STS, 20 de Marzo de 1997
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 2436/1992 |
| Fecha de Resolución | 20 de Marzo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Marzo de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de apelación que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de Dª. Begoña , Dª. María Cristina y D. Mariano , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Sevilla, de fecha 13 de septiembre de 1991, dictada en recurso 2.832/89 y 2.833/89. Siendo parte apelada el Procurador D. José Ignacio de Noriega Arquer en nombre y representación de la Excma. Diputación de Cádiz, y el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
La Sala de lo Contencioso-administrativo de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia el 13 de septiembre de 1991 cuyo fallo dice:
Desestimamos la demanda interpuesta por Dña. Begoña , Dña. María Cristina y D. Mariano , en relación con la desestimación presunta de la solicitud formulada el 26 de octubre de 1987 a la Diputación Provincial de Cádiz para que acordase la nulidad de los actos producidos en la expropiación de terrenos de la finca " DIRECCION000 ", de Jerez de la Frontera. A ésta se ha acumulado otro interpuesto por los mismos recurrentes sobre la comunicación de 10 de enero de 1989 del Presidente del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Cádiz en respuesta a recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo por el que se fijó el justiprecio de tales terrenos, actos que declaramos conforme a derecho, sin imposición de costas.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
No ha existido indefensión, valorando la conducta de los expropiados. La Diputación desplegó la diligencia que le era exigible al cursar las notificaciones y convocatorias para el acta previa a todos los titulares de los que pudo tener constancia, tanto a través de los registros públicos como a través del requerimiento formulado por los propios interesados, y precisamente al único domicilio por éstos señalado, que continúa siendo el de uno de los demandantes.
Los propietarios de la finca tuvieron que conocer forzosamente todas y cada una de las actuaciones administrativas, pero no adoptaron la menor diligencia para intervenir en el expediente, antes bien, siguieron una actitud obstruccionista, para aparecer después y solicitar su nulidad en el proceso contencioso.
Siendo firmes los actos administrativos, sólo resta examinar si concurre alguna causa de nulidad de pleno derecho, las cuales no concurren sin que quepa entrar en los vicios que puedan afectar a la utilidad pública y a la declaración de urgencia, las cuales, materialmente aparecen justificadas, sin que hayan sidoimpugnadas en su momento.
En su escrito de alegaciones, la representación de los hermanos Mariano Begoña María Cristina , en calidad de apelantes, formula las siguientes alegaciones:
La Diputación Provincial de Cádiz ha incurrido en desviación de poder, pues adquiere so pretexto de ampliación de las instalaciones de la factoría de Jerez de la Frontera a bajo precio los terrenos, por lo que existe grave indefensión.
No se puede extrapolar la comparecencia administrativa para aplicarla a la representación en un expediente distinto.
Resulta forzada la inclusión de la expropiación en el plan de obras de 1984, cuando se debían encontrarse en avanzado estado de ejecución.
Las notificaciones fueron defectuosas. El único hermano que la recibió reaccionó inmediatamente alegando la indefensión de los demás hermanos.
El acuerdo adoptado por el Jurado de Expropiación el 21 de septiembre de 1986 es nulo de pleno derecho, pues falta el vocal técnico representante de la Diputación y sobra el vocal representante de la Dirección General de Agricultura, Pesca y Alimentación.
En suma, se alega:
La nulidad absoluta del expediente por defectuosa constitución del Jurado.
La indefensión derivada de las defectuosas notificaciones.
Solicita la revocación de la sentencia y que se declare la nulidad de lo actuado o se retrotraigan las actuaciones al trámite de correcta notificación, en un expediente, y al de correcta composición del jurado, en el otro.
En su escrito de alegaciones, la representación de la Diputación de Cádiz, en calidad de parte apelada, formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:
Se impugnaron dos actos administrativos: el acuerdo de la Diputación de 12 de septiembre de 1985 por el que se procedía a la expropiación de la finca propiedad de los recurrentes, aun cuando el titular registral fuera su padre (el acuerdo, correctamente notificado, no fue recurrido) y el acuerdo del jurado provincial de expropiación de 21 de noviembre de 1986 por el que se aprobó el justiprecio de la finca.
El defecto de composición del jurado no está denunciado hasta ahora. La Diputación no lo denunció por estimar más objetiva la composición del jurado.
La Diputación desplegó, como dice la sentencia, toda la diligencia que le era posible al cursar las correspondientes notificaciones.
Solicita la confirmación de la sentencia recurrida.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 13 de marzo de 1997, en que tuvo lugar.
Los hermanos apelantes, propietarios de la DIRECCION000 » expropiada por la Diputación Provincial de Cádiz en beneficio del Consorcio de la Bahía de Cádiz, insisten, frente a la sentencia impugnada, en que debía haberse apreciado desviación de poder y en que se les ha causado indefensión al no ser citados en el expediente de expropiación.
