STS, 21 de Abril de 1997
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| Número de Recurso | 216/1994 |
| Fecha de Resolución | 21 de Abril de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Abril de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 216 de 1994 ante la misma pende de resolución y tratamiento conforme a la Ley 62/1978, interpuesto por Don Marcelino , Don Gustavo y Don Donato , representados y defendidos por el Procurador de los Tribunales D. Eduardo Moya Gómez contra sentencia de fecha 16 de noviembre de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, sobre ordenanzas reguladoras del servicio de abastecimiento de agua potable y recogida domiciliaria de basura. Habiendo sido parte recurrida el Ayuntamiento de Orellana de la Sierra, que no comparece pese a haber sido emplazado en tiempo y forma legal; y oído el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS:- Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Feliciana Telo Domínguez, en nombre de Don Marcelino , Don Gustavo y Don Donato , Concejales del Ayuntamiento de Orellana de la Sierra, contra la denegación por silencio administrativo de la petición formulada en el sentido de que se les facilitara copia de las Ordenanzas reguladoras del servicio de abastecimiento de aguas potable y recogida domiciliaria de basuras, debemos declarar y declaramos que el acto administrativo presunto no vulnera el derecho fundamental de participación política que invocan los recurrentes, a los que por disposición legal imponemos el pago de las costas de este recurso".
Notificada la anterior sentencia, por Don Marcelino , Don Gustavo y Don Donato se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala "dicte sentencia rescindente y rescisoria, casando la impugnada y a continuación decida sobre el fondo del asunto en el sentido de lo que corresponda dentro de los términos en que ha aparecido planteado el debate, es decir, en el sentido de estimar íntegramente nuestra demanda inicial con expresa imposición de costas a la parte contraria".
Admitido el recurso a trámite por providencia de 8 de noviembre de 1996, y no habiéndose personado la recurrida, quedaron los autos pendientes de señalamiento cuando por turno corresponda.El Ministerio Fiscal presentó su escrito de 4 de marzo de 1997 en el sentido de que el recurso debe ser desestimado.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 9 de abril de 1997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Los demandantes en el proceso, concejales del Ayuntamiento de Orellana de la Sierra, recurren en casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 16 de noviembre de 1993, que desestimó el recurso por ellos interpuesto, por el cauce especial de la Ley 62/1978, contra la denegación presunta por silencio administrativo de la petición de que se les facilitase copia autenticada de las Ordenanzas Reguladoras del servicio de abastecimiento de agua potable y recogida domiciliaria de basuras para poder comprobar la corrección de su aplicación a determinados vecinos, que cuestionaban las liquidaciones giradas por dichos conceptos.
La pretensión actora invocaba como derecho fundamental, cuya tutela se reclamaba, el del Art. 23.2 C.E., y ello a partir de una doble condición de los recurrentes: como concejales del Ayuntamiento demandado y como vecinos, en el primer caso sobre la base de los Arts. 77 de la Ley de Bases de Régimen Local y 14 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, de 28 de noviembre de 1986 (R.O.F., en adelante), y en el segundo sobre la de los Arts. 70.3 de la Ley de primera cita y 17.5 de la de Haciendas Locales, de 28 de diciembre de 1985.
La sentencia, en cuanto al planteamiento fundado en la condición de concejales de los demandantes (F.D. 3º) justifica el fallo desestimatorio, en razón de que, conforme a lo dispuesto en los Arts. 14 y 15 del R.O.F. la petición de acceso a la información se entiende concedida por silencio en cinco días; por lo que no existe limitación al ejercicio de la función de los recurrentes, ya que sin necesidad de autorización expresa estaban facultados para obtener la información solicitada.
Y en lo referente al derecho invocado en la calidad de vecinos de los demandantes (F.D. 4º), se razona que dicho derecho "no puede ejercitarse a través del procedimiento especial regulado en la Ley 62/78, que han elegido los recurrentes, sino mediante el procedimiento contencioso-administrativo ordinario... porque el ámbito de aquel procedimiento se extiende a los derechos y libertades a que se refiere el artículo 53.2, o sea, a los reconocidos en el artículo 14 y la Sección Primera del Capítulo Segundo de la Constitución, y entre ellos no se incluye el derecho que aquí se invoca".
El recurso de casación se articula en dos motivos, ambos bajo la cobertura procesal del Art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional.
En el primero se alega infracción del Art. 77 de la Ley de Bases de Régimen Local y Arts. 14 a 16 del R.O.F.
Se alega al respecto que en su solicitud los recurrentes pedían copias de las Ordenanzas Fiscales y que eso no ha sido atendido; que la Sala al aplicar el silencio positivo no atiende a lo que se pide ni a cómo se pide, y que la inactividad de la demandada no satisface la pretensión, tachando la sentencia contraria al principio "pro actione", y al de interpretación de los derechos fundamentales en el sentido más favorable a su efectividad.
El motivo no puede prosperar.
Aunque pueda compartirse la tesis de los recurrentes de que la aplicación de la teoría del silencio positivo desconoce en este caso que no se trataba del acceso a la información, sino de algo más, como es la entrega de copias autentificadas de una ordenanza fiscal, lo que ya no viene cubierto por el Art. 14.2 del R.O.F., pudiendo entenderse que esa entrega les fue denegada a los recurrentes, debe observarse al propio tiempo que es precisamente el acceso a la información para el ejercicio de la función de concejales lo que cubre el Art. 14 del R.O.F., no así el derecho a la obtención de copias, debiéndose destacar que es aquel derecho de acceso directo a la información el que se integra en el contenido del derecho fundamental del Art. 23.2 C.E., no así el de obtener copias de documentos, negación que merece además un especial refuerzo en este caso, pues la copia pedida era de una ordenanza fiscal, que por su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia podía ser conocida por los recurrentes, sin exigir para ello la entrega de las copias reclamadas, que no serían así precisas para el desarrollo de la función de los concejales, por lo quela petición de las mismas no puede encontrar cobertura en el Art. 77 de la L. 7/1985.
