STS, 5 de Enero de 2007

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 502/1999, promovido por BANCO DE VALENCIA, S. A. y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD E VALENCIA y el AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE XIVERT, sobre Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Alcalá de Xivert.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 21 de febrero de 2003, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Arribas Valladares, en nombre y representación del Banco de Valencia, S.A., contra la resolución de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 1 de febrero de 1999, desestimatoria de los recursos ordinarios formulados contra la de 8 de julio de 1998 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón por la que se acuerda la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert. No se hace una especial imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del BANCO DE VALENCIA,

S. A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 23 de mayo de 2003, al tiempo que ordenó emitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente BANCO DE VALENCIA, S. A. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 2 de julio de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se acuerde "a) Casarla, declarando la disconformidad a derecho de los actos administrativos impugnados y reconociendo el derecho de la recurrente a ser indemnizada por los daños y perjuicios causados con motivo de la clasificación de su propiedad como suelo no urbanizable de especial protección y,

2. De acuerdo con el dictamen pericial emitido que no existe parte del suelo no urbanizable de especial protección, que debe ser excluido de esta clasificación, por la inexistencia de valores que le hagan susceptible de tal protección".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 24 de noviembre de 2004, ordenándose también, por providencia de 17 de enero de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la GENERALIDAD VALENCIANA en escrito presentado en fecha 9 de marzo de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictase sentencia "desestimatoria del citado recurso de casación y confirmación de la sentencia dictada en la instancia, con todos los pronunciamientos favorables a esta Administración recurrida, incluida la condena en costas, por ser ello preceptivo".

Por providencia de fecha 8 de noviembre de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de diciembre de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 21 de febrero de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 302/1999, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad BANCO DE VALENCIA, S. A. contra la Resolución, de fecha 1 de febrero de 1999, del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, por la que se desestimó el recurso ordinario formulado por el propio recurrente contra el anterior Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón, adoptado en su sesión de fecha 8 de julio de 1998, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert (Castellón).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo y se fundamentó para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, con la que se responde a las alegaciones contenidas en la demanda en torno a la vulneración del principio de autonomía local, clasificación del suelo y exigencia de responsabilidad patrimonial. Los tres aspectos son concretados por la sentencia de instancia en el párrafo segundo de su Fundamento Primero, que luego pormenoriza en los dos Fundamentos siguientes:

1. En el Fundamento Segundo, en concreto, se responde a los dos primeros argumentos, tanto desde la perspectiva de la vulneración de la autonomía local (al ser impuesta la clasificación discutida por la Generalidad Valenciana en la aprobación definitiva del PGOU), como desde la perspectiva relativa a la corrección del ejercicio de la competencia autonómica llevando a cabo la clasificación impugnada; la respuesta que da la Sala es por remisión a su anterior sentencia de 8 de febrero de 2002, de la que transcribe sus Fundamentos Segundo, Tercero y Cuarto, debiendo nosotros, por lo que aquí interesa dejar constancia de éste último, en el cual se expresa:

"Sentado, pues que no cabe apreciar transgresión de la autonomía local en materia urbanística, debe de analizarse si el ejercicio de la competencia autonómica en la materia ha sido correcta, esto es, si concurren las premisas fácticas para su ejercicio, lo cual es -como antes se ha señalado- cuestionado por la parte actora.

En este punto, tenemos que observar que la decisión de la Administración autonómica es coherente con la Declaración del Impacto Ambiental de 13 de enero de 1998, por lo que la presunción iuris tantum de legalidad medioambiental del juicio de valor que lleva a clasificar o no el suelo en cuestión como no urbanizable de protección especial está a favor de la decisión de la Consellería de Obras Públicas, correspondiendo -por tanto- a la parte demandante el demostrar mediante prueba en contrario suficiente (que normalmente habría de ser una pericial emitida con el rigor y precisión bastantes para lograr la convicción del juzgador) que la Declaración de Impacto Ambiental es equívoca o inexacta en lo que a la zona de Ribamar se refiere. En este orden se ha practicado, a instancia de la parte demandante, testifical del técnico redactor de un informe realizado por la mercantil "Gestión y Asistencia Técnica de Estudios Ambientales S.A." por encargo del Ayuntamiento de Alcalá de Xivert en trámite administrativo. Puesta en relación la testifical ratificadora del informe, éste y la Declaración de Impacto Ambiental, entiende la Sala que el citado informe -así como la ratificación del mismo- no tienen relevancia para enervar la Declaración de Impacto Ambiental elaborada por la Consellería de Medio Ambiente.

