STS, 22 de Enero de 2015

La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha dieciocho de julio de dos mil doce, sentencia en el recurso 438/09 , cuyo Fallo es del siguiente tenor: " DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Arrozales y Ganadería del Delta SA frente a la Resolución del Ministro de Medio Ambiente de 24 de abril de 2009, que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de la Isla de Buda entre los vértices M-16 a M-68, en el término municipal de Sant Jaume dŽEnveja (Tarragona), resolución que se confirma, por ser la misma conforme a Derecho, sin imposición de costas a ninguna de las partes. (...)."

Notificada la referida sentencia a las partes, el Procurador Sr. Vázquez Guillén presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado contra ella recurso de casación, a lo que se accedió por resolución de cuatro de febrero de dos mil trece, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala, como recurrida, la Administración del Estado, a través del Sr. Abogado del Estado y, como recurrente, el Procurador de Arrozales y Ganadería del Delta, S.A., Sr. Vázquez Guillén, quien interpone recurso, invocando dos motivos de casación, al amparo del artículo 88.1 c ) y d) de la Ley de la Jurisdicción .

En el primero, con infracción de los artículos 218 LEC y 24 CE , estima que se han vulnerado normas reguladoras que obligan a resolver todas las cuestiones controvertidas en el proceso, pues no da "respuesta expresa" a la pretensión inicial, esto es, a la revisión del acto administrativo impugnado, al no corresponder (la zona ubicada entre los mojones M-16 al M-68 de la Isla de Buda) al dominio público marítimo-terrestre; no se analiza debidamente ni el fondo ni la forma, pues se entiende que no es un deslinde y , a la vez, sí parece un " acto ratificatorio, confirmatorio, o convadilatorio, de un deslinde anterior ".

Aduce, en el segundo motivo, infracción de los artículos 11 , 12.1 y 12.6 de la Ley 22/1988 de Costas, en relación con el 27.1 del RD 1471/1989 , que prevé la revisión de oficio de un deslinde de la zona marítimo-terrestre porque, aún tratándose de una ejecución de sentencia, es necesario seguir el procedimiento. A mayor abundamiento, no se aplica lo establecido en los artículos 22.2 b ) y 25 del expresado Reglamento y 82.1 de la Ley 30/92 , al faltar los informes preceptivos del Municipio y Comunidad Autónoma, y acaba expresando que se entiende conforme a derecho un acto administrativo por el que se deslinda una zona que no reúne las características físicas del demanio.

Admitido a trámite el recurso y remitidas las actuaciones a esta Sección Quinta para su sustanciación, quedaron pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó para su deliberación, votación y fallo el catorce de enero de dos mil quince, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

El presente recurso se dirige frente a la sentencia que desestimó el recurso interpuesto por Arrozales y Ganadería del Delta SA frente a la Resolución del Ministro de Medio Ambiente de 24 de abril de 2009, que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa de la Isla de Buda, entre los vértices M-16 a M-68, en el término municipal de Sant Jaume d'Enveja (Tarragona) según se refleja en los planos fechados en noviembre de 2006 y firmados por el Jefe del Servicio de Costas de Tarragona.

Son datos fácticos relevantes para el enjuiciamiento de la controversia, los que se exponen a continuación:

1. ) Por Resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 6 de junio de 1990 se aprueba el deslinde de dominio público marítimo terrestre de la Isla de Buda, en el término municipal de Sant Jaume d'Enveja (Tarragona).

2. ) Planteada frente a la citada resolución demanda civil con fecha de 5-6-1995, sobre reivindicación de propiedad y acción de deslinde, con petición subsidiaria de declaración de propiedad, el Juzgado de Primera Instancia nº 2 de Tarragona dictó sentencia estimatoria con fecha de 21 de enero de 1997 , condenando a la Administración demandada a practicar un nuevo deslinde en la parte norte y este de la finca nº 17.898, y a devolver la misma a Arrozales y Ganadería del Delta SA.

3. ) Se interesó la ejecución provisional de dicha sentencia, que fue acordada mediante Auto del mismo Juzgado de 24 de abril de 1997, tras prestación de aval por importe de 5.000.000 de pesetas (30.050,61 euros).

4. ) En cumplimiento de dicha sentencia, por Orden Ministerial de 23 de septiembre de 1998 acordó modificar el deslinde aprobado por la anterior OM de 6 de junio de 1990, en el tramo de costa colindante con la finca nº 17.898, correspondiente a una porción de la Isla de Buda, comprendida entre los mojones M-68 del deslinde aprobado por OM de 11 de febrero de 1972, ratificado por OM de 6 de junio de 1990, y M-C del deslinde aprobado por OM de 6 de junio de 1990, cuya línea quedaba reflejada en el plano levantado al efecto.

5. ) Recurrida en apelación la sentencia del Juzgado de Primera Instancia por el Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, al que se adhirió la Generalitat de Cataluña, tal apelación fue resuelta por la sentencia de la Audiencia Provincia de Tarragona de 7 de junio de 2005 que revoca la sentencia del Juzgado, declarando que las lagunas costeras conocidas como "Calaix Gran" y "Calaix de Mar", de la isla de Buda, forman parte de la zona marítimo terrestre y, por tanto la finca registral num. 17898, del Registro de la Propiedad num. 2 de Tortosa, inscrita a favor de la actora, es de dominio público y por ende pertenece al Estado, por imperio de la Ley ( Art 3 de la Ley de Costas ).

