STS, 9 de Febrero de 1999

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia el 17 de diciembre de 1992 cuyo fallo dice:

Fallamos. Primero. Desestimamos el recurso. Segundo. Declaramos ser conforme a derecho la resolución recurrida. Tercero. Sin costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El recurso se interpone contra la denegación presunta de la petición formulada el 18 de marzo de 1988, ante el Presidente del Gobierno Balear para que acudiese al convenio que le ofrecía la recurrente Bahía Nova, S. A. o la emplazase para reclamar indemnización por perjuicios conforme a la Ley de Expropiación Forzosa, con denuncia de la mora el 29 de septiembre de 1989 respecto a petición deducida el 6 de junio de 1989 para iniciación de expediente de reclamación de indemnizaciones por daño patrimonial directo a consecuencia de los efectos de la Ley del Parlament Balear 9/1988, de 21 de septiembre.

Por Decreto 3019/74 la urbanización Bahía Nova fue declarada Centro de Interés Turístico Nacional.

Según el recurrente, el pleito versa exclusivamente sobre las indemnizaciones derivadas de la desclasificación directa operada por la Ley 9/1988 (que declaró área natural Sa Cánova d'Artà), en relación con la Ley 1/84, de 14 marzo, de ordenación y protección de Áreas Naturales de Interés Especial de la Comunidad Balear.

Remitiéndose al dictamen de arquitecto, funda la pérdida por pérdida patrimonial o devaluación en casi doce mil millones y casi 500 por la actualización de los casi 150 en septiembre de 1988 por las obras efectivamente realizadas en la urbanización, a las que deberá sumarse, en caso aparte, la indemnización por la supresión de un campo de golf y otras 50 hectáreas urbanizables como consecuencia de la aprobación definitiva el 20 de septiembre de 1990 del Plan Especial de Protección del Área de EspecialInterés de Sa Cánova D'Artà.

En sus conclusiones alega que estas hectáreas fueron cedidas a Vegas City, S. A., hoy Aurosol, S.

A., y que, teniendo en cuenta que existen unos pocos propietarios que compraron terrenos dentro de la urbanización, y que sus derechos pueden haber sido ejercidos directamente por ellos, la demanda se concreta a los terrenos de los que es titular único Bahía Nova, S. A., y cuya concreción, a partir de las bases fijadas en la sentencia, se establecería mediante las oportunas certificaciones registrales en ejecución de sentencia.

Los primeros argumentos de la recurrentes están relacionados con la constitucionalidad de las leyes de la Comunidad autónoma referidas. Respecto de la 1/84 el Tribunal Supremo planteó la cuestión de inconstitucionalidad y la de la Ley 9/88 resultaría de invadir la competencia exclusiva del Estado para la ordenación de la economía nacional al incidir en la declaración de Centro de Interés Turístico y de infringir el principio de igualdad en los beneficios y cargas del planeamiento, pues la compensación no puede destilarse de la Ley 8/90.

La Sala se ha pronunciado en sentencias anteriores. Teniendo en cuenta los argumentos del Tribunal Supremo, aun prescindiendo de la potestad urbanística, la Comunidad Autónoma tiene competencias para legislar en materia de medio ambiente reforzando los niveles de protección (sentencia del Tribunal Constitucional 170/89) y las limitaciones impuestas, según el Tribunal Constitucional (sentencia del Tribunal Constitucional 37/87) no son indemnizables, llegando a la conclusión (sentencias del Tribunal Constitucional 149 y 198/1991) de que cualquier comunidad autónoma puede legislar en lo medio ambiental a partir de materias estrechamente ligadas como la ordenación del territorio o los espacios naturales.

Aparte de ello, estamos en presencia de leyes de ordenación del territorio y urbanismo y no protección del medio ambiente y espacio natural, tal como se configuraba en la Ley 15/75 y ahora en la 4/89. No se cuestiona la afirmación del Tribunal Supremo (auto 6 de noviembre de 1990) de que las leyes autonómicas 1/84 y 3/84, como aquí sería la 9/88, tengan una finalidad de ordenación, pero ésta protección no es la que viene configurada en la Ley estatal 15/75, sino en el aspecto de ordenación del territorio, pues el propio Tribunal Supremo ha aceptado que las leyes de espacios naturales protegidos dejan abierta la posibilidad de ámbitos de protección dimanantes de la legislación urbanística (sentencia del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 1990) y éste es el criterio que forma jurisprudencia y no el del auto.

No procede, pues, el planteamiento de la cuestión.

