STS, 30 de Julio de 1996
| Ponente | MANUEL VICENTE GARZON HERRERO |
| Número de Recurso | 8546/1991 |
| Fecha de Resolución | 30 de Julio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Julio de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Compañía Mercantil "EMAUS", representada por el Procurador D. Francisco de las Alas Pumariño, bajo la dirección de Letrado; y, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, representada por la Procuradora Dª. Cayetana- Natividad Zulueta Luchsinger, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 7 de junio de 1991, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso sobre acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Madrid de 30 de noviembre de 1988 que aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior PR 5.1, denominado Colonia de Campamento.
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 577/89, promovido por la Compañía Mercantil "EMAUS", y en el que ha sido parte demandada la Gerencia Municipal de Urbanismo, sobre acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, de 30 de noviembre de 1988 que aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior PR 5.1, denominado Colonia de Campamento, así como contra la desestimación tácita, por silencio administrativo, del recurso interpuesto contra el mismo.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 7 de junio de 1991, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso 577/89 interpuesto por Compañía Mercantil EMAUS, S.A. contra el acuerdo municipal de 30-10-88 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior (PR 5.1) denominado, "Colonia de Campamento", y a que se contrae la presente litis, por ser ajustado a Derecho. Sin especial imposición de costas.".
Contra dicha sentencia la Compañía Mercantil EMAUS, interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 18 de julio de 1996, en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de apelación, interpuesto por el Procurador D. Francisco de las Alas Pumariño, actuando en nombre y representación de la Compañía Mercantil EMAUS, la sentencia de 7 de junio de 1991, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por virtud de la cual se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad apelante contra el acuerdo del Ayuntamiento deMadrid de 30 de noviembre de 1988 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior (PERI 5.1), denominado Colonia de Campamento, así como los actos que de éste traen causa.
Dos son los motivos de impugnación esgrimidos contra el acto impugnado, tanto en la instancia como en esta apelación. En primer término, que el sistema de expropiación elegido es improcedente. En segundo lugar, que el volumen de edificabilidad total fijado es erróneo. Es evidente que la estimación del recurso, en cuanto al sistema de actuación elegido, haría innecesario el examen del segundo de los argumentos utilizados, referente al volumen total de edificabilidad reseñado, pues es patente que la fijación del valor urbanístico, a efectos de expropiación, resulta innecesaria cuando dicho sistema de ejecución por expropiación es inaplicable. (Ello con independencia de que la expropiación, eventualmente, pueda aplicarse en otros sistemas de actuación - compensación, artículo 127 T.R.L.S.- y para supuestos específicos.).
Una primera cuestión se hace preciso resolver, es la de si es posible impugnar el P.E.R.I. cuestionado cuando el sistema de actuación acordado viene fijado por el P.G.O.U.M., y dicha determinación no fue recurrida directamente mediante el ejercicio de la acción correspondiente frente al P.G.O.U.M. En realidad la resolución del problema planteado implica a su vez decidir dos cuestiones. La primera, la de si es una determinación propia del Plan General fijar el sistema de actuación de un Plan Especial que desarrolla a aquél. La segunda, la de si es posible su impugnación indirecta, es decir, la de si es posible impugnar el Plan Especial en virtud de una determinación - sistema de ejecución - no prevista expresamente en él, sino en el Plan General.
En primer término, no parece que deba haber dudas sobre la posibilidad de que los Planes Generales incluyan determinaciones sobre el sistema de ejecución del Plan Especial que les desarrolla si se tienen en cuenta dos circunstancias. Una, la superioridad normativa que el P.G.O.U. ostenta sobre todos los demás instrumentos de planeamiento que no son sino desarrollo de él. Otra, que el propio artículo 29 del Reglamento de Planeamiento en su apartado segundo preve: "El Plan General podrá formular para este tipo de suelo (urbano) los programas que sean precisos para la ejecución de aquellas determinaciones que se requieran para completar el proceso de urbanización". Lo que constituye, justamente, la solución del problema planteado.
Por lo que hace al segundo de los problemas planteados, el de la impugnación indirecta del plan, que se efectúa con ocasión de la aprobación definitiva del P.E.R.I., es evidente su posibilidad dado el caracter normativo de los planes y de la explícita admisión de la impugnación indirecta que para las disposiciones generales establece el artículo 39.2 y 4 de la Ley Jurisdiccional.