6. ) Por Auto de 22 de mayo de 2006 el Juzgado declaró la inadmisión del recurso de casación frente a dicha sentencia de apelación, desestimándose el recurso de reposición planteado contra el anterior.

7. ) El Servicio Provincial de Costas de Tarragona puso de manifiesto, a la Dirección General de Costas, la "relevante sentencia", dictando propuesta de deslinde con fecha de 16 de noviembre de 2006 , en la que se argumentaba lo siguiente: " En aras a la exigible seguridad jurídica y a la necesaria publicación de la demanialidad judicialmente acordada de los bienes a los que se refiere el presente escrito, como consecuencia precisamente de la firmeza de las anteriores resoluciones judiciales y teniendo en cuenta, además, que la sentencia de 21 de enero de 1997 ha sido definitivamente revocada quedando sin efecto la totalidad de los pronunciamientos de su parte dispositiva, este Servicio autoriza a V.I: la ratificación en el deslinde de dominio público marítimo terrestre aprobado por OM de 6 de junio de 1990, que era el que estaba vigente antes de la ejecución de la citada sentencia ahora revocada, y consecuentemente puedan realizarse los trámites necesarios que permitan la inscripción de la finca registral 17.898 a favor del Estado ".

8. ) La Dirección General de Costas, con fecha de 28-3-2007, presta conformidad a los planos fechados en noviembre de 2006 firmados por el Jefe del Servicio Provincial de Costas, que acompañaban a la anterior propuesta y en los que se representa el deslinde de la isla de Buda, entre los vértices M-16 a M-68. Ordenando al Servicio de Costas en Tarragona que inicie actuaciones conducentes a rectificar situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde aprobado.

9. ) El siguiente 17 de abril de 2007 emite informe el Abogado del Estado, en el que indica que: " La sentencia de la Audiencia Provincial de Tarragona es una resolución firme pero dictada en un procedimiento civil, razón por la cual su alcance es determinar la propiedad pública de la Zona Marítimo Terrestre de la finca 17.898, pero sin que su ejecución comporte los efectos a que se refiere la propuesta remitida y que suponen, en definitiva, que el deslinde de 1990 (modificado en 1998) restablecería su plena vigencia, lo cual es jurídicamente improcedente.

   Lo que procede, desde el punto de vista jurídico, es efectuar una modificación del deslinde de la O.M. de 23 de septiembre de 1998 en el tramo incluido entre los vértices M-16 a M-68 a través de una resolución del mismo nivel. "

10. ) Con fecha de 17 de julio de 2008 se otorga el trámite de alegaciones del artículo 84 de la LRJPAC, en virtud de lo cual, la entidad actora presenta escritos en agosto y septiembre de 2008.

11. ) Una vez remitido por el Servicio de Costas de Tarragona el resultado del trámite de audiencia, se dicta la Orden Ministerial combatida con fecha de 24 de abril de 2009.

La parte recurrente sustentó su pretensión impugnatoria, en síntesis, en las siguientes consideraciones :

1. ) El procedimiento adolece de múltiples irregularidades, pues no existe acuerdo concreto, propuesta o resolución por Autoridad competente de incoación del expediente de deslinde o modificación del mismo conforme al Art. 20.4 del Reglamento de la Ley de Costas ;

2. ) La finca registral 17.898 es de superior cabida al deslinde de 1990 y no existe ningún elemento de juicio en el expediente que permita identificar la misma con la zona deslindada en 1990;

3. ) La Demarcación de Costas se excedió de sus prerrogativas y competencias cuando afirma que pueden realizarse los trámites necesarios que permitan la inscripción de la finca.

4. ) Se argumenta también que la zona deslindada, correspondiente a la mitad norte de los lagos denominados "Los Calaixos" de la isla de Buda, no responde a la definición de Zona Marítimo Terrestre prevista en los artículos 3 a 5 de la Ley de Costas .

   Según la descripción geomorfológica de la misma, los lagos "Los Calaixos" no se hallan comunicados permanentemente con el mar, sino que existen elementos de continente de los lagos "Calaix Gran" y "Calaix de la Mar" (agua, flora y fauna), terrenos donde se asientan el álveo o vaso de las lagunas.

5. ) Se razona también sobre la inexistencia de cosa juzgada material o formal, pues el valor jurídico de la sentencia dictada por la Audiencia Provincial se ciñe estrictamente a los cauces civiles y propios de su procedimiento.

6. ) Por último, se insistía en que no se ha respetado el procedimiento legalmente establecido, causando indefensión.

El Abogado del Estado, en la contestación, opuso como causa de inadmisibilidad del articulo 69.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , la excepción de cosa juzgada. Y ello por versar el proceso sobre la delimitación del Dominio Público efectuada por la Orden Ministerial impugnada, que no es sino la ejecución de la sentencia de la Audiencia Provincial de Tarragona de 7 de junio de 2005 .

Se defiende que no nos encontramos ante un nuevo procedimiento de deslinde, sino que el procedimiento ya fue practicado siguiendo la tramitación establecida en la legislación vigente en materia de costas, culminando con la OM de 6 de junio de 1990, que después se revocó por la Orden de septiembre de 1998, dictada en ejecución de la sentencia de primera instancia. Fue después de revocarse tal sentencia del Juzgado por la sentencia de la Audiencia Provincial de Tarragona de 7-6-2005 , cuando se dicta la Orden aquí impugnada.