Por otra parte, ha de ponderarse que la clasificación como suelo no urbanizable de protección especial se incardina dentro del planeamiento sectorial plasmado en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Sierra Irta, cuyo inicio se aprueba con anterioridad a los actos impugnados - concretamente por Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 6 de febrero de 1998-, en el que se incluye la zona litigiosa, y con el que debe ser coherente el Plan General de Ordenación Urbana impugnado". b) Y, en relación con la reclamación de indemnización, en su Fundamento Tercero la Sala responde a la pretensión de aplicación del artículo 43 de la citada LRSV señalando, en concreto:

"Entiende la Sala que dicho precepto -al establecer que "Las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones singulares en orden a la conservación de edificios, en lo que excedan de los deberes legalmente establecidos, o que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados, conferirán derecho a indemnización"- no otorga a la mercantil demandante en el presente caso derecho indemnizatorio alguno, pues no se incardina dentro del supuesto en el mismo contemplado. De la misma manera, tampoco se puede declarar responsabilidad al amparo del artículo 44, que se refiere a que serán indemnizables los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador y al caso de la anulación de una licencia, demora injustificada en su otorgamiento o su denegación improcedente-, debiendo de aplicarse, como supuesto general de cambio de clasificación que es, el artículo 41 de la misma Ley, conforme al cual tampoco le corresponde indemnización alguna".

Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad recurrente recurso de casación en el que se han esgrimido tres motivos de impugnación, articulados, el primero, al amparo del artículo 88.1.c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia y de las garantías procesales, y, los otros dos, al amparo del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA, por infracción de la normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el desarrollo del primer motivo la entidad recurrente, en realidad, plantea dos cuestiones diferentes:

A) La primera cuestión hace referencia a la incongruencia omisiva de la sentencia de instancia en un aspecto concreto; eso es, en la escueta respuesta dada por la Sala, en su Fundamento Jurídico Tercero, en relación con los artículos 41.1, 42.1 y 43 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV). En concreto, según se expone, la sentencia de instancia, analizando la aplicación del mencionado artículo 43 se limita a señalar que el presente caso "no se incardina dentro del supuesto en el mismo contemplado", sin responder a la restricción del aprovechamiento urbanístico por ausencia de ningún mecanismo de distribución equitativa entre los interesados. Por otra parte, se expone la falta de estudio, por la sentencia de instancia, de la prueba pericial practicada en autos en relación con la cuestión.

B) La segunda cuestión ---igualmente basada en la incongruencia omisiva--- hace referencia a la falta de pronunciamiento sobre lo que se denomina "impertinente reclasificación de parte de nuestro suelo a no urbanizable de especial protección"; se expone que no existe alusión alguna en la sentencia de instancia en relación con tal cuestión, que fue planteada en demanda y ratificada en conclusiones, habiéndose, pues, causado indefensión.

Desde ninguna de las dos perspectivas el motivo puede ser acogido. La alegada incongruencia omisiva se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero ).

Partiendo de la doctrina jurisprudencial citada y, vistas las concretas ---exiguas pero ciertas---respuestas de la Sala de instancia en relación con las concretas pretensiones de referencia, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia, pues, da cumplida respuesta a las mencionadas y concretas pretensiones de la parte recurrente tanto en relación con la pretensión relativa a la reclasificación del suelo de su propiedad, como sobre la pretensión subsidiaria de indemnización derivada de responsabilidad patrimonial como consecuencia del ejercicio de la potestad de planeamiento. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones formuladas.

