STS, 7 de Octubre de 1997
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| Número de Recurso | 572/1993 |
| Fecha de Resolución | 7 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por LA GENERALITAT DE CATALUNYA y por D. Eduardo , representado por el Procurador Sr. Zulueta Cebrián, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de fecha 17 de mayo de 1989, sobre Resolución de la Dirección General de Política Territorial de la Generalitat de Catalunya por la que se estableció el Programa de Restauración y fianza de la explotación denominada "MARIA", situada en el término municipal de Ivars de Noguera.
En el recurso contencioso-administrativo número 572/87, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha 17 de mayo de 1989, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que ESTIMAMOS parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Sugrañes Perotes en representación de D. Eduardo contra resolución del Sr. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de 6 de Febrero de 1.987 que confirmó en alzada la de 10 de diciembre de 1.986 de la Dirección General de Política Territorial que estableció programa de restauración y fianza al efecto para la explotación de extracción de arenas silíceas denominada "María" del término municipal de Ibars de Noguera (Lérida), y confirmamos tales resoluciones salvo en cuanto a la fijación de fianza y en cuantía no superior a 397.600 pesetas con anulación de los particulares afectantes a dicho extremo y desestimación de las demás pretensiones deducidas, sin hacer pronunciamiento en costas".
Contra la referida sentencia ha interpuesto recurso de apelación la GENERALITAT DE CATALUNYA, cuya representación, en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala que "...habiendo por presentado este escrito con sus copias, y por hechas las manifestaciones que contiene, se sirva admitirlo, tener por evacuado el trámite de alegaciones conferido a esta parte en el recurso de apelación precitado y dicte sentencia revocando la de referencia y desestimando íntegramente el recurso formulado por Eduardo ".
La representación procesal de D. Eduardo , también parte recurrente en este recurso, en su escrito de alegaciones suplica a esta Sala que "...habiendo por presentado este escrito con sus copias preceptivas, se sirva admitir todo ello, por formuladas alegaciones en el mismo contenidas y por el evacuado el trámite conferido por medio de providencia de quince del pasado mes de Septiembre, y en su oportuno mérito, previos los trámites que sean de rigor, dictar sentencia en la que, por contrario imperio, se revoque la impugnada por considerarla no ajustada a derecho, dictando en su lugar otra adecuada a los pedimentos del escrito inicial de demanda".
Mediante Providencia de 16 de julio de 1997, se señaló para votación y fallo el día 25 de septiembre del mismo año, en cuya fecha ha tenido lugar el acto.
De las diversas cuestiones planteadas en el recurso, procede en un orden lógico examinar en primer término si a la explotación minera objeto de la litis le es o no de aplicación el conjunto normativo formado por la Ley del Parlamento de Cataluña número 12/1981, de 24 de diciembre, sobre "protección de espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas", y el Decreto autonómico que la desarrolla y complementa, número 343/1983, de 15 de julio; conjunto normativo al que explícitamente acudieron los actos administrativos impugnados para establecer respecto de aquella explotación un Programa de Restauración del medio ambiente afectado por ella, fijando la fianza en garantía de su cumplimiento.
Sobre esa cuestión, y dados los términos en que se ha planteado el debate, ha de tenerse por cierto que la explotación de que se trata no se encuentra sita en ninguno de los espacios de especial interés natural incluidos en la lista aprobada por el pleno de la Comisión de Urbanismo de Cataluña el 21 de mayo de 1980; y por la misma razón -los términos del debate-, debe igualmente tenerse por cierto que tampoco se encuentra en alguna zona a la que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, por concurrir circunstancias análogas, y determinando a tal fin sus límites geográficos, haya declarado de aplicación la Ley. En otras palabras, la explotación minera objeto de la litis no se encuentra dentro de los espacios o zonas a que se refiere el artículo 2, apartados 1 y 2, de la Ley citada, del siguiente tenor literal: Apartado 1: "Las disposiciones de esta Ley deben aplicarse a todas las explotaciones mineras que se lleven a cabo en los espacios de especial interés natural incluidos en la lista aprobada por el pleno de la Comisión de Urbanismo de Cataluña el 21 de mayo de 1980, que figuran en el anexo de esta Ley". Apartado 2: "Cuando concurran circunstancias análogas, el Consejo Ejecutivo, a iniciativa propia o a petición del Ayuntamiento o Ayuntamientos afectados, podrá declarar la aplicación de la Ley a zonas de características específicas parecidas, objeto de explotaciones mineras, y con este fin determinará los límites geográficos de las mismas".