La sentencia de instancia desestima el recurso razonando:

(...) " que no nos hallamos realmente ante un nuevo procedimiento de deslinde sino ante una resolución que se limita a dar cumplimiento y ejecutar la sentencia firme de la Audiencia Provincial dictada en juicio sobre reivindicación de propiedad y acción de deslinde (con petición subsidiaria de declaración de propiedad), que había revocado la sentencia dictada en primera instancia y en la que se contenía el siguiente pronunciamiento: "Se declara que las lagunas costeras conocidas como "Calaix Gran" y "Calaix de Mar", de la isla de Buda, forman parte de la zona marítimo terrestre y, por tanto la finca registral num. 17898, del Registro de la Propiedad num. 2 de Tortosa, inscrita a favor de la actora, es de dominio público y por ende pertenece al Estado, por imperio de la Ley ( Art. 3 de la Ley de Costas ) ."

Añadiendo que:

" Partiendo de dicho presupuesto, esencial para la resolución de este pleito, de que no nos encontramos ante la tramitación de un expediente de deslinde propiamente dicho, sino ante la ejecución de la sentencia firme dictada en vía civil, resulta improcedente la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado en la contestación, pues no se trata, exactamente, de que concurra la excepción de cosa juzgada, sino de la impugnación de una resolución, se insiste, que da cumplimiento a lo previamente acordado por la Audiencia Provincial. En consecuencia, y si bien es cierto que ello supone la ratificación (parcial) del deslinde previamente aprobado por OM de 6 de junio de 1990, no concurren las circunstancias que, para apreciar dicha excepción de cosa juzgada se prevén en los artículos 222 y concordantes de la Ley de Enjuiciamiento Civil . "

Concluyendo que:

" En consecuencia y puesto que no nos hallamos ante la tramitación de un nuevo expediente de deslinde sino, en su caso, y como se ha indicado, ante la ratificación (parcial) del aprobado por OM de 6 de junio de 1990, deviene totalmente improcedente la insistente alegación de la demanda de que no se ha respetado el procedimiento legalmente establecido, por ausencia de los trámites de los artículos 20 a 26 del Reglamento de Costas , causando indefensión.

Al no haber habido la sustanciación de un nuevo deslinde administrativo, sino al ejecución de la sentencia dictada por la Audiencia Provincial, no procede la aplicación de dichos requisitos y tramites procesales derivados de los mencionados preceptos reglamentarios.

Sin que en cualquier caso, en el presente trámite de ejecución, se haya originado indefensión a la parte actora, a la que se le ha dado la posibilidad de ser oída, pudiendo haber alegado y probado cuanto estimó conveniente, en defensa de sus derechos e intereses legítimos, no solo en el procedimiento civil tantas veces aludido (tal y como así efectuó) sino también durante la tramitación del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 6 de junio de 1990, que en definitiva es el "rehabilitado" o ratificado a través de la resolución aquí impugnada, y el cual sí concluyó tras la sustanciación del correspondiente procedimiento administrativo, una vez tramitadas las distintas fases previstas en la normativa procesal respecto del mismo.

Sin que tampoco pueda ser apreciada, y por las mismas consideraciones hasta aquí expuestas, la excepción de caducidad del expediente de deslinde, por transcurso de un plazo superior a 24 meses, que se aduce por la entidad actora en el escrito de conclusiones al no encontrarnos, como ya se ha reiterado, ante un nuevo y distinto deslinde.

La invocación de la demanda, por último, sobre la falta de coincidencia entre los planos aprobados por la OM de 6 de junio de 1990 y los aprobados por la OM ahora combatida, en el sentido de que existe una disconformidad de 16.6878 hectáreas, que no se ubican dentro de la Zona Marítimo Terrestre deslindada en 1990, y si incluyen, en cambio, en el dominio público, en los planos aprobados por la OM de 24 de abril de 2009, tampoco puede ser tomada en consideración.

Se trata de una mera manifestación de parte que carece de suficiente sustento probatorio en las actuaciones, que no ha resultado acreditada ni a través de la prueba pericial practicada, ni a través del documento 7 adjuntado con la demanda, por lo que no es óbice, a juicio de la Sala, para desvirtuar las conclusiones alcanzadas por la resolución combatida, la que además, en su antecedente VII expresamente hace constar que el 11 de diciembre de 2006 el Servicio Provincial de Costas de Tarragona remite propuesta de deslinde coincidente con el deslinde aprobado por OM de 6 de junio de 1990 y la inscripción de la finca nº 17898 a favor del Estado ."

Contra dicha sentencia se interpone recurso de casación, planteando como primer motivo, al amparo del art. 88.1c) de la LJCA , la infracción del art. 67.1 y 31.1 LJCA y 218 Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto la sentencia no da respuesta a la pretensión de nulidad del acto recurrido, al no corresponder la zona ubicada entre los mojones M-16 al M-68 de la Isla de Buda al dominio público marítimo terrestre, dado que no reúne las características físicas conforme a los arts 3 , 4 y 5 de la Ley 29/1988 .

Debemos proceder, consecuentemente, a enjuiciar la queja sobre la incongruencia omisiva en que habría incurrido la Sentencia impugnada. Para ello debemos partir de la doctrina constitucional consolidada sobre el vicio de incongruencia destacando que éste viene referido al deber de decidir por parte de los órganos judiciales, que deben resolver los litigios que se sometan a su conocimiento ofreciendo respuestas a todas las pretensiones formuladas por las partes evitando que se produzca un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido (por todas STC 40/2006, de 13 de febrero , FJ 2).

La doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión como consecuencia del dictado de una resolución judicial incongruente ha sido sistematizada en la STC 40/2006, de 13 de febrero , en la cual distingue entre:

1. la incongruencia omisiva o ex silentio , que se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución. Según la STS de 10 de junio de 2014 para que pueda apreciarse que concurre el vicio de incongruencia omisiva en una resolución judicial se requiere los siguientes requisitos: a) la falta de respuesta del órgano judicial ha de referirse a las pretensiones de las partes, dejando sin contestar la cuestión planteada a la consideración del órgano judicial; b) no debe tratarse de un supuesto de desestimación tácita; c) la cuestión ha debido ser planteada en el momento procesal oportuno; d) la incongruencia debe haber causado un perjuicio concreto, una indefensión real y efectiva, una verdadera denegación de justicia; y, finalmente, e) es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso,

2. la denominada incongruencia por exceso o extra petitum , que se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones.

3. En algunas ocasiones ambos tipos de incongruencia pueden presentarse unidas, dándose la llamada incongruencia por error, que es aquélla en la que concurren al unísono las dos anteriores clases de incongruencia. En efecto, se trata de supuestos en los que, por error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión o pretensiones formuladas por las partes en la demanda o sobre los motivos del recurso, sino que equivocadamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado, dejando al mismo tiempo aquélla sin respuesta.

En el presente caso, como antes se ha señalado, la alegación de existencia de la incongruencia se basa en que la sentencia no da respuesta a la pretensión de nulidad del acto recurrido, al no corresponder la zona ubicada entre los mojones M- 16 al M-68 de la Isla de Buda al dominio público marítimo terrestre, dado que no reúne las características físicas conforme a los arts 3 , 4 y 5 de la Ley 29/1988 .

Del análisis de la sentencia se deduce con claridad que dicha cuestión ha sido objeto de un rechazo por la Sala de instancia, rechazo tácito que se deriva, sin necesidad de especiales indagaciones, del hecho de que se considere que no nos encontramos ante una nueva operación de deslinde, lo que obligaría a examinar y acreditar la concurrencia de los requisitos para que los terrenos sean declarados dominio público, sino ante la ejecución de una sentencia firma de la jurisdicción civil, que ya contiene un pronunciamiento expreso, firme y definitivo, sobre la naturaleza de los mismos.

Tampoco concurre la incongruencia por error, dado que la sentencia en ningún caso ha hecho aplicación del art. 28 LJCA en cuanto establece que: " No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma ".

En efecto, la sentencia tras desestimar la concurrencia de cosa juzgada, no inadmite el recurso por dirigirse frente a un acto confirmación o reproducción de otro anterior, sino que lo desestima por considerar que la Administración ha actuado no sólo conforme a la legalidad, sino impelida por la obligación de proceder a la ejecución de una sentencia firme del orden jurisdiccional civil.

Al amparo del art. 88.1 d) LJCA se plantean los dos siguientes motivos cuya similitud aconsejan su examen con carácter conjunto.

En el primero de los motivos se alega la infracción del art. 11. 12.1 y 12.6 de la Ley de Costas y el art. 27.1 del RD 1471/1989 , por haberse incurrido en vicios procedimentales en la modificación del deslinde.

En el segundo se denuncia la infracción de los arts 22.2.b ) y 25 del Reglamento de la Ley de Costas , por ausencia de informes preceptivos.

En definitiva, en ambos motivos se sostiene que la Administración, aún en el caso de proceder a la ejecución de una sentencia, debió tramitar el procedimiento previsto para la modificación de un deslinde previamente aprobado.

Los motivos no pueden prosperar.

El procedimiento de deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, como reiteradamente viene señalando este Tribunal Supremos, véase las SSTS de 14 de julio de 2003 (rec. 4665/1998 ), 9 de junio de 2004 (rec. 875/2002 ) y 21 de febrero de 2006 (rec. 63/2003 ), tiene como finalidad constatar y declarar que determinados bienes reúnen las características físicas señaladas por los artículos 132.2 de la Constitución y 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar.

En concreto la última de las sentencias citadas, la STS de 21 de febrero 2006 (rec. 62/2003 ) señala: " que conforme a lo dispuesto en el artículo 12.6 de la vigente Ley de Costas , el procedimiento de deslinde puede incoarse de oficio o a petición de los interesados no sólo cuando por cualquier causa, física o jurídica, se haya alterado la configuración del dominio público marítimo-terrestre, sino cuando aparezcan datos o circunstancias de los que se pueda deducir que el deslinde realizado no refleja con exactitud las características físicas de los bienes (...) Es decir, la necesidad de practicar el deslinde puede venir impuesta o bien por alteración de la configuración del terreno o porque se trate de terrenos que no hayan sido deslindados previamente o porque la nueva definición del dominio público realizada por la Ley de Costas incluya en el dominio público terrenos no incluidos anteriormente. En cualquier caso, la práctica del procedimiento administrativo de deslinde no es caprichosa y viene impuesta por exigencias legales y reglamentarias que justifican su práctica sin que sea obstáculo para ello el que se haya practicado un deslinde anterior con arreglo a una normativa ahora derogada y ello pues la aplicación de los preceptos de la ley de costas ha incluido en el DPMT nuevos terrenos lo que obliga a practicar un nuevo deslinde ".

