Expropiaciones urbanísticas: las expropiaciones por incumplimiento de deberes urbanísticos
| Autor | Mónica Domínguez Martín |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid |
En el contexto trazado por el art. 33.3 de la Constitución Española de 1978 y por el artículo primero de la Ley de Expropiación Forzosa, la legislación de suelo ha regulado los distintos supuestos en los que puede aplicarse el instituto expropiatorio por razones urbanísticas, que se conceptúan como aquellas operaciones destinadas al cumplimiento de alguno de los fines perseguidos por el Derecho urbanístico1 2.
Sentado esto, merece la pena destacar, en primer lugar, la distinción entre expropiaciones urbanísticas como género y la ejecución del planeamiento mediante el sistema de expropiación, como especie, lo que aparecía con cierta confusión en la regulación contenida en la Ley del Suelo de 19763. En este sentido, es muy ilustrativa la STS de 19 de abril de 1990:
- «...según se desprende de los arts. 117, 118, 119 y 134 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 36, 38, 152, 153, 154, 155 y 194 del Reglamento de Gestión Urbanística, por una parte, la ejecución de los Planes de Ordenación por polígonos completos o unidades de actuación no es la única forma de llevarla a cabo, sino que sólo viene impuesto cuando se actúa por alguno de los sistemas legalmente establecidos -compensación, cooperación o expropiación-, pudiendo prescindirse de unos y otras cuando se trata de ejecutar directamente los sistemas generales o alguno de los elementos o de realizar actuaciones aisladas en suelo urbano, en que la forma de operar es la expropiación urbanística -no el sistema de expropiación-, a ejercitar sobre el suelo que sea necesario; y por otra parte, la delimitación de los polígonos o unidades de actuación, así como la determinación del sistema de actuación, no es de esencia que se lleven a efecto en los propios Planes, cabiendo perfectamente que tanto la delimitación de aquellos como la determinación de éste se realicen en un momento posterior, si bien coincidiendo la determinación del sistema con la delimitación del polígono o unidad de actuación, y sin que en ningún caso ambas sean inalterables y sí modificables...».
El art. 206 del TRLS de 1992, junto con el art. 46.2, sistematizó los supuestos de expropiación urbanística. No obstante, la STC de 20 de marzo de 1997 derogó la mayor parte del precepto y el resto lo ha hecho la Ley de Suelo de 1998, por lo que, en la actualidad, sólo se aplica en las Comunidades Autónomas con Ley puente y, en todo caso, en lo que no resulte desplazado por los artículos 33 a 40 de la Ley de Suelo de 1998, que es la norma vigente en la actualidad en la materia, de aplicación directa en todas las Comunidades Autónomas dado su carácter de legislación básica4.
La LS de 1998 ha supuesto una ampliación del concepto de expropiación urbanística5, que pasa a ser más extenso que el delimitado por la jurisprudencia en torno a la eficacia legitimadora de la expropiación forzosa conferida a los planes e instrumentos de delimitación de ámbitos de gestión (así, la STS de 18 de mayo de 1998, Ar. 4961), en consonancia con algún pronunciamiento jurisprudencial que extendía la expropiación urbanística a todas aquellas operaciones ligadas sin más a los planes de urbanismo, con independencia de su vinculación o no a su ejecución concreta. En este último sentido, las SSTS de 7 de junio (Ar. 6268) y de 26 de julio de 1997 (6733), en la que, citando a su vez a otras sentencias, se afirma:
- «...la expropiación tiene naturaleza urbanística cuando la actuación para la que tiene lugar está contemplada en el planeamiento, cualquiera que fuese la Administración actuante».
A partir de las previsiones contenidas en el art. 34 LS 19986, de la lectura del TRLS de 1976 y del art. 194 RGU se pueden extraer los distintos supuestos de expropiaciones urbanísticas7, sin necesidad de expresa declaración de utilidad pública y de acuerdo de necesidad de ocupación8:
1. Para la ejecución de los sistemas generales o de alguno de sus elementos o para llevar a efecto actuaciones aisladas en suelo urbano (art. 134 TRLS 1976 y art. 194.a) RGU).