Respecto de la primera cuestión planteada por la entidad recurrente, relativa a la indemnización por cambio en la clasificación del suelo, existe respuesta por parte de la Sala de instancia, como la propia parte reconoce; basta, en tal sentido, con examinar el contenido del Fundamento Tercero de la sentencia, que antes hemos trascrito. En realidad, la queja de la recurrente se centra en lo escueto de la respuesta dada por la Sala de instancia, y, en concreto, por no responder a su argumentación relativa a la restricción del aprovechamiento urbanístico ante la ausencia de ningún mecanismo de distribución equitativa entre los interesados. Sin embargo, como señalamos, ello es la argumentación en la que se sustenta la pretensión subsidiaria indemnizatoria; y, además, la respuesta existe, ya que la Sala, ante el planteamiento de la parte apelando al aprovechamiento urbanístico a que se hace referencia en el invocado artículo 43 de la LRSV, contesta señalando que no resulta posible porque el supuesto fáctico en que se fundamenta la pretensión (cambio de clasificación) "no se incardina dentro del supuesto en el mismo (precepto) contemplado". A su vez, tampoco falta respuesta a la pericial practicada en autos, ya que, justamente, el Fundamento Tercero comienza poniendo de manifiesto la conclusión que la Sala de instancia obtiene de las periciales practicadas en autos, esto es que "la propiedad de la demandante se incardina en la zona en cuestión", que la misma sentencia de instancia, en su anterior Fundamento ha considerado correctamente clasificada como suelo urbanizable de especial protección.

Con ello estamos respondiendo al segundo planteamiento contenido en el motivo que examinamos fundado en la incongruencia omisiva de la sentencia de instancia. Efectivamente, como antes hemos expuesto, del Fundamento Segundo de la sentencia hemos reproducido el Cuarto, que en el mismo se trascribe, de la anterior sentencia de la Sala de instancia que le sirve de fundamento, esto es, la de 8 de febrero de 2002 . En el mismo se justifica la corrección, en este particular, de las resoluciones impugnadas al resultar, en el aspecto relativo a la clasificación del suelo como urbanizable de especial protección, coherentes con la Declaración de Impacto Ambiental de 13 de enero de 1988, rechazando las pruebas contradictorias practicadas en aquel recurso y apelando a la coincidencia con lo establecido en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Irta, cuya aprobación inicial ya se había producido en el momento de la aprobación PGOU de Alcalá de Chivert. La respuesta concreta ---exigua pero existente--- se produce al principio del Fundamento Tercero, en el que se expresa que "la anterior doctrina es plenamente predicable del caso de autos, pues la propiedad de la demandante se incardina en la zona en cuestión".

En el segundo motivo (al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA ) se consideran infringidos los artículos 43 y 44 de la citada LRSV, como consecuencia de su errónea o indebida aplicación; se insiste en que tal infracción se ha producido al no reconocerse el derecho a indemnización derivada de la circunstancia de haber sido reclasificado parte del suelo de su propiedad, que era suelo urbanizable, a suelo no urbanizable de especial protección, señalando que se trata de un claro supuesto de privación singular de los derechos del propietario, de un sacrificio especial que debe ser resarcido de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LRJPA ; por ello la sentencia de instancia ha infringido el principio de justo reparto de beneficios y cargas establecido en el artículo 5 de la citada LRSV .

La entidad recurrente es propietaria de dos fincas con una extensión aproximada de 6.768.610 m2, las cuales, como consecuencia de la aprobación del PGOU objeto de las pretensiones deducidas en la instancia, han sido clasificadas como Suelo No Urbanizable (SNU) de Especial Protección, debido a su Protección Ecológica y Medioambiental. En concreto (artículo 4.7 del Capítulo II de las Normas) se establece para el mismo como uso dominante el Forestal así como el de Protección del Medio Natural, quedando prohibidos todos los usos restantes, salvo los de "Esparcimiento en el medio rural y el Agrícola que se entenderá restringido a las superficies agrícolas preexistentes y debidamente autorizadas por el Órgano competente".

Con base en tal modificación la entidad recurrente entendió que su propiedad ---en comparación con la anterior clasificación como SNU de interés común--- se convertía en un "suelo de menor intensidad patrimonializable", ya que antes del PGOU le estaban permitidos algunos usos (estaciones de servicio y ---con la previa declaración de interés comunitario--- los usos residencial, terciario, industrial, almacén y extractivo---, que después del mismo ya no resultaban posibles, implicando ello, según expresaba en la demanda, "una limitación singular del dominio en beneficio del interés común que debe ser adecuadamente resarcida". En concreto alegaba la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, y, citando el artículo 43 de la LRSV, ponía de manifiesto que se le sometía a un sacrificio especial que no podía ser compensado ni repartido con terceros, lo que supondría un enriquecimiento injusto; con cita de jurisprudencia de esta Sala exponía la concurrencia de los dos requisitos necesarios para la procedencia de la responsabilidad patrimonial, esto es, una limitación o vinculación singular y la imposibilidad de distribución equitativa entre los afectados o interesados.

