STS, 14 de Enero de 2015
| Ponente | JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ |
| Número de Recurso | 2967/2013 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 14 de Enero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Enero de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 2967/2013, interpuesto por la Procuradora doña Belén Jiménez Torrecillas en nombre y representación de don Diego contra la Sentencia de 27 de febrero de 2013 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, por la que se desestima el recurso 329/2007 interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de alzada frente a la resolución de 18 de julio de 2006 de la Dirección General de Fondo Andaluz de Garantía Agraria (FAGA) de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, sobre recuperación de pago indebido de ayudas a la reforestación. Ha comparecido como parte recurrida la Junta de Andalucía, representada por la Letrada de sus servicios jurídicos.
Se interpone el presente recurso de casación para unificación de doctrina, al amparo del artículo 96 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) contra la Sentencia de 27 de febrero de 2013 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, por la que se desestima el recurso 329/2007 interpuesto contra la desestimación presunta del recurso de alzada frente a la resolución de 18 de julio de 2006 de la Dirección General de Fondo Andaluz de Garantía Agraria (FAGA) de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, sobre recuperación de pago indebido de ayudas a la reforestación.
Contra la referida Sentencia, la representación de Don Diego interpuso el 16 de mayo de 2013 recurso de casación para la unificación de doctrina por entender que la Sentencia impugnada infringe la doctrina sustentada en la sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de 24 de junio de 2009 (recurso 242/2007 ) sobre la aplicación a las subvenciones de la legislación sobre contratación con las Administraciones Públicas, concurriendo en ambos recursos la identidad de hechos, fundamentos y pretensiones; y ello en base a las siguientes alegaciones:
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Concurre la identidad subjetiva exigida ya que tanto en la Sentencia de 24 de junio de 2009 como en la Sentencia que se recurre, los recursos son formulados por perceptores de subvenciones contra resoluciones en las que se acuerda la pérdida de aquéllas por incumplimiento de determinadas condiciones.
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En cuanto a la identidad de pretensiones en la Sentencia de 24 de junio de 2009 se alegaba la infracción del artículo 110 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de la Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (en adelante, TRLCAP) y en la Sentencia que se impugna, se concluye que tal normativa no resulta aplicable a las subvenciones. La diferente normativa que se invoca y se recoge en ambas sentencias (Ley 13/1995, de 18 de mayo -en adelante LCAP- y el TRLCAP) tampoco impide apreciar la identidad de pretensiones pues lo que se está planteando no es la aplicación de una u otra norma sino de la normativa vigente en cada momento sobre contratación con administraciones públicas a las subvenciones y los preceptos de ambas normas son similares.
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En cuanto a las pretensiones de las partes, pretenden la anulación o revocación de la resolución sobre la pérdida de la subvención sobre la base de que, por aplicación de la legislación sobre contratos con las Administraciones Públicas, tal resolución carece de amparo legal. En la Sentencia de 24 de junio de 2009 por aplicación del artículo 110 del TRLCAP la obra estaba concluida, y en el presente recurso porque el contrato que sustentaba la subvención había quedado resuelto por incumplimiento de la Administración.
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La conclusión de la Sentencia de contraste de 24 de junio de 2009 es contraria a la que se recoge en el Fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia que se recurre. Así, mientras el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía afirma que « la naturaleza específica de la actividad de fomento desarrollada por la Administración Pública para promover determinadas actuación (sic), excluye la posibilidad de aplicar la normativa establecida para la contratación administrativa en la LCAP, con lo que no pueden aplicarse los supuestos determinados en dicha ley para la rescisión de los contratos », el Tribunal Supremo en el Fundamento de Derecho Quinto afirma que « en primer lugar que, sin perjuicio de la aplicabilidad de la legislación sobre contratación pública a las subvenciones, admitida por esta Sala como supletoria de la legislación específica de subvenciones ( STS de 24 de junio de 2008, RC 6534/2005 ), hay que estar antes que nada a la citada legislación subvencional, también invocada por la propia actora en su recurso ».
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Esta doctrina no es más que el trasunto de la doctrina que reiteradamente ha establecido el Tribunal Supremo, conforme a la cual el vínculo que la subvención instaura entre el beneficiario y la Administración ha sido calificado como de naturaleza contractual y de relación bilateral y recíproca cuya naturaleza es, en cierto modo, sinalagmática » ( Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2010, recurso de casación 5577/2007 ). Así pues, la doctrina correcta sería la aplicación, aunque sea supletoria, de la legislación sobre contratación pública a las subvenciones, dada la naturaleza contractual pública de las mismas.
