STS, 12 de Mayo de 1998

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife dictó sentencia el 14 de octubre de 1993 cuyo fallo dice:

Fallamos: Sin apreciar causa de inadmisibilidad, desestimamos los recursos contenciosos interpuestos por la representación de D. Ángel contra los actos administrativos impugnados, al ajustarse los mismos a derecho, sin hacer expresa imposición de costas.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

No existe infracción del artículo 62.1.c de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, pues se dirigió el recurso previo (escrito de 25 de octubre de 1989) al consejero de Política Territorial, aunque se intentara cumplimentar a través de la entidad PROSA adscrita a dicha Consejería por Decreto 369/85 en relación con la participación en empresas públicas de gestión urbanística.

La primera cuestión que debe resolverse es la de sin son o no conformes a derecho los proyectos de expropiación (fase 88 y fase 89) del Polígono Residencial «El Rosario» aprobados por el consejero de Política Territorial mediante órdenes de 7 de diciembre de 1988 y 12 de septiembre de 1989.

La normativa aplicable es la de la Ley 52/62 y Decreto de 21 de febrero de 1963 (frente a los artículos 134 de la Ley del Suelo [1976] y artículo 199 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística) según la disposición transitoria 4.2 de la Ley del Suelo (1976) y no concurren las excepciones previstas en la disposición transitoria 4.1.

Los proyectos de delimitación, previsiones de planteamiento y precios máximos y mínimos, publicados para información por la Gerencia de Urbanización del Ministerio de la Vivienda el 17 de marzo de 1972 dieron lugar a la aprobación por Decreto 361/76 del Polígono El Rosario. Por Orden de 6 de abril de 1988 se aprobó la Modificación del Plan Parcial del Polígono el Rosario; por Órdenes de 10 de agosto de1988 y 16 de mayo de 1989 se sometió a información pública el Proyecto de Expropiación del Polígono como desarrollo y ejecución de la delimitación efectuada en el Decreto antes citado; no ha habido derogación tácita del Plan Parcial, como pretende la actora.

La segunda cuestión es la impugnación del cuadro de precios máximos y mínimos modificados y aprobados por el Decreto 78/88 y de las valoraciones de las parcelas. Reproduciendo la doctrina de la sentencia de 21 de octubre de 1992, el Decreto tiene su cobertura en el Real Decreto 2197/79, desarrollado por Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 6 de noviembre de 1979, que actualizó los precios máximos y mínimos, por lo que, ajustándose aquél, así como el Decreto 361/76 y esta Orden a la Ley 52/62 y el Decreto 343/63, la órdenes recurridas se ajustaron correctamente a las mismas normas legales, lo que limita las causas de oposición a los vicios de procedimiento o indebida aplicación del índice o precios (artículo 2.7 de la Ley y 25.2 del Decreto), causas en las que no tiene encaje la alegada sobre discordancia con el valor catastral.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Ángel se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por aplicación errónea de la disposición transitoria 4.1 de la Ley del Suelo (1976).

En 1982 se redactaron las Normas Subsidiarias de Santa Cruz de Tenerife, en el sector sudoeste. Con fecha 6 de abril de 1988 se aprueba la llamada Modificación del Plan Parcial del Polígono El Rosario (hecho aceptado por la sentencia) y en fechas 7 de diciembre de 1988 y 12 de septiembre de 1989 se aprueban los proyectos de expropiación.

Por consiguiente, la corporación de Santa Cruz de Tenerife, al menos en el Polígono de El Rosario, ha procedido a la adaptación de su ordenamiento urbanístico a lo dispuesto en la de la Ley del Suelo (1976), ya que ésta tiene lugar mediante Normas Subsidiarias o Plan Parcial (artículo 6 de la Ley del Suelo, artículo 1, 3.1.b y 7 del Reglamento de Planeamiento y artículo 1.3 del Real Decreto- ley 16/81 y sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1991).

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa, por aplicación indebida de la disposición transitoria 4.2 de la Ley del Suelo (1976).

Este motivo es la otra cara del anterior.

En 1982 se aprueban las Normas Subsidiarias.

En 1988 (Orden de 6 de abril) se aprueba la Modificación del Plan Parcial del Polígono el Rosario.