A efectos meramente ilustrativos conviene reiterar ahora lo sustentado en nuestra sentencia de 13 de septiembre de 2013 , al afirmar que " A los efectos de tratar esta cuestión, ante todo, han de recordarse las precisas coordenadas desde las que ha de situarse su examen: a) La finalidad del deslinde; b) La potestad administrativa de efectuar nuevos deslindes y c) Ante la tramitación de un nuevo deslinde, la singularidad de la inclusión en el domino público de terrenos que lo estaban en el anterior pero que han perdido las condiciones naturales a las que la Ley anuda su condición demanial ".

1. Empezando por la primera de ellas, el deslinde marítimo terrestre tiene por finalidad, como se refleja entre otras en las sentencias de 14 de julio de 2003 y 8 de junio de 2012 , " constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, (...) pues con el deslinde (...) se persigue (...) la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado" .

   El objeto principal del procedimiento administrativo del deslinde es comprobar la concurrencia de los supuestos físicos que configuran el dominio público marítimo terrestre. Como dice la sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2001 "en materia de deslinde de la zona marítimo terrestre, la función propia de esta Jurisdicción se limita a determinar la corrección del procedimiento de deslinde y la inclusión de los terrenos afectados en alguna de las categorías que, según la Ley de Costas, constituyen el dominio público marítimo. Así lo ha proclamado esta Sala en reiteradas sentencias, entre las que se encuentran las de 10 de Febrero de 1988 , 8 de Junio de 1990 , 17 de Diciembre de 1990 y 21 de Octubre de 1993 , y las más recientes de fechas 24 y 26 de Septiembre y 3 de Octubre de 2001 , de las que se debe extraer idéntica conclusión" .

2. Acorde con esa finalidad, la Administración no queda vinculada por la existencia de deslindes anteriores, no sólo de los aprobados al amparo de la normativa anterior, como aquí ocurre al aprobarse el anterior el 19 de mayo de 1972 bajo la cobertura de la Ley de Costas de 1969 y el nuevo al amparo de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, sino incluso deslindes aprobados bajo esta misma norma legal, que se justifica en no haberse incluido en aquél todos los bienes demaniales definidos como dominio público marítimo-terrestre en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, como ha señalado esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en la STS de 21 de febrero de 2006 (Rec. Cas. n.º 62/2003 ), y 15 de marzo de 2012 (Rec. Cas. n.º 641/2009 ) en la que se indica: "Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98 , fundamento jurídico quinto ), 22 de julio de 2003 (recurso de casación 5297/98 , fundamento jurídico tercero), 29 de julio de 2003 (recurso de casación 8106/98, fundamento jurídico quinto ) y 9 de junio de 2004 (recurso de casación 875/2002 , fundamento jurídico primero) que, conforme a lo dispuesto en el artículo 12.6 de la vigente Ley de Costas , el procedimiento de deslinde puede incoarse de oficio o a petición de los interesados no sólo cuando por cualquier causa, física o jurídica, se haya alterado la configuración del dominio público marítimo-terrestre, sino cuando aparezcan datos o circunstancias de los que se pueda deducir que el deslinde realizado no refleja con exactitud las características físicas de los bienes, ya sea para incluirlos en el dominio público marítimo-terrestre o para excluirlos de él, sin que para ello se precise una previa declaración de lesividad ni acudir al procedimiento de revisión de oficio de los actos de la Administración, según la regulación contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992, ya que el deslinde es un procedimiento especial para revisar de oficio o a instancia de cualquier persona interesada la delimitación del dominio público marítimo-terrestre, y por ello el artículo 11 de la Ley de Costas establece que «para la determinación del dominio público marítimo-terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3 , 4 y 5 de la presente Ley »".

3. Finalmente, respecto de terrenos deslindados de nuevo, esta Sala ha declarado, entre otras en las STS de 21 de julio de 2011, Rec. Cas. n.º 6303/2007 y en otras dos posteriores de 12 de diciembre de 2011, Rec. Cas. n.º 410 / 2008 y 2097 / 2007, interpretando el articulo 4.5 LC conforme al cual "pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre estatal [...] Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el artículo 18".

A la vista de lo anteriormente razonado y tomando en consideración los hechos objeto de la presente litis, podemos concluir que no nos hallamos realmente ante un nuevo procedimiento de deslinde sino ante una resolución que se limita a dar cumplimiento y ejecutar la sentencia firme de la Audiencia Provincial dictada en juicio sobre reivindicación de propiedad y acción de deslinde (con petición subsidiaria de declaración de propiedad), que había revocado la sentencia dictada en primera instancia, por lo que no estamos en presencia de una modificación o revisión de un deslinde anterior, que hubiera exigido la previa tramitación del correspondiente procedimiento.

La sentencia de la Audiencia Provincia de Tarragona de 7 de junio de 2005 , contiene el siguiente razonamiento " En síntesis, conforme lo expuesto en el presente y los fundamentos jurídicos precedentes, concluimos que las lagunas costeras conocidas como el CALAIX GRAN y el CALAIX DE MAR forman parte de la zona marítimo-terrestre y, por lo tanto, la finca registral núm. NUM005 del Registro de la Propiedad núm. 2 de Tortosa, inscrita a favor de la parte actora, es de dominio público y, por ende, pertenece al Estado por imperio de la Ley ( artículo 3 de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio , dictado en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución Española ). En consecuencia, deben estimarse el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, en defensa del MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES y MEDIO AMBIENTE, y la adhesión al mismo efectuada por el Letrado de la GENERALITAT DE CATALUNYA, en defensa de ésta, y, por ende, deben desestimarse las acciones reivindicatoria y la subsidiaria de declarativa de dominio ejercitadas por la entidad ARROZALES Y GANADERÍA DEL DELTA, SA, absolviendo al demandado de las pretensiones contra él formuladas ".