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No existiendo en la normativa aplicable a la subvención, una regla referida a la resolución por incumplimiento de la Administración, procedería aplicar la legislación invocada por esta parte, tanto a lo largo del expediente administrativo, como en la demanda, sea por razón del tiempo la Ley 13/1995, sea el TRLCAP, que se pronuncian en similar sentido en orden a la resolución en sus artículos 100 , 112 y 113 , o 99 , 111 y 112, respectivamente. Y en cualquier caso resultaría aplicable el artículo 1124 del Código Civil como supletorio a todos ellos.
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La Administración, no inició el procedimiento de "resolución contractual" y conforme al artículo 43 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , debe entenderse positivo el silencio administrativo y la solicitud de resolución contractual debe ser estimada. Luego, el contrato quedó resuelto de pleno derecho, con efectos a la fecha de la solicitud, el 20 de julio de 1999. Y resuelta la relación contractual, deviene improcedente la reclamación de ingresos indebidamente percibidos por el beneficiario. Procedía, en consecuencia, dictar Resolución por la que se decretase la finalización y archivo del expediente sin más trámite ni dilación, sin que procediera reclamación de ninguna clase, pues las subvenciones entregadas se correspondían con trabajos realizados por mi mandante y certificados por la Administración.
Conferido traslado del recurso al Letrado de la Junta de Andalucía se opuso y solicitó su inadmisión, la Sala declaró no haber lugar a dicha inadmisión mediante Auto de 5 de noviembre de 2013 y acordó continuar con el trámite del recurso.
Remitidas las actuaciones a la Sala, se señaló para votación y fallo de este el recurso el día 7 de enero de 2015, fecha en la que tuvo lugar dicho acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JOSÉ LUIS REQUERO IBÁÑEZ , Magistrado de la Sala quien expresa el parecer de la Sala conforme a los siguientes
Por Resoluciones de 22 de noviembre de 1994 y 30 de noviembre de 1995 se concedieron al recurrente unas ayudas para reforestación al amparo del Decreto 73/1993, de 25 de mayo, de la Junta de Andalucía, por el que se establece un régimen de ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias. El régimen de esas ayudas se regulaba en el Reglamento (CEE) 2028/1992, aplicándose en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía por el citado Decreto; a su vez el recurrente como beneficiario quedaba sujeto a las condiciones generales recogidas en la Resolución de 22 de noviembre de 1994.
Al no abonarle la Administración las Primas de Mantenimiento y de Compensación respecto del ejercicio 1994 y en cuanto al ejercicio 1995 el importe de las los gastos de reforestación, la Prima Compensatoria y la Ayuda para la construcción de caminos y la Prima de Mantenimiento, interesó mediante escrito de 20 de julio de 1999 la resolución de lo que entendía era el contrato que había suscrito con la Administración y, además, que se le indemnizase. A tal efecto invocó el artículo 1124 del Código Civil y los artículos 100 , 112.f ) y 113 de la LCAP , equivalentes a los artículos 99,111 y 112 del posterior TRLCAP.
La Administración no inició el procedimiento de "resolución contractual" interesado por el recurrente que alegó, además, que por silencio positivo debió entenderse estimada la solicitud de resolución contractual. Así las cosas y al constatar la Administración el incumplimiento de los plazos y el abandono de la forestación, inició en septiembre de 2005 un procedimiento de reintegro de la ayuda y recuperación de los pagos indebidos, todo al amparo del artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LGS). Frente a tales resoluciones el recurrente presentó escrito de alegaciones en el que insistía en lo improcedente del reintegro y en lo procedente de la resolución del contrato por incumplimiento.
Tal procedimiento finalizó por Resoluciones de 17 de julio de 2006 por las que se declaró la pérdida del derecho a la percepción de ayudas. Recurridas en alzada y transcurrido el plazo para entenderlas desestimadas por silencio administrativo, interpuso el recurso jurisdiccional en el que recayó la Sentencia desestimatoria objeto del presente recurso de casación para unificación de doctrina. En lo que ahora interesa, la Sala de instancia razona en su Fundamento de Derecho Cuarto que la relación jurídica del recurrente con la Administración está sujeta a la Ley General de Subvenciones y rechaza que sea de tipo contractual, luego no cabe la resolución interesada por el recurrente.