La respuesta ---escueta pero existente--- de la Sala ya la conocemos:

1. En relación con el artículo 43 de la LRSV, que "no se incardina dentro del supuesto en el mismo contemplado".

2. En relación con el artículo 44 de la misma Ley, que tampoco resulta procedente por no referirse el de autos a ninguno de los supuestos en el mismo previstos. Y,

3. Que, en consecuencia, debe de aplicarse "como supuesto general de cambio de clasificación que es, el artículo 41 de la misma Ley, conforme al cual tampoco le corresponde indemnización alguna".

   El motivo no puede prosperar. La función social inserta en el derecho de propiedad urbanística (de conformidad con el artículo 33.2 de la Constitución Española ) ha configurado una delimitación de su contenido que determina que, las alteraciones que como consecuencia del proceso urbanístico se produzcan en el status de los inmuebles afectados por el mismo, no darán derecho, como regla general, a sus titulares, a percibir indemnización alguna; esto es, en el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria descansa la enunciación de la no indemnizabilidad, como regla general, de las actuaciones conformes a Derecho que en materia urbanística lleve a cabo el poder público. Con claridad se expresa en el artículo 2.2 de la LRSV que "la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos por las leyes".

   Desde esta perspectiva debemos proceder a rechazar la pretensión de la entidad recurrente tomado en consideración la triple perspectiva en que igualmente lo lleva a cabo la Sala de instancia, con acierto, aunque, como hemos expresado, con escueta motivación:

   A) Por lo que hace referencia, en primer lugar, al supuesto contemplado en el artículo 43 de la LRSV ---respecto del que la Sala de instancia se ha limitado a señalar que "no se incardina dentro del supuesto en el mismo contemplado"---, debemos señalar que este precepto sintetiza los dos apartados que se contenían en el antiguo 239 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92). En realidad, contempla dos supuestos diferentes de "vinculaciones o limitaciones singulares" impuestas por la ordenación urbanística que confieren derecho a indemnización; esto es, (1) las impuestas "en orden a la conservación de edificios, en lo que excedan de los deberes legalmente establecidos" ---que no es el caso de autos---, y (2) las "vinculaciones o limitaciones singulares ... que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa por los interesados" ---supuesto que pretende de aplicación la recurrente y que ha sido rechazado por la Sala de instancia---.

   No es el caso de autos, por cuanto estamos en presencia de un cambio de planeamiento en el que, como sabemos, la clasificación de los terrenos de la entidad recurrente han pasado de ser SNU a SNU de Especial Protección. Por tanto, no se trata de una vinculación o limitación singular alguna determinante de una restricción de aprovechamiento y concretada en una reducción de los usos urbanísticos anteriormente establecidos, por cuanto en el supuesto de autos ---como luego veremos que sí acontece en el supuesto general contemplado en el artículo 41 de la misma Ley --- lo determinante no es la comparación con el planeamiento anterior, sino con las propias determinaciones establecidas en el mismo planeamiento vigente para determinar si las que se aplican a uno o varios terrenos son distintas a las de su entorno o a los terrenos de su misma clasificación o calificación.

   B) Por su parte, en el artículo 44.1 LRSV se contempla la indemnización como consecuencia de "los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador", llevados a cabo "dentro de los plazos establecidos al efecto" y que "resulten inservibles como consecuencia de un cambio de planeamiento" .

   Tampoco este es el planteamiento de la recurrente ---y así lo entiende también la Sala de instancia---que ninguna referencia realiza en relación con este tipo de gastos. C) El supuesto de autos ---como Sala concreta, pero rechaza--- es el contemplado en el artículo 41 de la LRSV, que se ocupa de los supuestos de indemnización como consecuencia de la alteración del planeamiento, esto, como dice el precepto, como consecuencia de "la modificación o revisión del planeamiento" de la que derive una "reducción de aprovechamiento". Pues bien, para que la indemnización resulte procedente resultará preciso que la citada alteración se haya producido (1) "antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en el que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno", o bien (2) "transcurridos aquellos, si la ejecución no se hubiere llevado a cabo por causas imputables a la Administración".