Por Orden de 16 de mayo de 1989 se somete a información el proyecto de expropiación, sin tener en cuenta la modificación del Plan Parcial.

Por Órdenes de 12 de septiembre de 1989 y 7 de diciembre de 1988 se aprueba el polígono.

En consecuencia, no concurren los requisitos para que sea aplicable la disposición transitoria 4.2.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por no aplicación del artículo 49.1 de la Ley del Suelo (1976), en relación con el artículo 2.2 del Código civil.

En 1982 la corporación se dotó de Normas Subsidiarias, con lo que se produjo la adaptación de su ordenamiento urbanístico a la de la Ley del Suelo (1976) y en 1987 se aprobó por disposición de tales Normas Subsidiarias la modificación del Plan Parcial, cosa que comporta la derogación de los instrumentos anteriores en los que pretende apoyarse el proyecto de expropiación.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa por aplicación indebida de los preceptos de la Ley 52/62, de 21 de julio.

Aun admitiendo a efectos dialécticos que no se haya efectuado la adaptación del planeamiento, la Ley 52/62 no sería de aplicación por haber perdido su vigencia por imperativo del artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/81 según el cual pasados los plazos de adaptación los planes generales conservan su vigencia, siéndoles de aplicación el régimen urbanístico definido en el Título II de la Ley del Suelo.Motivo quinto. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de la jurisprudencia: sentencias del Tribunal Supremo de 15 de abril de 1991, 26 de mayo de 1992, 16 de diciembre de 1992 y 18 de diciembre de 1992.

Estas sentencias abordan la cuestión de la determinación de la legislación aplicable para la fijación de valores en los casos de expropiaciones realizadas en función de instrumentos de planeamiento en curso de ejecución a la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 1975, no adaptados al Texto refundido de la Ley del Suelo (1976), estableciendo que no puede considerarse que el plan esté en curso de ejecución cuanto el proyecto de expropiación es sometido a información pública y aprobado definitivamente una vez entrada en vigor la de la Ley del Suelo 1976.

Solicita la estimación del recurso y que se dicte nueva sentencia conforme a derecho.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias se hacen, en síntesis, las siguientes observaciones:

El Decreto 361/76 aprobando la delimitación, precios máximos y mínimos del Polígono es de fecha anterior al Texto refundido de la Ley del Suelo (1976), por lo que mal puede infringirlo.

El 13 de marzo de 1972 se sometió a información pública el proyecto y los precios máximos y mínimos.

No es admisible la impugnación del cuadro de precios por imperativo del artículo 2.7 de la Ley 52/62 y

25.2 del Decreto 343/63.

Solicita que se declare no haber lugar a la casación.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 7 de mayo de 1998, en que tuvo lugar.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife dictó sentencia el 14 de octubre de 1993 mediante la que no apreció causas de ilegalidad en la Órdenes del Consejero de Política Territorial de la Comunidad Autónoma de Canarias de 7 de diciembre de 1988 y 12 de septiembre de 1989, por las que se aprobaron los proyectos de expropiación (fase 88 y fase 89) del Polígono Residencial «El Rosario», ni en el Decreto autonómico 78/1988, por el que se actualizó el cuadro de precios máximos y mínimos.

La Sala, en esencia, consideró que era aplicable la Ley 52/62 y el Decreto de 21 de febrero de 1963 (frente a los artículos 134 de la Ley del Suelo [1976] y artículo 199 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística) según la disposición transitoria 4.2 de la Ley del Suelo (1976), por no concurrir las excepciones previstas en la disposición transitoria 4.1, pues los actos impugnados traían su causa de los proyectos de delimitación, previsiones de planeamiento y precios máximos y mínimos, publicados para información por la Gerencia de Urbanización del Ministerio de la Vivienda el 17 de marzo de 1972, los cuales dieron lugar por Decreto 361/76 a la delimitación del Polígono El Rosario; y, aunque por Orden de 6 de abril de 1988 se había aprobado la Modificación del Plan Parcial del Polígono el Rosario, las Órdenes impugnadas se habían dictado en desarrollo y ejecución de la delimitación efectuada en el Decreto antes citado y no había habido derogación tácita del Plan Parcial.