En cualquier caso, las alegadas vulneraciones sólo tendrían significado en el proceso especial elegido por los recurrentes, si por medio de ellas resultase vulnerado el derecho fundamental, cuya tutela es objeto del mismo, siendo intranscendentes de por sí las vulneraciones de la legalidad ordinaria, si no producen ese resultado.
El caso actual es sustancialmente igual al decidido por nuestra sentencia de 5 de mayo de 1995 (Recurso nº 2889/1993), en el que también la sentencia entonces recurrida acudió a la teoría del silencio positivo, para justificar la inexistencia de vulneración del Art. 23 C.E., frente a la petición de unos concejales de que se les entregasen fotocopias de una cierta documentación de su Ayuntamiento.
Se decía en dicha sentencia (F.D. 5º) y es oportuno reproducir aquí:
>.
Y más adelante (F.D. 6º):
>.
Concluyendo (F.D. 7º):
>.
La similitud de los casos obliga a seguir en el actual la solución dada al precedente.
El motivo segundo del recurso se refiere al rechazo en la sentencia de la fundamentación de la pretensión de los actores en su condición de vecinos, con base en el Art. 17.5 de la Ley de Haciendas Locales, imputando a la sentencia que con ello se viola el derecho fundamental de petición, "que el artículo 29 de la Constitución protege y que viene desarrollando legalmente a través de la Ley 92/92, [Sic, aunque sin duda se refieren a la L. 92/1960] que exige a la autoridad a quien se dirija la petición, al menos, acusar recibo de la misma (Art. 7.2 de la citada Ley)".
Se reconoce en el motivo que "esta causa o motivo no ha sido alegado por esta parte en primera instancia pero se alega y esgrime en esta segunda instancia en base al carácter revisor que esta jurisdicción tiene y a la plenitud jurisdiccional que permite la posibilidad de que la apelación o casación se apoyen en argumentos no alegados en instancias anteriores, siempre y cuando, como ocurre en el presente caso, no se altere la pretensión ejercitada en el procedimiento, que en este caso sigue siendo la nulidad de la desestimación presunta o inactividad de la demandada por ser contraria a Derecho".
La transcripción literal del párrafo que precede pone de manifiesto el error sustancial de la parte en cuanto al significado de lo que sea el recurso de casación, a los límites del proceso especial de la Ley 62/1978, y del alcance de la posible alegación en el proceso de argumentos distintos de los utilizados en la vía administrativa previa.
Es absolutamente erróneo hablar de "esta segunda instancia" por referencia al recurso de casación, que no es una segunda instancia, sino un recurso extraordinario.
Lo es igualmente hablar de plenitud jurisdiccional con referencia al recurso de casación, cuya característica es precisamente la contraria, y de ahí su naturaleza de recurso extraordinario, en el que la cognitio del Tribunal no es plena, sino que viene limitada por referencia a motivos legales tasados.
Lo es también la afirmación de la "posibilidad de que la apelación o casación se apoyen en argumentos no utilizados en instancias anteriores", pues, a parte de la inaceptable equiparación de uno yotro tipo de recursos, ni siquiera en el de apelación la jurisprudencia admitió normalmente esa amplitud que la parte alega, no permitiendo que en ella se planteasen cuestiones nuevas no suscitadas en la primera instancia, sobre las que el Tribunal a quo no tuvo oportunidad de pronunciarse. La parte confunde sin duda la amplitud alegatoria de la demanda, establecida en el Art. 69 de la Ley Jurisdiccional, con las posibilidades establecidas en el ulterior recurso contra la sentencia, que debe tener siempre a ésta como objeto de impugnación, cuya adecuación a derecho debe analizarse en el marco de los planteamientos de las partes en ella enjuiciados y decididos.
Finalmente, es manifiesta una errónea concepción del significado del proceso de la Ley 62/1978, en cuanto se considera que la pretensión no se altera por la alegación que se pretende introducir, que, según la parte, es la de anulación de un determinado acto, pues lo característico de dicho proceso es su finalidad institucional de protección de los derechos fundamentales y libertades públicas; y no puede afirmarse que la pretensión que constituye su objeto no se altere, cuando el derecho fundamental, cuya tutela se demanda, pase de ser el consagrado en el Art. 23.1 C.E., a serlo el del Art. 29 C.E., lo que constituye sin duda alguna un total cambio de objeto.
Es visto por todo lo argumentado, que la alegada vulneración del derecho de petición, que los recurrentes reconocen que no se alegó en la instancia no puede tener cabida en este recurso de casación, por lo que el motivo en el que se intenta debe ser desestimado.
La desestimación de los motivos casacionales conduce a que declaremos no haber lugar al recurso de casación, con expresa imposición de las costas a los recurrentes, conforme a lo dispuesto en el Art. 102.3 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado por Don Marcelino , Don Gustavo y Don Donato contra la sentencia de 16 de noviembre de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en su recurso nº 896/93, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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