   Así se viene manteniendo en un reiterada jurisprudencia de esta Sala, pudiendo citarse por todas la STS de 17 de junio de 1989, según la cual:

   "Cuestión distinta es la de la responsabilidad que pueda derivar de la modificación que en la ordenación anterior introdujo la Revisión del Plan General.

   Ninguna duda existe respecto de que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de éste: la naturaleza reglamentaria de los planes, en un sentido, y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes de la realidad, en otro, justifican plenamente el ius variandi que en este ámbito se reconoce a la Administración ---art. 45 y siguientes del Texto Refundido---.

   Esto plantea el problema de la situación de los propietarios ante la modificación del planeamiento. Y es que los Planes, ante todo, establecen una determinada ordenación en atención a lo que el interés público reclama, pero a la vez y como consecuencia esa ordenación delimita el contenido del derecho de propiedad ---arts. 76 y 87.1 del Texto Refundido---. En efecto la clasificación y la calificación del suelo implican la atribución de una determinada calidad que opera como presupuesto desencadenante de la aplicación del estatuto jurídico correspondiente.

   Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, siendo pues lícita la modificación de ésta, modificación que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnización en principio dado que como ya se ha dicho las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento.

   Sin embargo y frente a lo expuesto aparece la regla excepcional del artículo 87.2 del Texto Refundido que prevé la indemnización, en lo que ahora importa para los supuestos de modificación o revisión anticipada de los planes parciales.

   Pero será de destacar ante todo el carácter excepcional de dicho precepto reiteradamente puesto de relieve por la jurisprudencia: tal excepcionalidad deriva del ya indicado carácter estatutario del régimen de la propiedad inmobiliaria y resulta explicitada, en su contexto próximo, por la relación existente entre los apartados 1 y 2 del citado artículo 87 ".

   Sin embargo, tal configuración ---derivada del citado artículo 2.2 de la LRSV --- no implica que no proceda el reconocimiento de la responsabilidad cuando concurran ciertos presupuestos, que, en síntesis, podemos concretar en los dos siguientes:

1. Cuando, de conformidad con el desarrollo del proceso urbanístico, se hayan llegado auténticamente a patrimonializar las facultades susceptibles de integrarse en cada estadio de ese derecho, y,

2. Cuando, habiéndose cumplido en tiempo todos sus deberes, la Administración lleve a cabo alguna actuación contraria a Derecho que ocasione un daño antijurídico al propietario.

   En la STS de 12 de mayo de 1987 señalamos que:

   "El punto de partida es el del contenido del dominio en el suelo no urbanizable ---aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal---. Dado que en tales supuestos no se establece indemnización alguna ---art. 87.1 del Texto Refundido--- es claro que la Ley de nada ha privado al propietario. Y al propio tiempo, como tampoco añade nada al contenido natural de la propiedad, no se le imponen deberes especiales.

   En cambio en el suelo urbano y en el urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no están en la naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística. No sería justa esta adición de contenidos si se produjera pura y simplemente y por ello, como contrapartida, en tales supuestos se imponen importantes deberes --- arts. 83.3 y 84.3 del Texto Refundido--- cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Pues bien, sólo cuando tales deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha «ganado» los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial.

   No basta, así, el Plan de detalle para atribuir un derecho derivado del destino urbanístico del suelo previsto en aquél. Tal derecho solo se adquiere, sólo se patrimonializa cuando el propietario, cumpliendo sus deberes, ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Es evidente la conexión causal existente entre deberes, por un lado, y aprovechamientos urbanísticos, por otro. Sólo el cumplimiento de aquéllos confiere derecho a éstos.

   Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a «la fase final de realización» ---sentencias de 29 de septiembre de 1980, 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985 --- se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así la indemnización prevista en el art. 87.2 cuyo contenido habría de fijarse en perfecta congruencia con los contenidos de los derechos de los que se ha visto privado el propietario".

