STS, 26 de Enero de 2015

La Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 27 de noviembre de 2013 (recurso contencioso-administrativo 18/2013 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLAMOS.- Desestimar el presente recurso contencioso administrativo nº 18/2013 interpuesto por la representación procesal de la entidad CARDILES OIL COMPANY, S.L contra la resolución del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo, por delegación del Ministro, de fecha 16 de julio de 2012, que desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución del mismo órgano de 20 de siembre de 2011, por la que se acuerda la revocación parcial por importe de 516.369,12 € más los intereses de demora, del préstamo concedido a dicha entidad para la ejecución del proyecto "Planta de tratamiento de residuos (alpeorujo) para la obtención de biocombustibles".

Con imposición de costas a la parte recurrente

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La sentencia recurrida, tras reseñar en su fundamento jurídico segundo los antecedentes que considera relevantes, sintetiza en el fundamento tercero la posición de la demandante, en los siguientes términos:

(...) TERCERO.- La parte actora manifiesta en su demanda que cumplió lo establecido en el apartado segundo b) de la resolución de concesión, puesto que todos los gastos se efectuaron en el año 2009, y todos los instrumentos de pago tenían un vencimiento anterior o coincidente con el 31 de marzo de 2010, y el importe recibido fue íntegramente aplicado a las partidas financiadas, realizándose el 100% de la inversión, según reconoce la propia Administración.

Señala que la base vigésimo quinta de la Orden ITC/909/2009 establece la forma de justificación de la realización de la actividad objeto de la ayuda, y que según ello, aportó toda la documentación que le fue requerida por la Administración. Sin embargo, según se indica en la resolución impugnada, el único fundamento del reintegro es lo dispuesto en el Manual de Instrucciones de la página web del Ministerio, que restringe los medios acreditativos del pago exclusivamente a los justificantes bancarios, y además impone la limitación de que tengan como fecha máxima la misma que el vencimiento del instrumento de pago, cuando ni la Ley ni el Reglamento General de Subvenciones, ni la Orden ITC/909/2009, ni la resolución de concesión establecen que el pago sólo pueda justificarse mediante justificantes bancarios de cobro, ni que éste deba tener lugar a más tardar el 31 de marzo de 2010. Esta exigencia sólo está en el Manual de Instrucciones, el cual no es una norma, sino que se dicta en aplicación de la misma, es de fecha octubre de 2009 sin concretar día, y posterior tanto a la Orden como a la resolución de concesión.

Alega que una cosa es que la Orden se remita a un Manual para establecer la forma de preparar y presentar los documentos justificativos, y otra muy distinta es que imponga a esos documentos un contenido distinto del previsto por las normas aplicables, en detrimento de los derechos del beneficiario y haciéndolo depender de la conducta del tercero perceptor de los pagos. En consecuencia, estima que el Manual de Instrucciones vulnera el art. 39 bis de la Ley 30/1992 , puesto que crea ex novo un requisito contrario al administrado y no previsto en las normas reguladoras de la subvención. Además infringe el principio de legalidad y de jerarquía normativa, pues a través de él la Administración ha efectuado un desarrollo normativo contraviniendo lo dispuesto en las normas que tiene que aplicar. Por ello, considera que la orden de reintegro es nula de pleno derecho a tenor de lo dispuesto en el art. 62.1 a ) y e) Ley 30/1992 , al suprimir un derecho en base a unas instrucciones carentes de fuerza normativa, que contradice lo dispuesto en una norma de rango superior.

Añade que, aún en el caso de que se otorgara fuerza normativa al manual de instrucciones, la resolución de reintegro y la resolución que la confirma infringen el art. 92.2 del Real Decreto 887/2006 , cuyos apartados 2 y 3 delimitan los supuestos en que ha de entenderse incumplida la obligación de justificar que llevan aparejada la consecuencia jurídica de reintegro, y el supuesto incumplimiento de pago fuera de plazo que se imputa a Cardiles no se encuentra entre ellos.

Las cuestiones suscitadas en el proceso son abordadas en los fundamentos cuarto a octavo de la sentencia, cuyo contenido, en lo sustancial, es el siguiente:

(...) CUARTO.- Como se indica en la resolución impugnada y señala la parte recurrente, el apartado segundo de la Base vigésimo quinta de la Orden ITC/909/2009, de 8 de abril de convocatoria, establece que "El beneficiario deberá presentar la documentación justificativa de las actividades financiadas en el marco de estas bases reguladoras desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año inmediato posterior al de concesión de la ayuda"; y el apartado quinto que "La documentación justificativa a aportar así como las instrucciones detalladas y los formularios correspondientes se publicaran en la página web del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ( www.mityc.es/portalayudas )".