Para concluir con la siguiente parte dispositiva: " Que, estimando la demanda deducida por ARROZALES Y GANADERÍA DEL DELTA, SA contra el Estado Español (Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente) sobre reivindicación de propiedad y acción de deslinde, debo declarar y declaro que la finca núm. NUM005 del Registro de la Propiedad núm. 2 de Tortosa es propiedad de la parte actora, salvo en la parte Este y Norte de la misma que pertenece a la zona marítimo-terrestre (es de dominio público) con sometimiento a las siguientes bases:

1. ) Pertenece a la zona marítimo-terrestre (es de dominio público) el terreno que forma parte del cordón litoral que separa los dos lagos reivindicados de la zona ocupada habitualmente por el mar, que se encuentra al Este de la finca núm. NUM005 del Registro de la Propiedad núm. 2 de Tortosa y que está situado en el plano núm. 3 del dictamen pericial (realizado por el ingeniero agrónomo Juan ) entre la línea de costa 1996 (color azul) y la línea de deslinde propuesta (color marrón).

2. ) Pertenece a la zona marítimo terrestre (es de dominio público) la parte que en el plano núm. 4 del dictamen pericial (realizado por el ingeniero agrónomo Juan ) viene señalada como dominio de la vegetación halófica (salicornal).

Asimismo debo condenar y condeno a la parte demandada a practicar en ejecución de esta sentencia el deslinde de la parte Norte y Este de la finca núm. 17.898 que fue indebidamente asumida como consecuencia del acto administrativo de deslinde aprobado por Orden Ministerial de fecha de 6 de junio de 1990.

Debo declarar y declaro sin efectos el acto administrativo de deslinde aprobado por Orden Ministerial de fecha de 6 de junio de 1990 en cuanto se oponga a la presente sentencia ."

Como afirma la STS (Sala Primera) de 25 de abril de 2007 (rec 3709/2000 ):

" Pues bien, lo primero que debe significarse, al entrar en el examen del mismo, es que se dirige contra el pronunciamiento de la resolución recurrida relativo a la declaración de dominio de la finca en favor de las demandantes, ahora recurrentes, por carecer la litigiosa de las características físicas propias del dominio público marítimo-terrestre. No alcanza, por tanto, al pronunciamiento relativo a la falta de competencia para conocer de declaración de nulidad o ineficacia de la Orden Ministerial, por la que se aprobó el deslinde administrativo de la zona de costa en la que se halla la finca litigiosa, y para examinar la solicitud de condena de la Administración del Estado a realizar un nuevo deslinde, que integraron también el contenido de las pretensiones deducidas en la demanda a título principal. Esta delimitación de la pretensión impugnatoria determina, por virtud del principio de congruencia, el ámbito de la revisión casacional, que se ha de ceñir exclusivamente al examen de la corrección jurídica de dicho pronunciamiento, y se desprende con claridad, si de los términos en que está formulado el suplico del escrito de recurso, en donde la parte recurrente solicita la estimación de éste y la casación del Auto recurrido, y específicamente, la declaración de la competencia de la jurisdicción civil para enjuiciar la acción civil de declaración de propiedad controvertida, con la subsiguiente reposición de las actuaciones al estado y momento en que se acordó la incompetencia de la jurisdicción civil para conocer la mencionada acción declarativa de dominio, al objeto de que el procedimiento pueda continuar ante el órgano jurisdiccional competente ."

Precisado lo anterior, se está en condiciones de abordar la cuestión objeto del recurso, cual es si la jurisdicción civil es o no la competente para conocer de una acción que tiene por objeto la declaración de que, por no tener las características configuradoras de los bienes del dominio público marítimo-terrestre, la finca de las demandantes es de dominio privado, y que es propiedad de éstas, de conformidad con cuanto resulta de los títulos de dominio esgrimidos como fundamento de tal pretensión.