   Y en la de 15 de noviembre de 1995, añadimos que:

   "La doctrina del Tribunal Supremo respecto al artículo 87.2 es unitaria (Sentencias de 5 enero 1990, 25 febrero, 30 julio y 24 noviembre 1992, 26 enero, 6 y 14 abril, 25 mayo, 21 junio y 28 septiembre 1993, 7 diciembre 1994 y 10 abril 1995 ). El artículo 87.2 debe ser objeto de interpretación estricta, habida cuenta de que la regla general es que la facultad de modificación de la ordenación de terrenos y construcciones no da derecho, en principio a indemnización patrimonial, que sólo procederá cuando se acredite la existencia de una concreta lesión patrimonial en los bienes y derechos de quien la reclame, y se justifique que ha dado efectivo cumplimiento de los deberes y actuaciones que impone a los propietarios el ordenamiento urbanístico. Es entonces cuando se han ganado los contenidos artificiales que se añaden al derecho inicial o que éste se ha patrimonializado por haber llegado el plan a su fase final. No puede obviarse que el precepto se refiere a Planes Parciales, Planes Especiales o Programas de Actuación Urbanística, en tanto que aquí estamos en presencia de un Plan General que lo que ha hecho es cumplir estrictamente su objeto específico señalado en el artículo 11.3 de la Ley del Suelo de 1976 : preservar el suelo no urbanizable, de desarrollo urbano y establecer medidas de protección del territorio y del paisaje".

   Dos son, pues, los requisitos exigidos para la procedencia de la indemnización: a) Que una ordenación urbanística ocasione una restricción del aprovechamiento urbanístico, y b) Que resulte imposible compensarla a través de las técnicas de distribución de beneficios y cargas del planeamiento. En consecuencia, constituye el fundamento de esta exigencia de indemnización la vulneración o afección del derecho subjetivo que tienen atribuido todos los propietarios que se incorporan al proceso urbanístico y edificatorio a que se equidistribuyan entre todos ellos los beneficios y cargas derivados del planeamiento a través de las diversas técnicas que articule la legislación autonómica.

   En relación con el primer requisito ---restricción del aprovechamiento--- debe partirse, obviamente, de la previa titularidad del mismo, lo que nos lleva a la necesidad de la previa adquisición o incorporación efectiva al patrimonio del perjudicado, como, entre otros supuestos, hemos puesto de manifiesto en la STS de 17 de febrero de 1998, al señalar que:

   "El segundo de los principios que enunciábamos al inicio de los fundamentos de derecho ---el relativo a la necesidad de consolidación patrimonial de los derechos relevantes económicamente para que su desaparición por obra de la nueva regulación pueda ser considerada como una privación singular susceptible de dar derecho a indemnización--- no permite, en el caso examinado, entender que debe comprenderse en la indemnización el valor urbanístico de los terrenos sobre los que se proyectaba la urbanización. Ya bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976, ... de acuerdo con la concepción constitucional del derecho de propiedad consagrado en el artículo 33 de la Constitución, el contenido económico propio del derecho del propietario del suelo es el correspondiente al valor inicial del terreno, es decir, el adecuado al contenido del dominio en el suelo no urbanizable, en la perspectiva del aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ello el artículo 87.1 de la citada Ley no establecía derecho a indemnización por el mero cambio de planeamiento, reconociendo así plenitud al «ius variandi» de la ordenación urbanística a la Administración. Mediante la clasificación del suelo como urbano y urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no son inherentes a su naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística. Pero esta adición de contenidos no se produce pura y simplemente (como dice la Sentencia de esta Sala de 12 mayo 1987, sino en consideración a la participación del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a los importantes deberes que se le imponen ---artículos 83.3 y 84.3 de la citada Ley ---, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Sólo cuando dichos deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha incorporado a su patrimonio los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial, pues sólo entonces ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a «la fase final de realización» o ---al menos durante la vigencia de la Ley del Suelo de 1976 --- cuando la ejecución no ha sido posible por causa imputable a la Administración ---según la profusa jurisprudencia que hemos citado--- se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido. Desde la perspectiva que estamos considerando la indemnización por la privación legislativa de derechos de carácter urbanístico debe estar en congruencia con el grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva a su propietario, como ponen hoy de manifiesto, casi con plasticidad, los artículos 23 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, al describir la gradual incorporación de los derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del propietario ---derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico, derecho a edificar y derecho a la edificación---".