La representación procesal de D. Ángel interpone recurso de casación contra la anterior sentencia. En el primer motivo, formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por aplicación errónea de la disposición transitoria 4.1 de la Ley del Suelo (1976), se sostiene que en 1982 se redactaron las Normas Subsidiarias de Santa Cruz de Tenerife, en el sector sudoeste, previa a la aprobación con fecha 6 de abril de 1988 de la llamada Modificación del Plan Parcial del Polígono El Rosario, por lo que la corporación de Santa Cruz de Tenerife, al menos en el Polígono de El Rosario, había procedido a la adaptación de su ordenamiento urbanístico a lo dispuesto en la de la Ley del Suelo (1976), ya que ésta tiene lugar mediante Normas Subsidiarias o Plan Parcial (artículo 6 de la Ley del Suelo, artículo 1, 3.1.b y 7 del Reglamento de Planeamiento y artículo 1.3 del Real Decreto-ley 16/81) y, por consiguiente, es aplicable la Ley del Suelo de 1976 y no la Ley 52/62, de acuerdo con lo prevenido en la disposición transitoria primera 4.1de aquélla.

El motivo debe prosperar.La disposición transitoria cuarta , apartado primero, de la Ley del Suelo de 1976 dispone lo siguiente:

Cuarta. Los preceptos de la Ley 52/1962, de 21 de julio, sobre valoración de terrenos sujetos a expropiación en ejecución de los Planes de Vivienda y Urbanismo, dejarán de aplicarse en los Municipios que hayan aprobado sus Planes Generales, de acuerdo con las previsiones de la presente Ley, o, en su caso, hayan llevado a cabo la adaptación a que se refiere la disposición transitoria primera.

Aunque en la zona en que se halla situado el Polígono El Rosario no existía aprobado un plan general de conformidad con la Ley del Suelo de 1976, sí consta que en 1982 se aprobaron unas Normas Complementarias y Subsidiarias del Plan General de Ordenación del sector sudoeste de Santa Cruz de Tenerife y Normas Subsidiarias de la La Laguna (1.ª fase), las cuales comprendían el citado polígono. En consecuencia, dado que dichas Normas, según reiterada jurisprudencia, debieron ajustarse a la Ley del Suelo de 1976, ya vigente en el momento de su aprobación; que las normas subsidiarias tienen como finalidad definir para los municipios que carezcan de plan general la ordenación urbanística concreta de su territorio (artículo 88.3.b del Reglamento de Planeamiento); y que, con arreglo al Real Decreto-Ley 16/1981, la adaptación del planeamiento general a lo establecido en la Ley del Suelo de 1976, que podrá modificar o revisar el planeamiento anterior, se realizará mediante la formulación de un Plan general o de una norma subsidiaria de planeamiento, cuyo contenido, clasificación del suelo, determinaciones y documentación deberán ajustarse a lo establecido al respecto en la Ley del Suelo y sus Reglamentos; debe entenderse concurrente el presupuesto a que se refiere el citado párrafo, pues en el momento en que se aprueba el proyecto de expropiación por la Consejería de Política Territorial, mediante órdenes de los años 1988 y 1989, existía un instrumento de planeamiento conforme a la nueva Ley que definía la ordenación urbanística del territorio en sustitución o adaptación del Plan General, y además se había aprobado una Modificación del Plan Parcial anterior que tenía precisamente como finalidad adaptar el planeamiento parcial a las nuevas normas dictadas.

No es obstáculo a la conclusión obtenida el hecho, alegado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias, de que esta Sala haya declarado en diversas sentencias (sentencias de 20 de octubre de 1987, 5 de febrero de 1985 y 23 de enero de 1985) la aplicabilidad de la Ley 52/62, en función de la disposición transitoria cuarta de la Ley del Suelo de 1975, al Decreto 361/1976 y a la actualización de los precios llevada a cabo en el Real Decreto 2197/79, de 29 de junio, concretada en la Orden Ministerial de 6 de Noviembre del mismo año, que aprobó el Proyecto de Expropiación del Polígono Residencial «El Rosario», pues resulta evidente que todas estas actuaciones se realizaron antes de la aprobación de las nuevas Normas Subsidiarias de Planeamiento y de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 16/1981, cuyos efectos también decisivos para la resolución planteada examinaremos al estudiar el motivo de casación cuarto.