La falta de acreditación de la titularidad de los terrenos en el expediente administrativo y en los autos, dejando de lado la obligación, artículo 69.2 de la Ley de la Jurisdicción, de acompañar con la demanda los documentos en que directamente funde su derecho a ser indemnizada, es decir, los títulos de propiedad, ha sido reiteradamente denunciada por la Administración demandada, sin que en el periodo probatorio, ni después, se haya intentado su justificación, a salvo el ensayo infructuoso promovido el 11 de septiembre de 1992.

Teniendo en cuenta el concepto jurisprudencial de legitimación (sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1986), aun considerando la trascendencia de los artículo 24 y 106 Constitución, la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias del Tribunal Constitucional 47/88 y 93/90) pone de manifiesto que el problema de legitimación es de legalidad ordinaria. La obligación de interpretar con amplitud las fórmulas previstas para la atribución de la legitimación activa, y entre ellas la del interés directo (artículo 28.1.a) o la de la titularidad del derecho supuestamente infringido (artículo 28.2) cuando se pretende el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y su restablecimiento, en modo alguno implican una relativización de los presupuestos y requisitos procesales establecidos en las leyes.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Bahía Nova, S. A. se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Primer motivo. Al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción.

2. Al admitirse como prueba sentencia penal no firme por la que se imputan delitos a la sociedad recurrente, lo que puede haber influido en la convicción del Tribunal para dictar el fallo. Infracción de los artículo 24.1 y 2 de la Constitución y 75 y 4.1 de la Ley de la Jurisdicción. Se trata de una cuestión de carácter penal ajena a la materia contencioso-administrativa.

3. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia en cuanto no hace referencia a los hechosprobados: artículo 24.2 Constitución y 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Resultaba esencial para la ratio decidendi la expresión en hechos probados de los daños efectivamente experimentados por la reclamante. Se infringe además el artículo 102.1.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción.

4. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia por falta de claridad y precisión (artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) y defectuosa motivación (artículo 120.3 Constitución).

   Del fundamento jurídico quinto no puede deducirse la ratio decidendi. La sentencia del Tribunal Supremo citada de 29 de octubre de 1986 hace referencia a un supuesto de legitimación por acción popular del artículo 235 de la Ley del Suelo. La doctrina citada del Tribunal Constitucional es irrelevante y no coincide lo declarado en estas sentencias con lo argumentado en la sentencia, pues no se hace referencia alguna a los presupuestos justificativos de la inadmisión.

5. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia por incongruencia, dado que la apreciación de falta de legitimación debe comportar la inadmisión (artículo 24 y 117.1 de la Constitución, 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 80 y 81.a, 82.b y g de la Ley de la Jurisdicción). Se llega a la contradicción de declarar conforme a derecho la resolución recurrida, cuando no se ha efectuado análisis alguno respecto de los elementos materiales de la cuestión.

   Mientras la desestimación produce cosa juzgada, la inadmisión permite volver a intentar el reconocimiento del derecho. La legitimación es considerada por la doctrina como requisito previo.

   Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 28 y 82.b y g de la misma, susceptibles de ser enjuiciados por infracción de ley.

   Infracción de las sentencias del Tribunal Constitucional 47/88 y 93/90.

   El Tribunal Supremo ha considerado igualmente los problemas de legitimación y no presentación de documentos como de inadmisibilidad y no de desestimación (sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1942 y 19 de febrero de 1992, que recoge la evolución jurisprudencial en la materia).

   Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1991, 24 de diciembre de 1991, 25 de septiembre de 1991, 16 de febrero de 1990 y 5 de marzo de 1991, ésta sobre falta de acuerdo colegial de impugnación.

   Con las certificaciones registrales acompañadas al recurso queda probado que los terrenos son de su propiedad, aparte de haber sido la promotora del Centro Turístico Nacional y haber llevado a cabo su urbanización.

   En virtud de un principio antiformalista debe admitirse la legitimación de la recurrente y entrar en el fondo, sin perjuicio de que la definitiva liquidación pueda tener lugar en ejecución de sentencia.

   Planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

   Procede volver a suscitar esta cuestión en el seno del recurso de casación.

   Los argumentos de la sentencia de instancia para rechazar el planteamiento de la cuestión están faltos de fundamento. El Tribunal Supremo en auto de 6 de noviembre de 1990 admitió dicho planteamiento en cuanto a las leyes 1/84 y 4/98. El criterio mantenido por el Tribunal Supremo constituye, en cierta medida, jurisprudencia, por no ser antitéticos el artículo 5 y el 1 del Código civil.

