrativo jurídicamente relevante, pues el requerimiento previo lo que persigue es, sencillamente, que la Administración disponga de oportunidad para resolver ese conflicto interadministrativo y evitar el proceso judicial subsiguiente. Pero ello no significa que se cambie el objeto del proceso, ya que lo que se impugna es, directamente, insistimos, la inactividad administrativa, que en este caso tiene su origen en un convenio.
En este sentido ya hemos declarado, en Sentencia de 2 de abril de 2013 (recurso de casación nº 5720/2011 ), que « El incumplimiento del Plan, en cuanto convenio del que nacería la obligación de realizar una prestación concreta (la prevista para aquel ejercicio 2009) en favor (en este caso) de la UCM, constituye un supuesto típico de la "inactividad" de la Administración definida en los artículos 25.2 y 29.1 LJCA . Situados ahí, podría parecer que si la reclamación que exige el segundo de estos preceptos, o el requerimiento facultativo que prevé aquel artículo 44.1 para los litigios entre Administraciones públicas, recibiera una respuesta de la requerida de inadmisión o desestimación, surgiría así un "acto" administrativo (el constituido por esa respuesta) que sería, él y no la "inactividad", la "actividad administrativa impugnable" en el posterior recurso jurisdiccional. Pero no es esa interpretación, y sí la de que la "actividad administrativa impugnable" sigue siendo, incluso aunque medie esa respuesta, la "inactividad", la que este Tribunal considera acertada ».
Por cuanto antecede, procede declarar que ha lugar al recurso de casación, casar y anular el auto impugnado, por lo que deberá continuar la tramitación del recurso contencioso administrativo hasta su conclusión.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción no se hace imposición de las costas procesales ocasionadas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Universidad Politécnica de Madrid, contra el Auto de 21 de julio de 2014, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo nº 378/2014 , que se casa y anula. Debiendo continuarse la sustanciación del recurso contencioso administrativo hasta su terminación por sentencia.
No se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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