Sin embargo, el ámbito espacial de aplicación de aquella Ley se amplia en sus Disposiciones Transitorias. Más en concreto en la segunda de ellas, pues la primera se refiere, rectamente interpretada, a las explotaciones ya autorizadas existentes en aquel ámbito espacial definido en el precepto transcrito. Dicha Disposición Transitoria Segunda es del siguiente tenor literal: "Para las actividades especificadas en el artículo 3 de esta Ley que necesiten nueva autorización, situadas fuera del territorio definido en el artículo 2, y mientras el Parlamento no haya regulado las normas de protección de la naturaleza que deberán aplicarse en todo el territorio de Cataluña, deben aplicarse los artículos 4, 5 y 7 y el primer párrafo del apartado 1 y los apartados 2 y 3 del artículo 6. La fianza definida en el artículo 8 debe aplicarse en un 50 por 100 de su importe". En consecuencia, la Ley 12/1981 se aplica también, aunque parcialmente, a las actividades extractivas situadas fuera del territorio definido en el artículo 2, que necesiten nueva autorización.
Así las cosas, y dado que los términos del debate obligan también a tener por cierto que la explotación objeto de la litis no se hallaba necesitada de nueva autorización al tiempo del dictado de los actos administrativos impugnados, debe concluirse, en principio y a salvo de lo que después se dirá, que a la misma no le eran de aplicación, en aquel tiempo, las previsiones de la Ley 12/1981.
El examen de la cuestión sigue sin embargo incompleto, pues sobre ella incide también la norma contenida en la Disposición Transitoria Tercera del Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalitat número 343/1983, de 15 de julio, que desarrolla y complementa aquella Ley 12/1981. Conforme a dicha Disposición Transitoria Tercera "lo que prevé este Decreto se aplicará a las actividades especificadas en el artículo 2 que necesiten nueva autorización y a las ya autorizadas, situadas fuera del territorio definido en el artículo 1, mientras el Parlamento no haya regulado las normas de protección de la naturaleza para todo el territorio de Cataluña". Por lo tanto, en lo que ahora interesa, esta Disposición reglamentaria se diferencia de su correlativa -la Transitoria Segunda de la Ley, antes examinada- en que, tratándose de actividades extractivas situadas fuera del ámbito espacial del artículo 1 del Decreto -coincidente en lo que ahora importa con el artículo 2 de la Ley-, las sujeta a sus normas tanto si necesitan nueva autorización como si no la necesitan. Se impone pues, para ultimar el examen de aquella cuestión, decidir si esta ampliación reglamentaria es conforme al Ordenamiento Jurídico.
Si tal decisión hubiera de descansar con exclusividad en la confrontación de la Ley y Reglamento autonómicos, la respuesta habría de ser negativa con toda seguridad. De un lado, porque establecido a través de una norma con rango de Ley el régimen jurídico aplicable a las actividades extractivas para la protección del medio ambiente, sólo a través de otra norma de rango no inferior cabría la modificación de dicho régimen. Y de otro lado, porque la norma reglamentaria en cuestión no supone o conlleva un merodesarrollo o complemento de lo dispuesto en la Ley, que fuera necesario para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de ésta, sino más bien una propia modificación del régimen jurídico en ella ordenado, pues con aquella ampliación se sujeta a ese régimen una situación distinta de las contempladas por el legislador, a la que éste, dados los términos de la Disposición Transitoria Segunda, no decidió extender sus determinaciones. Desde el prisma de aquella confrontación, habría que concluir que la norma reglamentaria en cuestión es algo más que el complemento indispensable de la Ley, y que, en consecuencia, devendría nula por aplicación de los principios de jerarquía normativa y de congelación del rango.
No parece que esta conclusión esté directamente combatida en los escritos de alegaciones de la Administración demandada, pues en ellos la conformidad a Derecho de la norma reglamentaria no se pretende extraer de las previsiones mismas de la Ley 12/1981, sino de otras, a cuyo examen dedicamos el siguiente fundamento jurídico.
Se invoca en primer término lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución. Sin embargo, tal invocación debe tenerse por insuficiente, pues aunque el reconocimiento, respeto y protección de los principios que en él se reconocen han de informar la práctica judicial, sirviendo por lo tanto de guía para la interpretación y aplicación del derecho, es lo cierto que de ellos sólo deriva una obligación jurídica en sentido estricto cuando a través de las leyes que los desarrollen se concreta y perfila el deber en sentido amplio que aquel precepto impone de conservar el medio ambiente (artículo 53.3 de la Constitución). Lo es también la invocación que se hace del Real Decreto número 1116/1984, de 9 de mayo, y su Orden de desarrollo de 13 de junio del mismo año, pues estas normas son de aplicación a las explotaciones de carbón a cielo abierto, siendo así que la explotación objeto de la litis lo es de arenas silíceas. Y lo es asimismo la escueta referencia que se hace, con identificación errónea, de la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio, tanto por el efecto que como regla general cabe atribuir a esa singular fuente del Derecho Comunitario, como por su contenido, del que no se deriva que el "resultado" a alcanzar por los Estados miembros deba extenderse a situaciones jurídicas como la que es objeto de esta litis, siendo significativo en este sentido el contenido dado a la Disposición Final Primera del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, sobre Evaluación de Impacto Ambiental.