En el segundo motivo de casación, que la representación procesal del recurrente D. Ángel considera como el reverso del anterior, se invoca, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la aplicación indebida de la disposición transitoria 4.2 de la Ley del Suelo (1976).

Estima la parte recurrente que, dados los antecedentes que han quedado sucintamente reseñados, no concurren los requisitos para que sea aplicable la disposición transitoria 4.2 de la Ley del Suelo de 1976, por lo cual no puede quedar excluida la aplicación del apartado 1 de la misma.

Este motivo se halla en estrecha relación con el tercero, pues mediante él, por la misma vía del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, el recurrente invoca la no aplicación del artículo 49.1 de la Ley del Suelo (1976), en relación con el artículo 2.2 del Código civil, pues entiende que la modificación del Plan Parcial para adaptarlo a las Normas Subsidiarias aprobadas con arreglo a la Ley del Suelo de 1976 comporta la derogación de los instrumentos anteriores en los que pretende apoyarse el proyecto de expropiación.

Estos motivos deben igualmente prosperar.

El apartado 2 de la disposición transitoria cuarta de la Ley del Suelo de 1976 dice así:

Las actuaciones que se hubiesen iniciado al amparo de la citada Ley de 21 de julio de 1962 continuarán desarrollándose de acuerdo con sus normas.

Esta norma transitoria puede tener validez y aplicación en tanto la actuación se produce en ejecución, desarrollo y aplicación del proyecto de delimitación efectuado con arreglo a la Ley de 21 de julio de 1962,una de cuyas finalidades era el permitir actuaciones urbanísticas aun sin existir planeamiento de nivel general o en contra de sus determinaciones. Sin embargo, la subsistencia del procedimiento establecido en la Ley de 21 de julio de 1962 carece de sentido cuando, existiendo un nuevo planeamiento integrado por un plan general o, en este caso, por unas normas subsidiarias que lo sustituyen o adaptan, desarrollado por un nuevo plan parcial, la actuación no constituye ya ejecución del planeamiento anterior sino de éste.

La sala de instancia considera que una mera modificación del plan parcial no interrumpe el tracto sucesivo entre la delimitación del polígono con arreglo a la Ley 52/1962 y la aprobación posterior a él de proyectos de expropiación comprendidos en su perímetro, pero omite que dicha modificación del plan parcial se produce para la adaptación del régimen urbanístico del polígono a las Normas Subsidiarias de Planeamiento aprobadas y no traen causa de la primitiva delimitación del polígono, sino de dichas normas. En consecuencia, el plan parcial modificado no constituye un instrumento para la ejecución de aquella delimitación y debe entenderse que las actuaciones expropiatorias a partir de este momento se producen en desarrollo de aquellas Normas y no en ejecución del proyecto de delimitación aprobado por Decreto 326/76, tras la publicación del proyecto llevada a cabo por el Ministerio de la Vivienda en 1972.

El motivo cuarto, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa se formula, por aplicación indebida de los preceptos de la Ley 52/62, de 21 de julio.

Alega el recurrente que, aun admitiendo a efectos dialécticos que no se haya efectuado la adaptación del planeamiento, la Ley 52/62 no sería de aplicación por haber perdido su vigencia por imperativo del artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/81, según el cual pasados los plazos de adaptación los planes generales conservan su vigencia, siéndoles de aplicación el régimen urbanístico definido en el Título II de la Ley del Suelo.

Este motivo debe, como los anteriores, ser estimado.

Existe una línea jurisprudencial consolidada, manifestada en sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal, como las de 17 de diciembre de 1985, 24 de enero de 1986, 12 de febrero de 1986, 21 de febrero de 1986, 28 de abril de 1986 y 9 de julio de 1986, que sienta la inaplicabilidad de la Ley 52/62 después de la vigencia del Decreto-Ley 16/1981 en lo relativo a valoraciones o cuadro de precios máximos y mínimos y, por ende, la nulidad de la fijación por este sistema de las valoraciones contenidas en los Decretos delimitadores de Polígonos de actuación, dejando a salvo la eficacia o aplicabilidad de aquella Ley de 1962 tan sólo en lo relativo al procedimiento y a los demás aspectos que no se opongan al Real Decreto-Ley de 16 de octubre de 1981, sin que a ello sea obstáculo la disposición transitoria cuarta de la Ley de Reforma de la del Suelo, de 2 de mayo de 1975, incorporada al texto refundido de 1976.