Ambas alegaciones parecen estar en relación cuando integran el fundamento de la pretensión impugnatoria, y sin embargo deben ser examinadas separadamente, pues la indefensión y la desviación de poder constituyen por sí mismas infracciones susceptibles de originar la nulidad de la actuación administrativa, sin perjuicio de que los hechos que determinen aquélla puedan ser aducidos como elementos que contribuyan a demostrar la existencia de ésta, como parece ser intención de los recurrentes.
Sostiene la parte apelante que existe desviación de poder, pues el Consorcio de la Bahía de Cádiz, con el fin de evitar el tener que acudir a satisfacer el precio de mercado de los terrenos para su adquisición, ha acudido, en combinación con la Diputación de Cádiz, a la expropiación forzosa.
La desviación de poder consiste en el uso de las potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, aun cuando dicho uso sea conforme a la ley en todos los demás extremos y requisitos. Para que pudiera apreciarse desviación de poder sería menester que los recurrentes hubiesen demostrado, aun cuando fuera por medio de indicios suficientes (ya que el tribunal puede formar su juicio sobre los hechos fundándose en presunciones racionales), que el verdadero fin de la expropiación que la Diputación Provincial de Cádiz ha llevado a cabo no es el de cumplir el fin que legitima la causa expropiandi (la adquisición de los terrenos con el fin de asegurar la infraestructura necesaria para un servicio municipal), sino una finalidad distinta.
En el caso examinado no se aprecia la desviación teleológica característica de esta forma de infracción del ordenamiento jurídico. La voluntad de la administración de que el justiprecio no sea excesivo, siempre que se fije conforme a las normas que prescribe el ordenamiento jurídico, no constituye una circunstancia que desvirtúe el fin de la expropiación, pues en el procedimiento mediante el que ésta se lleva a cabo se sustrae del ámbito de decisión de la administración expropiante y de la entidad o persona beneficiaria la determinación de la indemnización que debe abonarse. La fijación de justiprecio, en desarrollo de la garantía constitucional de la propiedad consagrada por el artículo 33 de la Constitución, ha de hacerse con arreglo a unas pautas formales rígidas que tratan de garantizar que dicha determinación responda al importe real de la merma económica o patrimonial sufrida por el expropiado, conforme al principio de la total indemnidad; y éste, en el caso de no estar conforme con la fijación llevada a cabo por el órgano de valoración, puede impugnarla ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. Bastaría con esta reflexión para comprender que la voluntad de obtener un justiprecio bajo por parte de la administración no puede constituir desviación de poder y, por ende, que la alegación de la parte recurrente en este punto carece de fundamento.
Debe además recordarse que una vieja y consolidada jurisprudencia de este tribunal declara «Que conforme a la doctrina reiterada de este Alto Tribunal consigna, entre otras, en las sentencias mencionadas en los "Vistos", es preciso que se aleguen y prueben los hechos concretos en que se base la desviación teleológica del fin querido por el ordenamiento Jurídico de lograr el bien común, que entraña esa forma de abuso de derecho denominada por la Ley de Procedimiento Administrativo y por la reguladora de esta jurisdicción desviación de poder» (sentencia de 22 de marzo de 1979, recaída en materia de expropiación forzosa, que cita en los «vistos» las de 3 de julio y 7 de octubre de 1963, 8 de febrero de 1971, 24 de enero de 1974, 17 de enero, 15 de marzo y 25 de junio de 1975 y 20 de octubre de 1976).
Esta sala no aprecia, de los elementos que resultan del expediente administrativo y de la prueba practicada en el proceso, que existan indicios que permitan concluir que la administración expropiante y el organismo beneficiario de la expropiación, ambos sin duda legitimados para actuar en la condición en que respectivamente lo hacen en el expediente, persigan con su actuación finalidades ajenas a la que el ordenamiento jurídico considera como propias de la institución expropiatoria (el cumplimiento de la finalidad de utilidad pública que legitima la sustracción del bien de la esfera patrimonial de su propietario, mediante su sustitución por su equivalente económico).
La alegación de indefensión esgrimida no puede tampoco considerarse suficiente para la estimación de la pretensión impugnatoria.
Alegan los recurrentes haberse producido indefensión por no haber sido notificados personalmente de las resoluciones dictadas en el expediente expropiatorio, lo que les ha impedido comparecer en él y hacer uso de sus derechos.
Esta sala, acogiendo un concepto material de indefensión en lo que al expediente de expropiación forzosa se refiere, ha estimado que, siempre que la administración haya actuado diligentemente, basta para que pueda entenderse suficientemente cumplidos los requisitos formales de emplazamiento personal de los interesados para la defensa de sus derechos en el expediente administrativo con que la existencia de éste haya llegado a su conocimiento y, por consiguiente, hayan tenido la posibilidad real de ejercitar aquéllos derechos.