En el mismo sentido, la resolución de concesión, el resuelvo segundo dispone:

"b) Realización de inversiones y gastos.- Las inversiones y gastos o compromisos de gasto previstos deberán realizarse dentro del periodo de ejecución de las actuaciones contenidas en el plan de competitividad más, en su caso, la ampliación concedida. Sin embargo, los documentos de pago emitidos por el beneficiario podrán tener fecha de vencimiento posterior, siempre que dicha fecha esté comprendida dentro del plazo concedido para presentar la documentación justificativa que, como norma general, va desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año inmediatamente posterior al de realización de la actividad.

c) Justificación.- Los documentos acreditativos de que la actividad objeto de la ayuda ha sido efectivamente ejecutada y los informes señalados en el apartado vigésimo quinto de la Orden ITC/909/2009, deberán ser cumplimentados siguiendo las Instrucciones y modelos accesibles desde el Portal Ayudatec del Ministerio de Industria. Turismo y Comercio iwww.mitvc.es/Portalayudas".

Y en el Manual de Instrucciones se establece en el apartado 7 "Justificación de los pagos" que: "Para la correcta justificación de los gastos sólo se aceptarán los justificantes de pago emitidos por entidades bancarias. (...) Los justificantes de pagos aceptados son: extractos o certificaciones bancarias; relaciones bancarias emitidas por el beneficiario, que contengan la fecha en la que se realizó el pago y un sello o registro mecanizado de la entidad bancaria. (...) La justificación del pago se debe realizar siempre mediante la aportación del correspondiente extracto bancario acompañado de uno de los siguientes documentos: relación emitida por el banco de los pagos realizados; orden de pago de la empresa sellada o con registro mecanizado de la entidad bancaria. Los justificantes de pago que no estén dentro de los plazos para la justificación no se aceptarán provocando el consiguiente reintegro. En ningún caso se aceptarán como documentos de pago cheques, pagarés ni documentos contables internos de ningún beneficiario.

QUINTO.- Respecto de las alegaciones que realiza la parte actora sobre el Manual de Instrucciones, hay que poner de manifiesto que esta Sala ya ha dicho que se incorpora a las bases de la convocatoria (Sentencia de 6 de febrero de 2013 -rec. 507/2011-) -en este caso a través del apartado quinto de la base vigésimo quinta-, y que tiene valor vinculante (sentencia de 30 de diciembre de 2003 , 20 de diciembre de 2006 , 8 de abril de 2009 , recursos 612/2002 , 431/2005 y 50/2008 respectivamente , Sentencia de 3 de junio de 2012, rec.464/2011 y Sentencia de 30 de enero de 2013 (rec. 655/2012), entre otras).

En el supuesto que examinamos, el Manual de Instrucciones fue publicado antes de concluyera el plazo para la realización de las inversiones y gastos y de que se iniciara el plazo de justificación de la ayuda, y en el mismo se concretan los documentos que se aceptan como justificantes de pagos, que son extractos, certificaciones o relaciones bancarias u órdenes de pago con registro mecanizado de entidad bancaria. Rechazándose expresamente como documentos de pago cheques, pagarés o documentos contables internos de los beneficiarios.

Ello vinculaba a la entidad actora, como al resto de los beneficiarios, que por tanto, debía justificar los pagos a través de los documentos indicados.

SEXTO.- Pues bien, en un primer momento aportó como justificantes de pago de las facturas litigiosas los correspondientes cheques emitidos en distintas fechas en octubre y noviembre de 2009, con fecha de vencimiento el 31 de marzo de 2010. Sin embargo, estos cheques no eran válidos como justificantes de pago, según lo expuesto.

Requerida la entidad recurrente para subsanar la cuenta justificativa, aportó un extracto bancario acreditativo de los pagos, que era el documento apto para justificar los mismos, y de que resulta que los pagos se realizaron el 20 de abril de 2010, fuera del plazo establecido en la convocatoria, el cual vencía del 31 de marzo de 2010.

SÉPTIMO.- Por tanto, se incumplió una de las obligaciones de justificación adecuada de la ayuda, cual es que los documentos de pago emitidos por el beneficiario tengan fecha anterior al 31 de marzo de 2010. Y no es sólo que esos documentos tuvieran fecha posterior al plazo máximo establecido en las bases de la convocatoria sino que los pagos, y por ello el gasto, se había efectuado fuera del plazo previsto.