   La sentencia intenta apoyar su criterio en referencias legislativas posteriores a las leyes cuestionadas y en sentencias del Tribunal Constitucional igualmente posteriores.

   Se omite que la vía urbanística para desclasificar espacios no son los planes especiales, impedimento que intenta salvarse mediante una ley singular, y además sin indemnización.

   La calificación como centro y zona de interés turístico constituye una calificación estatal conforme a la Ley 197/1983 que no puede ser desnaturalizada por una norma autonómica. El rango de ley del acto invasor impide el planteamiento de un conflicto de competencias, la participación de los administrados y la impugnación jurisdiccional. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos en sentencias de 24 de septiembre de 1982 (Sporrong y Lonnroth), 21 de febrero de 1986 (James y otros) y singularmente 25 de octubre de1989 (Allan Jacobsson) se admiten limitaciones urbanísticas en función de criterios de racionalidad y proporcionalidad.

   La sentencia del Tribunal Constitucional 166/1986 configura las leyes singulares como leyes del caso único, sometidas al canon de racionalidad y proporcionalidad. Los perjuicios causados por la privación de usos urbanísticos, más la eliminación definitiva del campo de golf por leyes posteriores son desproporcionados.

   El artículo 87.2 y 3 de la Ley del Suelo somete a indemnización la modificación de los planes.

   Solicita la estimación del recurso, con reposición de actuaciones a partir del momento de admitir la prueba consistente en la sentencia penal. Subsidiariamente, por el motivo primero, apartados 3, 4 y 5, que se decida la inadmisibilidad. Subsidiariamente, por el motivo segundo, 1, que se resuelva declarando la inadmisibilidad.

   Subsidiariamente, por el motivo segundo, 2, que se resuelva estimando el recurso contencioso-administrativo.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se formulan, en síntesis, las siguientes consideraciones:

La incorporación de la sentencia penal no infringió las normas sobre garantías procesales, pues era indicativa de hechos relevantes sobre la viabilidad de la empresa y no fue tenida en cuenta en la sentencia. No se pidió la subsanación, a pesar de existir momento oportuno para ello en el recurso de súplica y en la audiencia concedida sobre dicha prueba.

No sólo no se ha acreditado la titularidad, sino que existen en autos indicios manifiestos que desmiente la titularidad única de Bahía Nova, S. A.

Los hechos determinantes de la desestimación resultan precisos.

No existe incongruencia cuando se resuelven las pretensiones deducidas y la sentencia contiene motivación suficiente.

La falta de legitimación ad causam comporta su desestimación, por referirse al fondo del asunto, según sentencia del Tribunal Constitucional 214/91 y sentencias del Tribunal Supremo 17/5/93 (Sala Primera), y 24 de mayo de 1978, 26 de febrero de 1986 y 22 de febrero de 1986 y lo mismo confirma la doctrina.

Deben devolverse las certificaciones registrales acompañadas y no ser tenidas en cuenta y estimar inamovibles los hechos probados.

Resulta incongruente con el recurso de casación pedir un pronunciamiento sobre el fondo, pues sólo sería posible la devolución a la Sala de instancia.

Es improcedente plantear la cuestión de inconstitucionalidad, entre otros argumentos que recoge, porque la Ley 9/88, enmarcada en la 1/84, no es una ley singular.

Solicita la desestimación del recurso.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 4 de febrero de 1999, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que resolvemos se interpone por la representación procesal de la entidad Bahía Nova, S. A. contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares el 17 de diciembre de 1992, por la que se desestimó, por entender falta de legitimación a la recurrente, el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por el Presidente del Gobierno Balear de la petición encaminada a obtener una indemnización por perjuicios conforme a la Ley de Expropiación Forzosa por daño patrimonial directo a consecuencia de los efectos de la Ley del Parlamento Balear 9/1988, de 21 de septiembre, por la que se declara Sa Cánova de Artá como área natural deespecial interés.

En el primer motivo de casación, apartado 2, formulado al amparo del del artículo 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia que, al admitirse como prueba una sentencia penal no firme por la que se imputan determinados delitos a la sociedad recurrente, lo que puede haber influido en la convicción del Tribunal para dictar el fallo, se han infringido los artículos 24.1 y 2 de la Constitución y 75 y 4.1 de la Ley de la Jurisdicción, por tratarse de una cuestión de carácter penal ajena a la materia contencioso-administrativa.

El motivo debe ser desestimado.