En la sentencia de 30 de enero de 1997 hemos apreciado que es inaceptable que la esposa del recurrente, no obstante la presencia asidua de éste en el procedimiento, no haya conocido hasta un momento tan tardío -el de la impugnación ante los tribunales- la existencia de una expropiación queafectaba a su propiedad coparticipada cuando todas las circunstancias concurrentes inducían a creer lo contrario, entre otras la relación matrimonial entre el recurrente y la persona presuntamente indefensa.
La sentencia de esta sala de 15 de febrero de 1990 deduce de las circunstancias concurrentes la falta de justificación de la actitud pasiva del familiar copropietario presuntamente indefenso. Se trataba de uno de los hijos, heredero de la esposa fallecida copropietaria del bien expropiado, que no fue citado como parte en el expediente que se entendió con su padre.
Un examen del expediente administrativo revela la certeza de las circunstancias que estudia detenidamente la sentencia impugnada, las cuales llevan a la sala de instancia a la convicción de que los interesados conocían forzosamente la existencia del expediente expropiatorio y de que mantuvieron conscientemente una actitud pasiva, excepto el único hermano cuyo domicilio era conocido directamente por la administración, por una circunstancia distinta, el cual fue personalmente citado y compareció alegando la indefensión de sus hermanos, en circunstancias análogas a las tenidas en cuenta en las sentencias que acaban de citarse.
No se trata, como pretenden los recurrentes en esta segunda instancia, de que la administración haya desbordado o no los límites de una representación ostentada por uno de los hermanos en un expediente distinto y ajeno al que constituye el objeto de este proceso, sino de que la administración ha realizado la actividad que estaba en su mano para llevar a conocimiento de los interesados la existencia del expediente y de que éstos han tenido efectivamente conocimiento de que estaba en curso, aun cuando no hayan comparecido en él pudiendo hacerlo.
La conclusión ha de ser, pues, idéntica a la obtenida en las referidas resoluciones sobre inexistencia de la indefensión alegada.
Alegan, finalmente, los apelantes, que el acuerdo adoptado por el Jurado de Expropiación el 21 de septiembre de 1986 es nulo de pleno derecho, pues falta el vocal técnico representante de la Diputación y sobra el vocal representante de la Dirección General de Agricultura, Pesca y Alimentación.
Bastaría, para desestimar esta alegación, con poner de manifiesto que constituye una cuestión nueva no alegada ante el tribunal de instancia y sobre la que éste, en consecuencia, no pudo pronunciarse. Como es sabido, los poderes que nos corresponden como tribunal de apelación no alcanzan al examen de cuestiones no comprendidas en la demanda formulada por los recurrentes ante al tribunal a quo, pues el recurso de apelación no constituye un nuevo juicio en el que puedan modificarse las pretensiones hechas valer en la primera instancia, sino que, impidiendo la mutatio libelli, el tribunal ad quem debe desechar entrar en el examen de aquellas cuestiones ajenas al debate procesal mantenido en la instancia respecto de la cual la apelación constituye un medio de revisión y no una reproducción.
Naturalmente, fuera de este ámbito vedado están aquellas cuestiones que pueden ser apreciadas de oficio, como ocurriría con la defectuosa composición del jurado en el caso de que constituyese una causa motivadora de nulidad radical. La sala entiende, sin embargo, que la sustitución de un técnico por otro, ambos con titulación idónea, como vocales del jurado, no es susceptible de ser considerada como causa determinante de la nulidad de pleno derecho de los acuerdos del jurado, pues no constituye una infracción de suficiente gravedad y trascendencia como para determinar una indefensión resultante de la imposibilidad de cumplir la finalidad que el jurado está llamado a realizar. Antes bien, el hecho de que la designación del vocal técnico haya sido realizada por una administración distinta de la expropiante, como es en el caso examinando la Administración del Estado, añade un componente de objetividad que no reduce el nivel de imparcialidad y competencia técnica del organismo encargado de llevar a cabo la valoración. En consecuencia, no sólo no puede apreciarse la existencia de una causa de nulidad de pleno derecho, como sería necesario para entrar en el examen de esta alegación formulada tardíamente en la segunda instancia, sino que ni siquiera existen elementos para concluir que el defecto en la composición del jurado rebase la condición de una mera irregularidad no determinante siquiera de la anulabilidad de los acuerdos.