Un examen más detenido merecería la invocación que se hace del Real Decreto número 2994/1982, de 15 de octubre, sobre "restauración de espacios naturales afectados por actividades extractivas". Sin embargo, aunque a sus determinaciones se les atribuyera la naturaleza de legislación básica sobre protección del medio ambiente (lo cual no se ha alegado en el proceso ni, consecuentemente, ha entrado a formar parte del contenido del debate contradictorio), no por ello cambiaría la conclusión de disconformidad a Derecho de los concretos actos administrativos objeto de impugnación en esta litis. En efecto, cierto es que el artículo 1º, párrafo 2, de ese Real Decreto afirma la obligación restauradora siempre que se trate de aprovechamientos o explotaciones a cielo abierto, sin distinguir zonas o ámbitos espaciales, pero no es menos cierto que conforme a su artículo 9º la obligación restauradora quedaría ceñida, en los casos en que la autorización de aprovechamiento o la concesión de explotación hayan sido otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto, a las áreas que aún no hubieran sido explotadas. En cambio, y según se deduce en buena lógica de los términos en que las partes se han expresado a lo largo del debate procesal, aquellos actos administrativos lo que imponen es la obligación de restauración del área ya explotada. En otras palabras, una hipotética atribución de la naturaleza de legislación básica a las determinaciones de ese Real Decreto, con su efecto de "desplazamiento" o "prevalencia" sobre las previsiones de la Ley autonómica 12/1981, podría conducir al entendimiento de que la ampliación operada en la Disposición Transitoria Tercera del Decreto autonómico 343/83 es conforme al Ordenamiento Jurídico sólo en cuanto, para las explotaciones en ella previstas (es decir, las situadas fuera del territorio definido en el artículo 1) que no necesiten nueva autorización, las sujete a obligación restauradora de las áreas aún no explotadas. Ello es así porque sólo en este extremo (áreas aún no explotadas, cualquiera que sea el lugar en que esté sita la explotación) se habría producido aquel efecto de "desplazamiento" o "prevalencia", continuando en lo restante sujeto el Decreto autonómico a la Ley de la que es desarrollo y complemento.
Todo lo razonado conduce a la conclusión de que la obligación impuesta por los actos administrativos impugnados carece de cobertura jurídica en el concreto caso de autos, deviniendo innecesario tras ello el examen de las restantes cuestiones planteadas, referidas al contenido del Programa de Restauración y al importe de la fianza que garantizaría su cumplimiento.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en una y otra instancia.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que,emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de D. Eduardo , y desestimando el interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUNYA, debemos revocar y revocamos la sentencia que con fecha 17 de mayo de 1989 dictó la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en el recurso número 572/87. Y en su lugar, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Eduardo , debemos declarar y declaramos la disconformidad a Derecho de los actos administrativos impugnados (resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 12 de febrero de 1987, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la del Director General de Política Territorial de fecha 10 de diciembre de 1986) que, por tanto, anulamos. Todo ello sin hacer especial imposición de las costas causadas en una y otra instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
-
STS, 6 de Marzo de 2012
...y que traspone la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, modificada por la Directiva 97/11/CEE de 3 de marzo de 1997. Asimismo, la STS de 7 de octubre de 1997 y los pronunciamientos doctrinales anteriores que se recogen en Sostiene que tanto la Junta de Andalucía, como el Ministerio de Medio Am......
-
STS, 13 de Marzo de 2012
...y que traspone la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, modificada por la Directiva 97/11/CEE de 3 de marzo de 1997. Asimismo, la STS de 7 de octubre de 1997 y los pronunciamientos doctrinales anteriores que se recogen en Sostiene que tanto la Junta de Andalucía, como el Ministerio de Medio Am......
-
STSJ Comunidad de Madrid 779/2019, 26 de Julio de 2019
...pretensiones que contradigan el contenido de la Sentencia firme ( SS. T.S. de 05-10-1983, 17-02-1984, 25-06-1987, 09-05-1992, 05-10-1993 y 07-10-1997 ). Así, a pesar de lo alegado por la actora en el motivo Segundo de su recurso (que desarrolla al amparo del apartado a) o, subsidiariamente, ......
-
SAP Asturias 205/2017, 9 de Junio de 2017
...previa sobre idéntico conflicto, aún recaída en proceso de distinta naturaleza" ( sentencias del TS de 5 de octubre de 1.983 y 7 de octubre de 1.997 ); por ello debe rechazarse tajantemente cualquier tentativa de transformar la demanda de modificación de medidas definitivas en una tercera i......
-
Jurisprudencia ambiental del Tribunal Supremo
...relacionar, al menos, las siguientes cuestiones: a) la no negación de carácter básico al RD 2994/1982, de 15 de noviembre, STS de 7 de octubre de 1997, Ar. 7426; b) la consideración del Plan de Restauración como instrumento cuya finalidad es recuperar el suelo actual y anteriormente afectad......