Hemos de reiterar que según las bases de la convocatoria, de las que forma parte el Manual, no era suficiente aportar como documento de pago los cheques entregados al acreedor, sino que era necesario presentar los extractos o documentos bancarios acreditativos de su pago efectivo.

Ello no supone una restricción de los medios acreditativos de pago respecto de lo establecido en las bases, sino que concreta los que son admitidos a tal fin, a falta de previsión expresa en la Orden de convocatoria y por remisión expresa de la misma a lo que en el Manual se disponga al respecto.

Y tampoco restringe los medios de pago establecidos en Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en el RD 887/2006 de 21 de julio por el que se aprueba el Reglamento General de Subvenciones. Es cierto que la LGS establece que "los gastos se justificarán con facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente (art. 30.3 ); y por mandato de ésta el Reglamento se pronuncia en el mismo sentido ( art. 73.1) pero prevé la posibilidad de que se exija, además, la documentación acreditativa del pago. Así , artículo 72 2. a ) y b) RD 887/2006 , establece como contenido de la cuenta justificativa, entre otros: a) Una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago.(...); b) Las facturas o documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa incorporados en la relación a que se hace referencia en el párrafo anterior y, en su caso, la documentación acreditativa del pago.

El criterio sostenido por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 24 de julio de 2012 (rec. 2952/2009 ), invocada por la parte actora no es de aplicación al presente caso, pues [...], a diferencia del supuesto contemplado en dicha sentencia, en este caso sí existía una previsión expresa en las bases de la convocatoria de las que forma parte el Manual de Instrucciones, especificando que la acreditación de los gastos había de hacerse mediante justificantes bancarios

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Por todo ello la sentencia de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo.

Notificada a las partes la sentencia, la representación de la entidad Cardiles Oil Company, S.L mediante escrito presentado ante la Sala sentenciadora con fecha 24 de enero de 2014, interpuso recurso de casación para unificación de doctrina aduciendo que la sentencia impugnada es contradictoria con lo resuelto en sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010 ), en sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Extremadura de 23 de febrero de 2005 (recurso contencioso-administrativo 110/2003 ) y en sentencias -tres- de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, sede de Valladolid, de 19 de enero de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1502/2002 ), 17 de noviembre de 2009 (apelación 181/2009 ) y 21 de enero de 2011 (recurso contencioso-administrativo 1854/2007 ).

El recurso de casación para unificación de doctrina fué admitido a trámite, acordándose por la Sala de instancia dar traslado a la representación procesal de la Administración.

La Abogacía del Estado presentó escrito con fecha 17 de marzo de 2014 en el que señala que las sentencias que se proponen como contraste se refieren a supuestos fácticos y jurídicos diferentes, por lo que termina solicitando la desestimación del recurso de casación para unificación de doctrina.

Recibidas las actuaciones en esta Sala, y siendo turnadas a esta Sección 3ª, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 20 de enero de 2015, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación para la unificación de doctrina nº 1163/2014 lo formula la representación de Cardiles Oil Company, S.L contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de noviembre de 2013 (recurso 18/2013 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esa misma entidad mercantil contra la resolución del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo -por delegación del Ministro- de 16 de julio de 2012 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución del mismo órgano de 20 de diciembre de 2011 por la que se acuerda la revocación parcial por importe de 516.369,12 € más los intereses de demora, del préstamo concedido a dicha entidad para la ejecución del proyecto "Planta de tratamiento de residuos (alpeorujo) para la obtención de biocombustibles".

Como hemos señalado en el antecedente tercero, el recurso de casación para unificación de doctrina lo fundamenta la recurrente señalando que la sentencia recurrida es contradictoria con lo resuelto en sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010 ), en sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Extremadura de 23 de febrero de 2005 (recurso contencioso-administrativo 110/2003 ) y en tres sentencias de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, sede de Valladolid, de 19 de enero de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1502/2002 ), 17 de noviembre de 2009 (apelación 181/2009 ) y 21 de enero de 2011 (recurso contencioso-administrativo 1854/2007 ).

El recurso de casación para la unificación de la doctrina procede cuando "respecto a los mismo litigantes u otros diferentes en idéntica situación, y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones substancialmente iguales, se hubiese llegado a pronunciamientos distintos " ( artículo 96 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ). Por ello, la contradicción entre las sentencias aportadas para el contraste y la impugnada debe establecerse sobre la existencia de una triple identidad de hechos, fundamentos y pretensiones, y, como señala, entre otras muchas, la sentencia de esta Sala de 20 de julio de 2010 (casación para unificación de doctrina 311/2009 ) << (...) no cabe , en consecuencia, apreciar dicha identidad sobre la base de la doctrina sentada en las mismas sobre supuestos de hecho distintos, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del ordenamiento jurídico. Si se admitiera la contradicción con esta amplitud, el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del recurso de casación ordinario por infracción de la jurisprudencia cuando se invocara la contradicción con sentencias del Tribunal Supremo. No se trata de denunciar el quebrantamiento de la doctrina, siquiera reiterada, sentada por el Tribunal de casación, sino de demostrar la contradicción entre dos soluciones jurídicas recaídas en un supuesto idéntico no sólo en los aspectos doctrinales o en la materia considerada, sino también en los sujetos que promovieron la pretensión y en los elementos de hecho y de Derecho que integran el presupuesto y el fundamento de ésta....>>.