Expuesto lo anterior queda por determinar el marco jurídico en que los sistemas de actuación se desenvuelven en el T.R.L.S. de 1976. En primer término, a tenor del artículo 119.2 , la Administración elegirá el sistema de actuación pertinente atendiendo a las necesidades, medios económicos-financieros con que cuente, colaboración de la iniciativa privada y demás circunstancias que concurren. Se da preferencia a los sistemas de compensación y cooperación. La expropiación es aceptada cuando razones de urgencia o necesidad la exijan, razones de urgencia o necesidad que deberán estar debidamente motivadas, según el artículo 152 del Reglamento de Gestión Urbanística. Finalmente, y conforme al artículo 134 del T.R.L.S., el sistema de ejecución por expropiación habrá de comprender todos los bienes y derechos incluídos en el mismo. (El propio texto refundido prevee en el artículo 136 la posibilidad de que en el area delimitada existan bienes de dominio público, en cuyo supuesto es necesario que haya modificación entre la afectación actual de los bienes y la prevista en el planeamiento).
A este marco jurídico corresponden los siguientes datos obrantes en el expediente: a) Según el documento de aprobación definitiva del Plan Especial, página 3-507, el objeto del Plan Especial controvertido es: -Un intercambiador, o estación, para autobuses de largo recorrido; oficinas y comercio; residencia; continuidad del viario y remodelación de los accesos de la estación de Renfe. b) Más adelante añade "El P.G.O.U.M. para la colonia de Campamento, prevenía o preconizaba su planeamiento para el segundo cuatrienio. No lo situaba, por tanto, entre los más urgentes. c) La urgencia, sin embargo, se produce por las modificaciones en los parámetros de "tráfico", "inversión" y "terciario", pero también está presente la existencia de la Bolsa de Deterioro Urbano (página 508). d) Al folio 518 se afirma explícitamente: "Dada la singularidad del conjunto de problemas de la zona, el P.G.O.U.M. fijó como sistema de ejecución el de expropiación, por entender que era el más ceñido a las circunstancias del ámbito y el que mejor contribuía a asegurar el logro de los objetivos para el fijados". e) Un examen del expediente demuestra que lo que ha constituído la preocupación prioritaria del planificador ha sido toda la problemática derivada del transporte en el enclave y los enlaces necesarias para su adecuado desarrollo, pero nunca la fragmentación de la propiedad y la bolsa de deterioro urbano que se afirman como causas determinantes del sistema deexpropiación elegido. f) La recurrente ha ofrecido de modo reiterado su colaboración para la ejecución del Plan impugnado página 305 y siguientes del expediente; y Renfe propuso como sistema de actuación el de compensación o creación de una sociedad mixta página 311.
De todos los hechos anteriormente descritos y que se deducen de modo directo del expediente se infiere: a) Que aunque el Plan General invoque como causas de la expropiación la existencia de "bolsas de deterioro urbano" y "fragmentación de la propiedad" es evidente que no son estas las razones que han motivado el P.E.R.I. impugnado, que ha venido justificado por las necesidades del transporte y accesos al propio enclave. b) Consecuencia de lo anterior es que las razones de "urgencia" o "necesidad" expresadas como justificativas del sistema elegido, al resultar insuficientes, no han sido debidamente justificadas en los términos en que exige el artículo 152.2 del Reglamento de Gestión. (La ausencia de alegación y prueba de actuaciones materiales de ejecución cuestiona seriamente, por otra parte, la urgencia del sistema elegido). c) Tampoco parece haberse respetado el sistema legal, que da preferencia a los sistemas de compensación y cooperación sobre el de expropiación en los términos exigidos por el artículo 119.2 del T.R.L.S., razonando los medios económico-financieros de que se dispone para la elección del sistema de expropiación y los motivos por los que se rechaza la colaboración de la iniciativa privada. Ni siquiera la universalidad de los bienes y derechos afectados por el sistema de expropiación parece ser respetada.
Todo lo antes razonado comporta la necesidad de estimar el recurso que examinamos y sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Procurador D. Francisco de las Alas Pumariño, actuando en nombre y representación de la Compañía Mercantil EMAUS, contra la sentencia de 7 de junio de 1991, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso contencioso-administrativo número 577/89 y cuya sentencia por no ser conforme a derecho anulamos.
Anulamos, asímismo, los actos impugnados, y no hacemos expresa imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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