   Pero descendiendo al supuesto de autos ---y aceptada, pues, la posibilidad de indemnización como consecuencia de la modificación del planeamiento, de existir aprovechamientos debidamente patrimonializados--- debemos reseñar que la particularidad del supuesto de autos consiste en que la indemnización se solicita tratándose de un suelo inicialmente clasificado de SNU, y que la modificación del planeamiento ha convertido en SNU de Especial Protección; por ello, la indemnización se solicita por la privación de los usos con que se contaba, y que por la modificación del planeamiento han desaparecido. Efectivamente en su actual consideración como SNU de Especial Protección el uso dominante de los terrenos sería el Forestal, así como el de Protección del Medio Natural, quedando prohibidos todos los usos restantes, salvo los de, según las Normas Urbanísticas, "Esparcimiento en el medio rural y el Agrícola que se entenderá restringido a las superficies agrícolas preexistentes y debidamente autorizadas por el Órgano competente". Por ello, no se cuenta ya con los usos ---posibles en el SNU "común"--- de estaciones de servicio y ---previa declaración de interés comunitario--- Residencial, Terciario, Industrial, Almacén y Extractivos.

   Aplicando la anterior doctrina, en el supuesto examinado ---aún tratándose se SNU--- sólo es posible hablar de una privación de derechos patrimoniales propios del contenido del derecho de propiedad ya incorporados en el único supuesto de que el nuevo régimen de protección del suelo --- SNU de Especial Protección--- hubiera privado a su propietario de unos usos acordes con su clasificación como suelo no urbanizable ---agrícolas, ganaderos, forestales, etc.--- de los que se hubiera visto privado, lo que no acontece en este caso, por cuanto tales usos ---genuinos del SNU--- los conserva la recurrente en los términos expresados, no obstante la especial protección introducida por la modificación del planeamiento, ya que de los usos con que contaba con anterioridad ---como SNU "común"--- en modo alguno consta su patrimonialización. De ninguna forma puede considerarse incorporado a su patrimonio el derecho al valor futuro desde el punto de vista de su explotación urbanística del terreno, como pretende la sociedad recurrente, dado que ni siquiera consta la solicitud de interés general para alguna individualizada construcción agrícola en el terreno no urbanizable común, sin que pueda afirmarse que la inejecución o el retraso de tal actuación fuera imputable a la Administración, sino que de los antecedentes resultantes en los autos se infiere que fue propia inactividad de la recurrente la determinante de la situación en el momento de la modificación del planeamiento. En tal sentido deben citarse las SSTS de 17 de febrero de 1998, 9 de febrero de 1999 y 16 de mayo de 2000 .

   En la STC 170/1989, de 19 de octubre se ha concretado la posibilidad de indemnización en esta clase de suelo no urbanizable "en relación con aquellas vinculaciones o limitaciones de derechos que sobrepasen la barrera del uso tradicional y consolidado del bien", expresándose en los siguientes términos:

   "Las anteriores consideraciones conectan con el segundo núcleo de denuncias relativo a las limitaciones de derechos y que la Ley declara «no indemnizables» en determinados supuestos, lo que los recurrentes consideran contrario al art. 33.3 de la Constitución . A este reproche el resto de las partes en el recurso oponen, en primer lugar, la inexistencia de privación de derechos; dicho de otra manera, la Ley no introduce privación alguna del derecho de propiedad o de cualquier otro bien jurídico que deba ser indemnizable; la Ley impugnada sencillamente delimita el derecho de propiedad de los terrenos incluidos en el Parque sin entrar en ninguno de los supuestos legalmente indemnizables.

   Así centrada la cuestión, hay que comenzar señalando que, tal y como este Tribunal ha indicado en varias ocasiones, el límite entre la privación de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse (art. 33.2 de la Constitución ) no es siempre fácil de determinar. En este sentido, y a partir de la doctrina general sobre el contenido esencial de los derechos constitucionales, se ha señalado respecto del derecho de propiedad que «la fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo»-- -STC 37/1987 ---. Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40, 45 y 130, entre otros), los poderes públicos deben «delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes». Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue «a anular la utilidad meramente individual del derecho», o, lo que es lo mismo, el límite se encontrará, a efectos de la aplicación del art. 33.3 C. E ., en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho.