Cualquiera que sea la opinión que pueda sustentarse sobre la pertinencia de dicha prueba, resulta indudable que su práctica no puede haber originado indefensión a la actora, como exige el artículo 95.2 de la Ley de la Jurisdicción (hoy derogada) para que pueda invocarse la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales. Resulta evidente que las circunstancias que la actora pone de relieve respecto de la eficacia y alcance de la sentencia aportada pudieron ser valoradas por la sentencia recurrida, y de sus argumentos y decisión se infiere que no tuvo influencia alguna en el fallo dictado, pues ninguna referencia se hace en la fundamentación de la sentencia a la existencia o contenido de dicha resolución judicial como relevante a los efectos de la decisión desestimatoria dictada exclusivamente por razón de la falta de presentación de los documentos acreditativos de la legitimación de la recurrente.

Por otra parte, no concurre el requisito de haber pedido la subsanación de la falta, exigido también por el citado precepto, pues la recurrente dispuso de un momento procesal oportuno para ello al evacuar el trámite de alegaciones sobre dicho documento, y, en lugar de invocar el quebrantamiento que ahora en contra de sus propios actos pretende que se ha producido, defendió su legitimación invocando, entre otros, argumentos apoyados en antecedentes extraídos de la citada sentencia y del proceso penal en que fue dictada.

En el primer motivo de casación, apartado 3, formulado por el mismo cauce procesal de quebrantamiento de las formas procesales, se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia en cuanto no hace referencia a los hechos probados, pues, a juicio de la parte, resultaba esencial para la ratio decidendi la expresión en hechos probados de los daños efectivamente experimentados por la reclamante.

Este motivo debe, asimismo, fracasar.

Esta Sala tiene declarado en sentencia de 8 de noviembre de 1996 (recurso de casación número 2735/1993) que el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial no impide que la expresión de los hechos probados se recoja en los antecedentes de hecho o bajo una rúbrica independiente. Sin embargo, la valoración de los hechos es una operación jurídica realizada por el tribunal de instancia e integra las premisas de su razonamiento jurídico, por lo que la expresión de su resultado se encuadra sistemáticamente mejor entre los fundamentos jurídicos.

En el caso examinado se advierte que la expresión de los hechos que la Sala de Baleares considera en este caso no probados se formula al hilo de los razonamientos jurídicos que fundamentan la falta de legitimación apreciada, aunque la recurrente parece echar principalmente en falta un pronunciamiento fáctico sobre los daños y perjuicios originados sufridos por ella.

Es cierto que, como se deduce de nuestra sentencia antes citada, con la expresión completa de los hechos probados se facilita la labor del tribunal de casación, cuya función no es la de corregir o completar la apreciación de la prueba llevada a cabo en la instancia, sino corregir los errores en la aplicación del ordenamiento jurídico partiendo de las premisas fácticas fijadas por éste. También se incrementa de este modo la seguridad jurídica, evitando recursos innecesarios, pues la cabal determinación de los hechos que la Sala considera probados contribuye a la determinación de los aspectos que pueden ser objeto de recurso de casación, por tener relación con la aplicación del ordenamiento jurídico, y de aquellos que están vedados al ámbito de este recurso (salvo que se invoque la infracción de una norma relativa a la apreciación de la prueba), por referirse a la apreciación fáctica llevada a cabo en la instancia.

Sin embargo, ello no significa que la ausencia de la relación de hechos intranscendentes en orden al fallo dictado en primera instancia pueda considerarse como una infracción de las normas reguladoras de la sentencia. En el caso examinado el fallo pronunciado, en el que la Sala proclama la falta de legitimación de la recurrente como presupuesto de acceso al proceso, hacía innecesario, dentro de la argumentación lógicade la sentencia, precisar el carácter probado o no de unos perjuicios que ningún efecto ni alcance podían tener en relación con dicho pronunciamiento, pues aquéllos forman parte del fondo de la pretensión indemnizatoria y éste impide entrar en su examen.

En el motivo primero, apartado 4, se invoca, por el mismo cauce procesal, la infracción de las normas reguladoras de la sentencia por falta de claridad y precisión (artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) y defectuosa motivación (artículo 120.3 Constitución).

El motivo debe ser desestimado.