Para un mejor entendimiento y análisis del problema conviene partir de los efectos determinados por el acto administrativo del deslinde de costas, en donde se encuentra el origen -y la causa- de la reclamación judicial. Tras la entrada en vigor de la Ley 22 /1988, de 28 de julio, de Costas, es indiscutible el efecto declarativo del deslinde de costas, que, como tal acto administrativo, no sólo goza de la presunción de legitimidad, sino que se encuentra amparado por los tradicionales priviliegios posicionales de la Administración, particularmente la autotutela declarativa, que le permite declarar unilateralmente derechos frente a los particulares, cuya efectividad se garantiza, por ende, a través de la autotutela ejecutiva. También ha de ser pacífico que, hoy por hoy, superadas ya concepciones históricas, y en consonancia con la protección que la Ley de Costas de 1988 ha dispensado al dominio público-marítimo terrestre, en respeto a su dimensión constitucional, esa eficacia declarativa no se detiene en el estado posesorio, ni en el reconocimiento de una titularidad meramente provisional, sino que se traduce en la declaración del derecho de propiedad de la Administración del Estado sobre los bienes, cuya cabida y linderos se precisan en el acto administrativo del deslinde, además de, claro está, declarar el "ius possidendi" de la Administración sobre tales bienes, como una de las facultades que integran el derecho de propiedad. Consecuentemente, el deslinde confiere, además de un título posesorio, un título de dominio sobre los bienes que, por revestir las características naturales del "demanio", tal y como lo entiende el artículo 132 de la Constitución , quedan incorporados en el dominio público marítimo- terrestre, como se infiere de la lectura de los artículos 13.1 de la Ley de Costas de 1988 y 28.1 de su Reglamento. Es más, junto con esa eficacia declarativa, el deslinde produce efectos registrales pues, una vez aprobado, es título hábil y suficiente para solicitar y obtener la anotación preventiva del dominio público en la inscripción de aquellos bienes incluídos en el demanio, según el deslinde, y permite no sólo la constancia tabular del carácter demanial de tales bienes, sino incluso la rectificación de los asientos contradictorios a dicho carácter y condición, y a la titularidad pública que es inherente a ellos ( artículo 13.2 de la Ley de Costas y 29.1 de su Reglamento). Y lo que es más importante, esa declaración dominical, y la eficacia registral propia del deslinde, se proyecta tanto hacia el futuro, como hacia las titularidades pretéritas, afectando incluso a las amparadas por el Registro, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 13.1 de la Ley y 28.1 del Reglamento -«sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados»-, alcanzando también a los titulares de derechos inscritos amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria , que ven cómo desaparece la conservación de sus derechos que les confería la anterior Ley de Costas de 26 de abril de 1969 -concretamente su artículo 6.3 -, cediendo ante la mayor protección que, desde la Constitución, merece el demanio natural, y que a nivel legislativo se plasma en la conversión del derecho de propiedad, afectado por el efecto declarativo inherente al deslinde, en un derecho real de carácter administrativo y de duración limitada - disposición transitoria primera de la Ley de Costas -; sistema de protección que no desconoce el significado expropiatorio de las consecuencias legales del deslinde que afecta a titularidades anteriores, y que -y esto es aquí lo relevante- no impide que los titulares inscritos afectados puedan ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial -artículo 13.3 de la Ley y 29.2 del Reglamento-, para cuyo ejercicio el legislador establece un plazo especial de prescripción de cinco años, desde la aprobación del deslinde (artículo 14 de la Ley).

Lo que se acaba de decir introduce el problema que late bajo la denuncia casacional, que no es otro que la concreción del vigor de la eficacia declarativa del deslinde, y, correlativamente, de sus límites, pues esa eficacia se muestra aún hoy sensible al ejercicio de las acciones judiciales por parte de los propietarios afectados por la actuación administrativa. Y es precisamente esta cuestión, hasta dónde llega la eficacia declarativa del deslinde, la que conduce al tema nuclear del recurso, la determinación de la jurisdicción competente para conocer de tales acciones.

La Ley de Costas de 1988 constituyó, ciertamente, el instrumento normativo a través del cual se articuló la protección del demanio natural marítimo-terrestre, pero esta protección no se dispuso de forma absoluta e incondicionada. La vulnerabilidad de la eficacia declarativa del deslinde ya fue reconocida por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 149/1991 , que, al resolver acerca de la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley de Costas , negó la identificación de la eficacia del acto de deslinde con la propia de las sentencias firmes, y sostuvo, por contra, la sujeción al control jurisdiccional, lo que se evidencia del inciso final del apartado segundo del artículo 13 de la Ley , «en donde se reconoce, de modo quizás innecesario, el derecho de los afectados por el deslinde a ejercer las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, acciones que podrán ser objeto de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y que, sin duda, podrán seguirse tanto en la vía contencioso- administrativa, como en la vía civil, aunque sólo a estas últimas se refiere el art. 14 (no impugnado) de la misma Ley . Esta interpretación, que es la que se deriva naturalmente de la letra del precepto, es, por lo demás, la acogida en el art. 29 del Reglamento, que es el que lo desarrolla».

Esta dualidad de control jurisdiccional, a cuya existencia se ha referido esta Sala -Sentencia de 22 de julio de 2003 -, hace deseable, "lege ferenda", la existencia de un único cauce para articular la protección dominical frente a la eficacia declarativa del deslinde, y de una única jurisdicción competente para conocer de tales pretensiones, pero "lege data" se ha de admitir, en cambio, la coexistencia de ambas vías de control, lo que se traduce en la necesidad de especificar cuál es la extensión y los límites de una y otra. Doctrinal y jurisprudencialmente -así la Sentencia de 6 de marzo de 1992 , cuya doctrina a este respecto es aplicable, por más que contemple el ejercicio de una acción reivindicatoria frente a un deslinde realizado bajo la vigencia de la Ley de Costas de 1969-, se ha considerado que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo controla la legalidad del expediente de deslinde, la pureza del procedimiento seguido, declarando si es o no conforme a derecho, «pero en modo alguno prejuzga el fallo que ha de dictar el orden jurisdiccional civil sobre la propiedad y procedencia o no de la acción reivindicatoria -y declarativa, se añade aquí-, orden este último en el que, si se pueden atacar las titulaciones, tiene que permitirse atacar los hechos que la configuran, ya que en caso contrario su competencia se degradaría, actuando como simple mandatario de aquel orden jurisdiccional, al que vendría subordinado, sin poder admitir prueba alguna en contra de una simple presunción iuris tantum, lo que pugna conceptualmente con su esencia (aquello por lo cual una cosa es lo que es y no otra), deviniendo en mero aplicador automático de los efectos de la norma, pero sin poder examinar si el hecho histórico coincide o no con el hecho normativo, al estar aquél previamente delimitado».