De esa singular configuración del cauce procesal aquí utilizado deriva la exigencia de que en el escrito de formalización se razonen de manera precisa y circunstanciada las identidades que determinan la contradicción alegada.

Pues bien, en el caso que nos ocupa no ha quedado justificada la concurrencia de las identidades requeridas. Veamos.

En cuanto a las cuatro primeras sentencias que se invocan como contraste - sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010 ), sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Extremadura de 23 de febrero de 2005 (recurso contencioso-administrativo 110/2003 ) y sentencias de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, sede de Valladolid, de 19 de enero de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1502/2002 ), y 17 de noviembre de 2009 (apelación 181/2009 )-, sucede que todas ellas se refieren a casos en los que la justificación documental de la inversión se había producido con algún retraso pero estaba suficientemente acreditado que la inversión se había realizado en plazo; mientras que en el caso que ahora nos ocupa la sentencia recurrida deja señalado que no sólo se incumplió la obligación de justificación adecuada de la ayuda -esto es, que los documentos de pago emitidos por el beneficiario tuviesen fecha anterior al 31 de marzo de 2010- "...sino que los pagos, y por ello el gasto, se había efectuado fuera del plazo previsto" (fundamento séptimo, párrafo primero, de la sentencia recurrida).

Incluso en el caso de la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León, sede de Valladolid, de 21 de enero de 2011 (recurso contencioso-administrativo 1854/2007 ), en la que según la recurrente se abordaba un "supuesto de hecho materialmente idéntico" al aquí examinado, existen en realidad algunas diferencias relevantes. Hay, ciertamente, un elemento de semejanza, por cuanto dicha sentencia se refiere a un caso en que el beneficiario de la ayuda había librado cheques fechados dentro del plazo máximo fijado si bien el receptor de los efectos nos los había cobrado hasta unos días después de finalizar el período de justificación. Pero, según hemos visto, la sentencia aquí recurrida afirma que no sólo la justificación se hizo de forma tardía «...sino que los pagos, y por ello el gasto, se habían efectuado fuera del plazo previsto». Además, la sentencia recurrida destaca un dato que no estaba presente en aquella sentencia del Tribunal Superior de Castilla y León de 21 de enero de 2011 y que consiste en que en las propias normas de la convocatoria, que incluyen el Manual, se especificaba cómo debía producirse la acreditación documental de la inversión.

Así, en el fundamento quinto de la sentencia recurrida la Sala de la Audiencia Nacional explica:

(...) En el supuesto que examinamos, el Manual de Instrucciones fue publicado antes de concluyera el plazo para la realización de las inversiones y gastos y de que se iniciara el plazo de justificación de la ayuda, y en el mismo se concretan los documentos que se aceptan como justificantes de pagos, que son extractos, certificaciones o relaciones bancarias u órdenes de pago con registro mecanizado de entidad bancaria. Rechazándose expresamente como documentos de pago cheques, pagarés o documentos contables internos de los beneficiarios

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Y más adelante, el fundamento séptimo de la sentencia vuelve a destacarlo:

(...) Hemos de reiterar que según las bases de la convocatoria, de las que forma parte el Manual, no era suficiente aportar como documento de pago los cheques entregados al acreedor, sino que era necesario presentar los extractos o documentos bancarios acreditativos de su pago efectivo.

Ello no supone una restricción de los medios acreditativos de pago respecto de lo establecido en las bases, sino que concreta los que son admitidos a tal fin, a falta de previsión expresa en la Orden de convocatoria y por remisión expresa de la misma a lo que en el Manual se disponga al respecto

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Existiendo los elementos diferenciadores que hemos dejado señalados, no cabe afirmar que las sentencias sometidas a contraste incorporen doctrinas o interpretaciones contradictorias; y, en consecuencia, el recurso de casación para la unificación de doctrina no puede prosperar.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente; si bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo 139, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida en su oposición al recurso, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada al importe de cuatro mil euros (4.000 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.