La argumentación de la recurrente pone de manifiesto que trata de envolver en un contenido de requisitos formales de la sentencia su discrepancia con la argumentación contenida en la misma en relación con la falta de legitimación para el ejercio de la acción intentada. La sentencias invocadas por la Sala de instancia contienen doctrina sobre la legimación como presupuesto procesal, aun cuando puedan referirse a casos distintos o no compartir la recurrente que su doctrina sea aplicable al planteado. Las causas en que se funda la falta de legitimación apreciada aparecen razonablemente expuestas y argumentadas, por lo que no se echa de ver en modo alguno la falta de claridad y precisión denunciadas, determinantes de una defectuosa motivación. Debe además tenerse en cuenta que, con arreglo al principio de conservación de los actos procesales y al sentido que la idea de nulidad conlleva, sólo aquellas irregularidades en la motivación suficientemente graves como para desvirtuar su finalidad, determinando indefensión, pueden ser consideradas como relevantes para dar lugar a un recurso de casación por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

En el motivo primero, apartado 5, arguye la representación de la recurrente la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, dado que la apreciación de falta de legitimación debe comportar la inadmisión con arreglo, entre otros preceptos que cita, al art. 82.b de la Ley de la Jurisdicción (hoy derogada, pero aplicable a este proceso por razones temporales) y no la desestimación del recurso, como acuerda la sentencia.

Este motivo debe analizarse conjuntamente con el motivo segundo, pues en éste, aun planteado subsidiariamente, se hace valer, por una parte, la misma falta por la vía menos adecuada de la infracción del ordenamiento jurídico; y , por otra parte, se aduce, como reproche al pronunciamiento denegatorio de la sentencia impugnada, ajustándose de modo más idóneo al cauce elegido, la existencia de legitimación activa en favor de la actora citando específicamente como infringido, entre otros preceptos, el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción.

Ambos motivos deben prosperar.

Se advierte, en efecto, que la sentencia, en su planteamiento, infringe el artículo 82.g de la Ley de la Jurisdicción, el cual contiene un mandato en el sentido de que «la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo», entre otros casos, cuando «se hubiere interpuesto por persona incapaz, no representada debidamente o no legitimada». De este precepto resulta que la legitimación, como presupuesto distinto de la capacidad y de la representación, determina, cuando falta, la inadmisiblidad del recurso contencioso-administrativo, como ratifica la nueva Ley de la Jurisdicción, al incluir expresamente la ausencia de legitimación entre las causas que pueden dar lugar a la inadmisión anticipada de oficio por el juzgado o tribunal (artículo 51 de la nueva Ley de la Jurisdicción), mientras que resulta evidente, tanto en la Ley derogada como en la vigente, que la falta de legitimación puede ser alegada en el trámite de alegaciones previas, y por ende en la contestación a la demanda, como causa de inadmisión del recurso (artículo 71 de la Ley derogada y 58.1 de la nueva Ley de la Jurisdicción, en virtud de la remisión a las causas que pueden dar lugar en sentencia a la inadmisión).

Es cierto que la jurisprudencia advierte que no siempre las cuestiones relativas a la legitimación pueden ser separadas de las cuestiones relacionadas con el fondo del recurso y que, en el caso de que ello sea así, los problemas de legitimación deben ser estudiados conjuntamente con aquel y desembocar en la estimación o desestimación del recurso (v. gr., sentencia de 29 de mayo de 1989), como excepción a la regla general en virtud de la cual «la falta de legitimación es motivo de inadmisibilidad, y no de desestimación» (sentencia de 24 de junio de 1991, recurso número 2193/1989).

Sin embargo, la sentencia recurrida, al proclamar específicamente la falta de legitimación de la actora y acogerse al artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción, analiza expresamente la justificación de la titularidad de los terrenos (sobre los que se solicita la indemnización) como presupuesto procesal previo a entrar en la cuestión de fondo, exigiendo que sea justificado a limine con la demanda, y rechazando por ello que puedaser objeto de prueba documental posterior. Tratada la plena justificación de la condición de propietaria de la recurrente como cuestión previa, no susceptible de acreditación documental sino con la demanda, y separable del fondo de la reclamación consistente en la existencia de los daños y perjuicios que la recurrente afirma sufridos y el carácter antijurídico de los mismos, no cabe duda de que la apreciación de su falta, en la hipótesis aceptada por la sentencia, no puede dar lugar a la desestimación, sino a la inadmisión del recurso.