No cabe negar que la función revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende no sólo a las actuaciones formales del procedimiento, sino también al contenido sustantivo del acto administrativo resolutorio sobre el deslinde, y por tanto, a comprobar si se ha apreciado correctamente o no la concurrencia de las circunstancias físicas que definen la zona del dominio público ( Sentencias -Sala Tercera- 8 de junio y de 17 de diciembre de 1990 , entre otras); consecuentemente, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa se pronuncian sobre cuestiones de propiedad, lo que les está permitido, por lo demás, por el artículo cuarto de la Ley reguladora de esa jurisdicción. Pero frente a la innegable competencia del orden jurisdiccional civil para conocer acerca de las cuestiones suscitadas en torno al derecho de propiedad, estos pronunciamientos de los tribunales de la jurisdicción contenciosa han de presentar un carácter "incidenter tantum", en la medida en que no pueden impedir el conocimiento y el pronunciamiento de los órganos del orden civil, que comprende, desde luego, los casos más comunes de solicitud de protección de los derechos dominicales adquiridos con anterioridad al deslinde con base en la protección que dispensa el Registro de la Propiedad, pero que se ha de extender también a la comprobación de la concurrencia en la finca litigiosa de las características físicas del dominio público, para lo cual, sin embargo, los tribunales civiles podrán servirse de lo actuado en el expediente administrativo y en el eventual proceso revisor ante la jurisdicción contencioso- administrativa.

Esta delimitación del alcance de la eficacia declarativa del deslinde y, consiguientemente, de la revisión jurisdiccional en sede contencioso-administrativa, pacífica bajo el imperio de la Ley de Costas de 1969, habida cuenta de la mayor protección que dispensaba a los titulares de derechos afectados por el deslinde, es la que cabe predicar también bajo la vigencia de la Ley de 1988, no obstante la titularidad ya no meramente provisional del demanio que proclama, pues es la que naturalmente se desprende de la lectura conjunta del último inciso del artículo 13.2, del artículo 14, y de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988 , así como del artículo 29.2 de su Reglamento, y de la interpretación constitucional del primero de los preceptos citados establecida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 . Es, además, un criterio que es coherente con el que cabe inferir de anteriores resoluciones de esta Sala, como la de 5 de marzo de 2004, en la que se declaró que la impugnación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, del acto de deslinde no producía los efectos de la litispendencia respecto del pleito civil en el que, como pedimento principal, se solicitaba la declaración de que el actor era propietario, a título de dueño, de la finca afectada por dicha actuación administrativa, y que dicha finca era de propiedad privada, y no de dominio público marítimo-terrestre, solicitándose asimismo la cancelación de la anotación preventiva del dominio público sobre la finca litigiosa. Por otra parte, no contradice lo declarado en la Sentencia de esta Sala de fecha 9 de julio de 2001 , pues es evidente que las acciones tendentes a obtener una declaración de dominio a los efectos del reconocimiento y posterior actuación de los derechos previstos en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas, como la ejercitada en el supuesto contemplado en dicha sentencia, están incluídas en el artículo 14 de la Ley de Costas de 1988 . Y no hay base legal para sostener que las acciones civiles, a las que se refiere dicho artículo 14 y el último inciso del artículo 13, son únicamente las amparadas en la protección que ofrecen los artículos 34 y 38 de la Ley Hipotecaria , pues de ser así, no se entendería entonces -por redundante e innecesaria- la previsión contenida en el apartado segundo de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988 , referida a los titulares inscritos, que contiene una específica reserva de las acciones civiles que éstos puedan ejercitar en defensa de sus derechos.

Además, este criterio se ajusta al mantenido por la Sala Tercera de este Tribunal, a la hora de delimitar la extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa, en los recursos que tuvieron por objeto la revisión jurisdiccional de los deslindes de la zona marítimo-terrestre, proclamando la competencia de la jurisdicción civil para conocer de las declaraciones de propiedad sobre los bienes afectados por el deslinde, cuya corrección formal y material corresponde revisar, sin embargo, a los tribunales de aquel orden jurisdicional (vide Sentencias, Sala tercera, de 22 de junio de 2000 , 26 de septiembre de 2001 , 4 de enero de 2002 , 4 de junio de 2003 , 22 de diciembre de 2003 y 19 de septiembre de 2006 , entre otras). "

En definitiva, los órganos de la Jurisdicción civil son los competentes para declarar quién es el propietario de los bienes incluso con posterioridad al acto del deslinde, y por ello considerar que a la luz de los datos fácticos y jurídicos aportados al proceso tales terrenos no son dominio público. En efecto, ello es así porque los Tribunales Civiles son los competentes para fiscalizar las cuestiones de fondo de los deslindes administrativos, determinando la existencia de un título de propiedad oponible frente a la declaración de demanialidad del bien, mientras que los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo son competente únicamente para conocer de las cuestiones de forma, procedimiento o legalidad extrínseca del deslinde.

Partiendo, en consecuencia, de este doble orden de competencias puede concluirse que no existe el efecto de la cosa juzgada de la sentencia civil, sobre la cuestión planteada en este procedimiento, sino que la cuestión se centraría en determinar la influencia entre las sentencias dictadas en diferentes jurisdicciones.

Respecto del último motivo del recurso, la propia parte recurrente pone de relieve cómo su estudio sólo tiene sentido si previamente se ha estimado el motivo articulado al amparo del art. 88.1 c), y partiendo de la necesidad de proceder a integrar la sentencia recurrida como remedio al vicio de incongruencia de que adolece, por lo que habiéndose desestimado al mismo, procede idéntico pronunciamiento sobre el presente.

Por las razones expuestas, debe declararse no haber lugar al recurso de casación, lo que comporta la imposición de las costas a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa . Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000,00 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.