   Los apartados 3 y 4 del art. 3 de la Ley impugnada ponen de manifiesto que el legislador ha establecido un límite a partir del cual entiende que sí existe privación de derechos. En efecto se establece que los límites fijados no serán indemnizables salvo que los vínculos que se impongan «no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios». Se ha acudido, pues, a una técnica habitual en el ordenamiento para fijar el límite entre la simple configuración del derecho y la estricta privación: el uso tradicional y consolidado. Esta técnica, utilizada también en el art. 87 de la Ley del Suelo respecto del suelo no urbanizable, tiende precisamente a permitir la identificación del contenido esencial de los derechos; el mismo principio se ha utilizado en la Ley de Aguas, estimándose por este Tribunal que no suponía vulneración alguna de la garantía indemnizatoria del art. 33.3 de la Constitución, sino delimitación del contenido de los derechos patrimoniales ---STC 227/1988 ---.

   No cabe duda que en ocasiones podrán plantearse problemas concretos para enjuiciar si ese límite se sobrepasa o no. Pero, si así ocurriera, deberá en cada caso valorarse esa circunstancia por la autoridad competente, sin perjuicio de la facultad de revisión que los órganos judiciales posean de esas decisiones. Por lo que respecta a lo aquí cuestionado, la previsión legal de que sólo son indemnizables aquellas vinculaciones o limitaciones de derechos que sobrepasen la barrera del uso tradicional y consolidado del bien, no supone una invasión del contenido esencial de los derechos, sino una delimitación de ese contenido, en el que se incluye, tanto respecto de la propiedad como de otros derechos patrimoniales, la función social que deben cumplir.

Por último, en el tercer motivo la impugnación se centra en la vulneración del artículo 9, regla 1ª de la citada LRSV, poniendo de manifiesto que no existen razones ni argumentos para que el suelo de su propiedad sea reclasificado como suelo urbanizable de especial protección "por sus elevados valores medioambientales", los cuales, en modo alguno concurren.

Pues bien, el motivo también debe de ser rechazado, ya que las exigencias de un desarrollo urbanístico sostenible pueden justificar la clasificación del suelo como no urbanizable de especial protección, con unas características que no tienen por qué ser iguales en todos los territorios, ya que los legisladores autonómicos ---en uso de una potestad que podemos clasificar de innovativa--- tienen un amplio margen para establecer criterios de clasificación de este tipo de suelo mas protectores del medio ambiente.

En todo caso, debe rechazarse que la sentencia de instancia carezca de sobradas argumentaciones que conforman la clasificación acordada. Basta la lectura de la misma y examinar las referencias que en la misma se contienen a la anterior sentencia de la misma Sala de 8 de febrero de 2002, para comprobar los datos objetivos determinantes de la nueva calificación, coincidentes con la Declaración de Impacto Ambiental previamente realizada de la zona, y conformada con la posterior declaración como Parque Natural.

Así, además, lo hemos dicho en nuestra STS de 20 de octubre de 2004, que, justamente, confirmaba la de anterior referencia de la Sala de instancia de 8 de febrero de 2002, en la que dábamos las siguientes razones:

1. "... porque la especificidad a la que responde un instrumento jurídico como la Declaración de Impacto Ambiental y la garantía de acierto de que le dota su mismo procedimiento de elaboración hace lógico que sea a ésta y no a otros informes técnicos a la que haya de darse un mayor peso en un proceso de valoración de los elementos de prueba como el que hubo de realizar la Sala de instancia en el caso enjuiciado".

2. "... porque todo lo que se argumenta en el escrito de interposición de este recurso de casación no llega a descubrir que aquella valoración de los elementos de prueba haya sido arbitraria, irracional o carente de fundamento. Al contrario, la aprobación definitiva del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Irta acordada por el Decreto 78/2001 y la posterior declaración del Parque Natural de la Sierra de Irta y de la Reserva Natural Marina de Irta realizada por el Decreto 108/2002, de 16 de julio, son datos que desautorizan una conclusión en aquel sentido, y son datos que este Tribunal Supremo no puede desconocer, ya que son proporcionados por normas jurídicas vigentes. No constituyen la razón de decidir, como antes dijimos; pero sí son elementos que cabe tener en cuenta a los solos efectos de analizar si aquella valoración de los elementos de prueba que entonces hizo la Sala de instancia fue o no arbitraria, irracional o ilógica. Y descartado que lo fuera, es dicha valoración la que debe quedar en pie en sede de un recurso como este de casación; que debe, por todo ello, ser desestimado".

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley ), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.