Pero esta infracción no puede ser entendida en todo su alcance procesal sino en relación con la también concurrente infracción del artículo 28.1.a de la Ley de la Jurisdicción denunciada en el motivo segundo. En efecto, la legitimación de Bahía Nova, S. A. para el ejercicio de la acción intentada fue indebidamente rechazada. Para que en el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial contra la Administración pueda considerarse concurrente la condición de legitimado no es menester acreditar la plena titularidad del bien o interés dañado, sino que basta, por lo general, con la afirmación o inicial justificación de la condición de perjudicado, sin perjuicio de que la titularidad de los bienes respecto de los cuales se acreditan dichos daños o perjuicios pueda ser objeto de alegación y prueba plena en relación con el fondo del asunto (sentencia, entre otras, de 18 de octubre de 1988). En el supuesto examinado, la actora se presenta con tal carácter, dado que ha sido la promotora de la urbanización y así ha sido reconocida ante diversas instancias administrativas durante largo tiempo (sólo consta que a raíz de haber sufrido un proceso de quiebra la Administración le solicitó documentación aclaratoria de la situación patrimonial resultante en un procedimiento ajeno a la reclamación que motiva los autos de instancia), de tal suerte que las dudas surgidas sobre el mantenimiento de la titularidad de los terrenos y sobre sus circunstancias como consecuencia de algunas enajenaciones parciales y de las incidencias surgidas en torno al proceso de quiebra no pueden ser examinadas sino en relación con el fondo del asunto.

La estimación de los motivos de casación planteados obliga a casar la sentencia impugnada y a decidir la cuestión según los términos del debate.

A partir de la sentencia de 17 de febrero de 1998 hemos venido sentando doctrina en relación con supuestos sustancialmente análogos al aquí examinado, por lo que, en aras del principio de igualdad en la aplicación de la ley y unidad de la jurisprudencia, resulta procedente recordar la misma, a lo que dedicamos los siguientes fundamentos jurídicos.

Como se explica en la sentencia citada, de la jurisprudencia de esta Sala se infiere que puede existir responsabilidad de la Administración, aun tratándose de actos legislativos, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

Para examinar si esto es así es menester utilizar varios criterios. Entre ellos reviste singular interés, en primer lugar, el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, utilizados habitualmente por nuestra jurisprudencia, están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima enunciado por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.

La aplicación de este primer criterio conduce a observar que con arreglo a los efectos de la ley a la que se imputa el perjuicio, la cual, en suma, vino a hacer imposible en parte el desarrollo de la urbanización que se había proyectado en la zona declarada área natural de especial interés, los gastos de urbanización reclamados correspondientes a la zona clasificada como no urbanizable deben considerarse como perjuicio indemnizable, habida cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legítima suscitada por la aprobación del correspondiente plan parcial y proyecto de urbanización. En efecto, aun cuando pudiera sostenerse que el plan parcial que legitimó la urbanización fue sustituido por el elaborado a raíz de la declaración como centro de interés turístico, se aprecia la normalidad y legitimidad de aquellos gastos, loscuales, incluso por encima de los retrasos y paralizaciones que experimentó la obra urbanizadora, hubieran tenido en último término una razonable continuidad al ser ésta reemprendida a tenor de las gestiones que para ello se estaban realizando, y, por ende, justifica el que no exista por parte de los propietarios la carga de soportar las consecuencias de su inutilidad sobrevenida por la alteración mediante ley de las previsiones urbanísticas que los justificaron.

No ocurre así, en cambio, respecto de los perjuicios acreditados pericialmente dimanantes de los gastos de urbanización en zona luego declarada urbanizable, puesto que los mismos se integrarán en definitiva en la urbanización resultante.

Estas apreciaciones son acordes con la jurisprudencia. La sentencia de 12 de mayo de 1987 nota cómo el mecanismo indemnizatorio del artículo 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (1976) determina que si, confiando en la subsistencia durante un cierto plazo de una determinada ordenación urbanística, se han hecho inversiones y gastos jugará el derecho de la indemnización previsto en el artículo 87 de la citada Ley. El plazo previsto en el artículo 87.2 de la misma opera dando seguridad al mercado inmobiliario y a las actividades de ejecución del planeamiento realizadas vigente el plan, puesto que aunque se modifique éste no provocarán pérdidas para el inversor. Como dice la Sentencia de 15 noviembre 1993, la ejecución del planeamiento reclama una importante participación de los ciudadanos. Dicha participación, que exige importantes gastos, sólo podrá producirse cuando esté garantizada la permanencia del planeamiento durante un cierto lapso de tiempo: así derivaba claramente de la Exposición de Motivos de la Ley 2 mayo 1975, que fundamentaba este régimen indemnizatorio en la seguridad del tráfico jurídico. Esa participación de los interesados en la ejecución del planeamiento les otorga la condición de colaboradores de la Administración, pues cumpliendo las exigencias de la función social de la propiedad cooperan en la realización de los fines de interés público a que tiende el planeamiento, y la colaboración con el poder público está sujeta de modo más estricto, si cabe, a las exigencias de la buena fe.