La conclusión obtenida es conforme con la jurisprudencia más constante y reiterada sobre los efectos que cabe atribuir a la defectuosa composición del jurado, aun reconociendo la existencia de alguna sentencia que parece seguir una doctrina más rigurosa, como la de 16 de enero de 1978 (para cuya identificación diremos que confirma una sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid) y la de 4 de noviembre de 1981. Como dice la sentencia de esta sala de 2 de febrero de 1990 (fundamento jurídico cuarto), «la doctrina jurisprudencial sobre los supuestos efectos invalidantes derivados del error o defecto en la integración del jurado de expropiación -contenida, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1961, 15 de noviembre de 1965, 24 de noviembre de 1966, 13 de febrero de1967, 20 de diciembre de 1967 y 14 de abril de 1968- en su formulación más evolucionada entiende que estas vulneraciones unas veces del procedimiento, otras de la constitución del órgano no deben ser consideradas en sí mismas como vicio sustancial, buscando la nulidad por la nulidad, sino tomando en cuenta la decisión de fondo, sentándose en la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1983, con cita de otras anteriores -sentencias del Tribunal Supremo de 11 de noviembre de 1968, 7 de junio de 1972, 14 de octubre de 1974- que, en los supuestos de defectuosa constitución del jurado de expropiación "sólo procede declarar la nulidad de lo actuado desde el momento de la designación del vocal técnico del jurado con reposición de actuaciones cuando la vulneración de las normas trasciende al fondo"». Entre los criterios tenidos en cuenta habitualmente por la jurisprudencia para calibrar ese posible efecto invalidatorio está el relativo a la existencia o no de indefensión en el expropiado derivada de esa defectuosa composición (v. gr., la sentencia de 29 de junio de 1984, considerando tercero, declara que el dueño «pudo ejercitar y ejercitó sus derechos y planteado todas sus alegaciones, sin que pueda sostenerse que existió indefensión por la presencia del técnico municipal en vez del técnico al servicio de la hacienda, pues los conocimientos, preparación y titulación de dichos funcionarios son los mismos y el acuerdo del jurado fue tomado por unanimidad» y en sentido muy similar se pronuncia la de 22 de abril de 1981.
En virtud de todo lo razonado, procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto. No se aprecian circunstancias que aconsejen una especial imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de Dña. Begoña , Dña. María Cristina y D. Mariano contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Andalucía, con sede en Sevilla dictada el 13 de septiembre de 1991 por la que se desestima la demanda interpuesta por Dña. Begoña , Dña. María Cristina y D. Mariano , en relación con la desestimación presunta de la solicitud formulada el 26 de octubre de 1987 a la Diputación Provincial de Cádiz para que acordase la nulidad de los actos producidos en la expropiación de terrenos de la DIRECCION000 », de Jerez de la Frontera y por la que también se desestima el recurso acumulado interpuesto por los mismos recurrentes sobre la comunicación de 10 de enero de 1989 del presidente del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Cádiz en respuesta a recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo por el que se fijó el justiprecio de tales terrenos, actos que declaramos conforme a derecho, sin imposición de costas.
Se declara firme la sentencia recurrida.
No ha lugar a una especial imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
-
STSJ Comunidad de Madrid 30217/2009, 25 de Mayo de 2009
...de los miembros del Jurado; cuestión esta que la jurisprudencia ha analizado en el marco de la decisión de fondo (SSTS 9 febrero 2004, 20 de marzo de 1997, entre otras), no pudiendo sin más ser considerada cuestión atinente a vicios de nulidad radical o absoluta. Bajo la anterior perspectiv......
-
STS, 25 de Mayo de 2002
...de 1965, 24 de noviembre de 1966, 13 de febrero de 1967, 20 de diciembre de 1967 y 14 de abril de 1968, 2 de febrero de 1990 y 20 de marzo de 1997-- en su formulación más evolucionada entiende que las vulneraciones en el procedimiento a que debe ajustarse el Jurado o en su constitución no d......
-
STSJ Castilla y León 274/2006, 19 de Mayo de 2006
...a los criterios de valoración que resultan aplicables y al principio de indemnidad al que se refiere entre otras la sentencia del TS Sala 3ª de 20 marzo 1997 , de la que fue Ponente Don Juan Antonio Xiol Ríos, y en la que se dice En el caso examinado no se aprecia la desviación teleológica ......
-
STS, 21 de Octubre de 1997
...de 1965, 24 de noviembre de 1966, 13 de febrero de 1967, 20 de diciembre de 1967 y 14 de abril de 1968, 2 de febrero de 1990 y 20 de marzo de 1997-- en su formulación más evolucionada entiende que las vulneraciones en el procedimiento a que debe ajustarse el jurado o ensu constitución no de......
-
El principio de indemnidad y sus excepciones
...gr., SSTS 16.6.2009, rec. 4238/2005; y 20.4.2009, rec. 5566/2005) como en la motivación de las resoluciones judiciales (v. gr., SSTS 20.3.1997, rec. 2436/1992; y 23.5.2000, rec. En su virtud, el justiprecio debería compensar todos los perjuicios que al expropiado ocasiona la privación de su......