La razón de esta doctrina radica, como explica la sentencia de 3 de octubre de 1991, en que el Real Decreto-Ley 16/1981 de 16 de octubre, si bien formalmente no produjo el efecto de adaptación ope legis de los Planes Generales al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, y por ello el art. 1.º.2 de tal Decreto-Ley seguía imponiendo a las Corporaciones municipales la obligación de adaptación, efectuaba en sus artículos 2.º, 3.º y 4.º una clasificación legal y automática del suelo acomodada a los criterios de la mencionada refundición, y se disponía en su artículo 1.º.1 que la vigencia de dichos Planes Generales se producía o seguía produciendo, pero bajo el régimen urbanístico configurado en el Título II de la Ley de 9 de abril de 1976, del que forma parte el régimen de valoraciones, pues no sería coherente aplicar valoraciones de la Ley de 1956 y el Anexo de coeficientes a terrenos ordenados bajo criterios de clasificación de la nueva normativa urbanística.

El efecto derogatorio del Real Decreto-Ley 16/1981 que proclama la expresada jurisprudencia tiene carácter más absoluto cuando, como en el caso enjuiciado, no sólo se ha producido la pérdida de vigencia del régimen de valoraciones que aplican los acuerdos impugnados, sino que la existencia de un nuevo instrumento de planeamiento adaptado a la Ley del Suelo de 1976 determina la inaplicabilidad del régimen transitorio regulado en la misma.

En el motivo quinto, formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se alega la infracción de la jurisprudencia sobre la determinación de la legislación aplicable para la fijación de valores en los casos de expropiaciones realizadas en función de instrumentos de planeamiento en curso de ejecución a la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 1975, no adaptados al Texto refundido de la Ley del Suelo (1976), en relación con la disposición transitoria tercera de esta Ley.

Este motivo debe asimismo ser estimado, pues, estableciéndose en la expresada disposicióntransitoria que los planes parciales en curso de ejecución continuarán ejecutándose con arreglo a la Ley del Suelo de 1956, y dado que la delimitación del polígono sometida a publicación en 1972 y aprobada en 1976 no puede considerarse legitimadora de la modificación llevada a cabo en el plan parcial en 1988, pues ésta respondía a la existencia de unas normas subsidiarias promulgadas con arreglo a la Ley del Suelo de 1976 y exigía por ello una ejecución independiente de aquella primitiva delimitación, debe concluirse que, a sensu contrario, el régimen aplicable debe ser el de esta última Ley.

La estimación del recurso de casación comporta la necesidad de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate y, consiguientemente -- junto con la desestimación de la excepción de falta de recurso de reposición previo, por los mismos razonamientos contenidos en la sentencia de instancia--, en méritos de los razonamientos expuestos al resolver los motivos de casación, procede la estimación sustancial del recurso y la declaración de no ser conformes a derecho y la anulación de las Órdenes del Consejero de Política Territorial de la Comunidad Autónoma de Canarias de 7 de diciembre de 1988 y 12 de septiembre de 1989, por las que se aprobaron los proyectos de expropiación (fase 88 y fase 89) del Polígono Residencial «El Rosario», únicos actos recurridos en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, así como declarar que las actuaciones relativas a la ejecución del expresado polígono deben sujetarse a las normas del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, o a las que, en su caso, las sustituyan y resulten aplicables. No procede, por lo demás, apreciar desviación procesal respecto de lo planteado en vía administrativa, pues en ella se solicitó la formulación de nuevos proyectos expropiatorios y, con ello, implícitamente, la declaración de nulidad de los impugnados.

No se aprecian méritos para una imposición de las costas causadas en la instancia y, en cuanto a las de casación, cada parte abonará las suyas en virtud de lo ordenado por el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.