Más concretamente y en lo que ahora importa la jurisprudencia ha declarado la indemnizabilidad de los gastos hechos para la preparación y aprobación de los instrumentos urbanísticos adecuados para el desarrollo y ejecución de la ordenación vigente --así, la sentencia de 17 de junio de 1989--.

No es difícil trasponer los principios y las consideraciones en que se apoya esta jurisprudencia a las concepciones más recientes ligadas a la responsabilidad por acto legislativo del Estado o, como en el presente caso acaece, de las comunidades integradas en él y dotadas de autonomía política con capacidad legislativa, habida cuenta de que los principios de buena fe y de confianza legítima son también aplicables, cuando la situación de confianza ha sido generada por la Administración, frente a las innovaciones legislativas que sacrifican el expresado principio en aras de los intereses generales de la comunidad.

La aplicación del anterior principio lleva, pues a considerar indemnizables los gastos de urbanización acreditados según el dictamen pericial practicado en autos y correspondientes a la zona no urbanizable, por importe de 103.974.239 pesetas.

El segundo de los criterios aplicables para la determinación de la existencia de perjuicios indemnizables, especialmente adecuado cuando se considera la posible privación de derechos e intereses con un contenido patrimonial, radica en la determinación de si los derechos o intereses de que ha resultado privado el eventual perjudicado han sido incorporados realmente a su patrimonio, o constituyen meras expectativas de derecho --no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por quien se cree llamado a hacerlas efectivas-- o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.

En el ámbito de los derechos generados por el proceso urbanizador esta perspectiva es especialmente útil para determinar si los derechos urbanísticos generados en el proceso urbanizador deben ser indemnizados al propietario.

Bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976, vigente en el momento en que acontecen los hechos que motivan este proceso, de acuerdo con la concepción constitucional del derecho de propiedad consagrado en el artículo 33 de la Constitución, el contenido económico propio del derecho del propietario del suelo es el correspondiente al valor inicial del terreno, es decir, el adecuado al contenido del dominio en el suelo no urbanizable, en la perspectiva del aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ello el artículo 87.1 de la citada Ley no establecía derecho a indemnización por el mero cambio de planeamiento, reconociendo así plenitud al «ius variandi» de la ordenación urbanística a la Administración. Mediante la clasificación del suelo como urbano y urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no son inherentes a su naturaleza y que son productode la ordenación urbanística. Pero esta adición de contenidos no se produce pura y simplemente (como dice la Sentencia de esta Sala de 12 de mayo de 1987), sino en consideración a la participación del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a los importantes deberes que se le imponen --artículos

83.3 y 84.3 de la citada Ley--, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Sólo cuando dichos deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha incorporado a su patrimonio los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial, pues sólo entonces ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a «la fase final de realización» o --al menos durante la vigencia de la Ley del Suelo de 1976-- cuando la ejecución no ha sido posible por causa imputable a la Administración se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido. Desde la perspectiva que estamos considerando la indemnización por la privación legislativa de derechos de carácter urbanístico debe estar en congruencia con el grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva a su propietario, como pusieron de manifiesto, casi con plasticidad, los artículos 23 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, hoy sustituidos por los artículos 12 y siguientes de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, al describir la gradual incorporación de los derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del propietario.

En la aplicación del artículo 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, hoy sustituido por el artículo 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones --que concede una indemnización por cambio de ordenación del suelo antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento o por limitaciones o vinculaciones singulares que no puedan ser objeto de distribución equitativa en dicha ejecución--, esta Sala ha venido insistiendo en la necesidad, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, de que existan derechos consolidados (sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1992, recurso número 4729/1990), lo cual ocurre: a) cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento, por causas imputables a la Administración (sentencias de 1 de febrero de 1982 y 16 de diciembre de 1985); b) cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector (sentencias de 29 de septiembre de 1980, 30 de junio de 1980, 24 de noviembre de 1981, 1 de febrero de 1982, 6 de julio de 1982, 20 de septiembre de 1982, 28 de marzo de 1983, 25 de abril de 1983, 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985, 12 de mayo de 1987, 24 de abril de 1992 y 26 de enero de 1993, recurso número 4017/1990); y c) cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono, en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento (sentencia de 20 de mayo de 1986).

Esta conexión entre el perjuicio causado por una disposición de carácter general --en este caso con valor de ley-- inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio del afectado y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos aparece proclamado sin ambages en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 febrero 1997, número 28/1997, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad número 278/1991 --cuyo objeto coincide parcialmente y en el resto guarda gran similitud con los presupuestos legislativos estudiados en la resolución judicial que dictamos y cuya existencia justifica por sí misma que nos abstengamos de plantear la cuestión de inconstitucionalidad que propone la parte recurrente--, pues en dicha resolución se afirma, respecto de una ley similar a aquella a la que se imputa el perjuicio por los aquí recurridos, que el hecho de que en ella no se disponga expresamente un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos.