En este sentido, la STS de 20 de diciembre de 19959, Ar. 9354, reconoce la procedencia de la expropiación forzosa, distinguiendo según se trate de suelo urbano o urbanizable:
- «El artículo 134.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 9 de abril de 1976 prevé la posibilidad de que la expropiación forzosa se aplique para la ejecución de los sistemas generales (obsérvese que el precepto citado, en concordancia con el artículo 31.4 del Reglamento de Gestión Urbanística, prevé que la ejecución de los sistemas generales se lleve a cabo, directamente, mediante la aprobación de Planes Especiales, bien mediante su inclusión en los sectores correspondientes para su desarrollo en Planes Parciales). De los preceptos citados se deduce que la ejecución de los sistemas generales se puede llevar a cabo mediante Planes Especiales, en cuyo caso el sistema de actuación será la expropiación forzosa, artículo 134.2 del TRLS, o, alternativamente, mediante Planes Parciales en cuyo caso podrán ser aplicados, también, cualquiera de los otros sistemas de actuación, cooperación y compensación, legalmente previstos. Pero lo que no es de recibo, y es lo que parece pretenderse, es utilizar el sistema de expropiación sobre suelo urbano y, simultáneamente, en el urbanizable programado el de compensación. La ejecución del Plan Especial controvertido ha de ajustarse al sistema de expropiación. Si la Administración actuante hubiera optado por ejecutar los sistemas generales pretendidos mediante Planes Parciales habría podido optar por un sistema de ejecución específico para cada Plan Parcial. La opción por el Plan Especial obliga a la ejecución por el sistema de expropiación, con exclusión de cualquier otro».
La legislación urbanística prevé la posibilidad de que la expropiación forzosa sirva también para la ejecución de los sistemas generales de ordenación urbanística del territorio (también llamados dotaciones públicas de carácter general) y de las dotaciones públicas locales, así como para la adquisición anticipada de suelo destinado a dichos sistemas generales. Sobre esta cuestión, se ha pronunciado la jurisprudencia en sentencias como las Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de abril de 1997 (Ar. 4306); de 11 de marzo (Ar. 1897), de 30 de septiembre (Ar. 7356) y de 4 de diciembre de 1998 (Ar. 10169); y de 2 de noviembre de 1999 (Ar. 7692)10. En concreto, el TS, en su Sentencia de 26 de abril de 1997 (Ar. 4306), afirma lo siguiente:
- «...la expropiación puede ser el único modo adecuado para la ejecución de un sistema general cual es la aplicación del campus de una Universidad Pública, ya que los otros dos (compensación y cooperación) no garantizarían un reparto equitativo de los beneficios y cargas derivadas del pla-neamiento y por ello el artículo 134.2 del mentado Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 establece que la expropiación forzosa puede aplicarse para la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio o la de algunos de sus elementos, mientras que el artículo 65.3 del mismo Texto legal dispone que serán expropiables los terrenos y edificios destinados en el Plan al establecimiento de servicios públicos o a la construcción de templos, mercados, centros culturales, docentes, asistenciales y sanitarios, zonas deportivas y otras análogas con fines no lucrativos...».
El objetivo que el ordenamiento urbanístico asigna en este punto a la expropiación consiste en ejecutar los sistemas generales o alguno de sus componentes, esto es, «los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio». En este sentido la STS de 12 de febrero de 1991, Ar. 948, que afirma lo siguiente:
- «...la solución del Texto Refundido de 1976 en materia de cesiones consiste en distinguir aquellas dotaciones que están al servicio de la generalidad de los ciudadanos, en las que los terrenos han de ser obtenidos por expropiación -artículo 134.3 del Texto Refundido- (...) y aquellas otras que están al servicio del polígono o unidad de actuación en las que los terrenos han de ser cedidos por los propietarios, en cuanto especialmente beneficiados, mediante la técnica de la reparcelación o compensación.
- Y la jurisprudencia (...) viene destacando, en lo que ahora importa, que las cesiones en suelo urbano son taxa-tivamente las que enumera el artículo 83.3.1.º del Texto Refundido -así Sentencias de 12 de junio y de 28 de noviembre de 1990 (Ar. 4817 y 9307)- y los cauces para la adquisición de los terrenos destinados a sistemas generales son los antes mencionados -Sentencias de 25 de mayo, 11 de julio y 28 de diciembre de 1987 (Ar. 5847, 6874 y 9845), 22 de enero de 1988 (Ar. 330), etc.-».
Dada la importancia de este supuesto expropiatorio, para sistemas generales, las Comunidades Autónomas lo han recogido en sus normas urbanísticas11.
2. Para la urbanización de polígonos o unidades de actuación completos, mediante la aplicación del sistema de expropiación para la ejecución del Plan de que se trate (art. 134 TRLS 1976, art. 194.b) RGU y la mayor parte de las normas autonómicas12).
La expropiación, como sistema de actuación es el tercero de los clásicos sistemas de actuación, junto con el de compensación y el de cooperación, configurándose, por el TRLS 1976 como sistema subsidiario13, en los términos del art. 119.2:
- «La Administración actuante...
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