En su recurso ante esta Sala sostiene la parte recurrente que la Sentencia de instancia se contradice con la Sentencia de la Sección Tercera de esta Sala, de 24 de junio de 2009 (recurso de casación 242/2007 ), invocada de contraste, que admite la aplicación supletoria de la legislación sobre contratación pública. A estos efectos es cuestión prioritaria en este recurso de casación para unificación de doctrina determinar no el alcance de la aplicación supletoria de las normas jurídico privadas en el ámbito de las subvenciones, ni la procedencia del reintegro. Lo primeramente litigioso se ciñe a determinar si entre la Sentencia recurrida y la de contraste se ha llegado a pronunciamientos distintos « en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales » ( artículo 96,1 LJCA ).
Conforme a lo expuesto, la sentencia invocada de contraste no es aplicable al caso de autos al no guardar identidad y esto por las siguientes razones:
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Lo que se juzgó en ese otro caso fue el reintegro de una subvención para las obras de remodelación de un edificio histórico, obra ejecutada con sujeción a la legislación de contratos públicos por la Diputación Provincial de Soria y ciertos Ayuntamientos. La Administración acordó el reintegro, en lo que ahora interesa, por la falta de justificación dentro del plazo.
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En cuanto a la norma aplicable se planteaba si para el reintegro lo era la vigente LGS, lo que confirma la Sentencia de contraste por razón de su Disposición Transitoria Segunda .
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Lo litigioso era una cuestión de hecho -si la obra se terminó en plazo y si la justificación se presentó también en plazo- y una segunda cuestión jurídica referida a las consecuencias de que la obra se hubiese justificado con retraso.
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Si en ese litigio se invocó la infracción del artículo 110 del TRLCAP referido a cuándo se entiende cumplido el contrato por el contratista y a la exigencia de recepción de la obra, fue porque la Diputación beneficiaria y recurrente alegó que no había causa de reintegro, lo que probaba con el acta de recepción.
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La Sentencia de contraste matiza que « sin perjuicio de la aplicabilidad de la legislación sobre contratación pública a las subvenciones », a lo que hay que estar es la legislación subvencional y conforme a la misma apreciar la concurrencia de la causa de reintegro aunque para apreciarlo hubiese que estar a la legislación de contratos respecto del valor de las actas y certificaciones.
Al margen de que los pronunciamientos hayan sido idénticos -desestimatorios- en el aspecto para el que se invoca la Sentencia de contraste no hay identidad sustancial en cuanto a los hechos y su fundamentación. Sí la hay en el aspecto central: que la concesión de una subvención o ayuda pública implica que entre Administración subvencionante y beneficiario se traba una relación jurídica de naturaleza administrativa. A tal efecto cabe hablar de un negocio jurídico y las normas de Derecho privado son aplicables supletoriamente tal y como hoy día prevé el artículo 5.1 de la LGS ; ahora bien, hay que diferenciar lo que es esa aplicación supletoria en lo sustantivo respecto de las causas de reintegro, lo que se plasma en un acto fruto del ejercicio de una potestad administrativa.
En consecuencia, que lo ventilado en el pleito era si el recurrente había incurrido en una causa de reintegro, algo cuya apreciación queda en el ámbito de esa relación jurídico-administrativa subvencional y en ese sentido es correcto que la Sala de instancia recordase la naturaleza administrativa de esa relación jurídica. Ante esto la actora no impugnó la concurrencia de las causas del reintegro sino que hizo valer que había interesado años atrás la resolución -de lo que califica como contrato- por falta de pago de parte de las ayudas, solicitud de resolución que entendía concedida por silencio positivo.
Frente a este planteamiento lo que contempló esta Sala al dictar la Sentencia de contraste que se invoca fue un caso distinto: que las normas de la contratación pública tendrían relevancia a efectos de determinar la causa del reintegro, en ese caso en cuanto que lo subvencionado era la ejecución de una obra pública y para determinar su justificación en plazo, había que acudir a las normas de la contratación pública a efectos de recepción y certificación, algo ajeno a la naturaleza de la relación subvencional.
Se hace imposición de costas a la parte demandante de conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA por rechazarse todas sus pretensiones, si bien se fija la cuantía máxima de las mismas por todos los conceptos en cuatro mil euros (4000 euros).
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Se inadmite el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de D. Diego contra la Sentencia de 27 de febrero de 2013 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada (recurso 329/2007 ).
Se hace imposición de costas a la parte demandante con el límite impuesto en el Fundamento de Derecho último de esta Sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Ramon Trillo Torres D. Jesus Cudero Blas PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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