En el supuesto examinado sólo hubiera podido hablarse de una privación de derechos patrimoniales propios del contenido del derecho de propiedad ya incorporados en el supuesto, no alegado, de que el nuevo régimen de protección del suelo hubiera privado a su propietario de usos acordes con su clasificación como suelo no urbanizable --agrícolas, ganaderos, forestales, etc.-- de los que se hubiera visto privado, atendido que el valor del llamado derecho a urbanizar puede entenderse concretado en el importede los gastos a que dieron lugar las obras de urbanización.

Sin embargo, en modo alguno puede considerarse incorporado a su patrimonio el derecho al valor futuro desde el punto de vista de su explotación turística o urbanística del terreno, como pretende la sociedad recurrente, dado que, por una parte, el plan parcial no se encontraban en un grado avanzado de ejecución, como demuestra sobre todo el hecho de que los peritos arquitectos a los que se encargó la valoración del terreno observaron que la iniciada urbanización había sufrido una larga paralización durante años que comportó una situación cercana al abandono (concretamente, se pone de manifiesto que «una parte de los elementos realizados debe estar oculta por la vegetación, dada la larga paralización de las obras y su falta de uso»); y, por otra, no puede afirmarse que la inejecución o el retraso en la misma fuera imputable a la Administración sino que de los antecedentes resultantes en los autos se infiere que fue debida a los avatares que sufrió la empresa recurrente, entre los cuales ostenta un papel decisivo el proceso de quiebra experimentado.

Resta, finalmente, por examinar, la cuestión planteada sobre la titularidad del derecho al percibo de la indemnización acordada.

La inexacta posición de la Sala sentenciadora, al considerar las cuestiones surgidas sobre la titularidad de los terrenos, íntimamente ligadas ya al fondo del recurso, como inherentes a la legitimación en calidad de presupuesto procesal para el ejercicio de la acción, ha conducido, entre otros extremos, a denegar la prueba para mejor proveer, solicitada por la propia parte actora, de aportación de los títulos de propiedad que la Sala consideró que debía haber aportado con la demanda. Resulta evidente que, de resolverse el fondo del asunto partiendo de la falta de prueba de la condición concreta de los terrenos de que la actora es propietaria, cuyo régimen puede ser distinto según que estén situados en la nueva zona no urbanizable o en la zona urbanizable, se hubiera generado indefensión a ésta, ya que la demandada en la contestación a la demanda no negó de forma mínimamente clara la referida titularidad (se limitó a negar genéricamente los hechos de la demanda y a transcribir el precepto que obliga a aportar con la demanda los documentos en que la parte funde su derecho), sino que lo hizo en el escrito de conclusiones, cuando ya no cabía otra posibilidad a la Sala, si efectivamente abrigaba dudas sobre el exacto alcance de la titularidad de los terrenos, que acordar la prueba para mejor proveer, como la recurrente solicitó.

Dado que en este momento procesal resulta inviable la práctica de la referida prueba, y que por otra parte es posible la determinación de la exacta titularidad de los terrenos en ejecución de sentencia, en función de las posibles transmisiones que se hayan acordado, y a las que aparecen referencias incidentales en los autos, esta Sala, en aras del principio de economía procesal, y al objeto de evitar la retroacción de actuaciones que en otro caso hubiera resultado necesaria, considera oportuno diferir a dicho momento procesal la determinación de la cuantía exacta que debe percibir la sociedad recurrente, una vez deducidas proporcionalmente de la indemnización que hemos considerado procedente, que se fija como cantidad máxima, las cantidades que puedan imputarse a los terrenos correspondientes a la zona no urbanizable que aparezca que hayan sido objeto de enajenación por dicha sociedad o cuya titularidad ésta no pueda justificar.

Ya hemos indicado la improcedencia de acceder a la solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, y debemos añadir ahora que es improcedente también resolver sobre la petición de inadmisibilidad deducida en relación con los documentos aportados con el escrito de interposición del recurso de casación, por no haber sido necesario entrar en su examen.

La estimación del recurso de casación comporta que, en cuanto a las costas de la instancia, consideremos que no existen circunstancias que aconsejen su imposición y, en cuanto a las originadas en casación, que por imperativo del artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable en virtud de lo ordenado en la disposición transitoria novena de la vigente, que cada parte satisfaga las suyas.