STS, 8 de Octubre de 1999

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 28 de marzo de 1995, cuya parte dispositiva dice: "FALLAMOS.- Que estimamos sólo en parte el recurso contencioso administrativo número 1227 de 1992, interpuesto por D. Isidro , contra la resolución adoptada en 22 de junio de 1992 por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Tarragona, del tenor dicho con anterioridad, cuyo acto declaramos no ajustado a Derecho y nulo, sólo en parte, y estimando, también parcialmente, la demanda articulada, se señala como justiprecio por la expropiación a que este proceso se contrae, la suma de veintiseis millones setecientas treinta y dos mil ciento setenta pesetas, incluida la afección legal (26.732.160 pesetas), y desestimamos todos los restantes pedimentos de la demanda, sin hacer pronunciamiento especial en cuanto a las costas causadas en esta litis."

Con fecha de 13 de julio de 1995, el Procurador D. Jesús Verdasco Triguero, en nombre y representación de D. Isidro , presenta su escrito de interposición de recurso de casación, en el que al amparo de del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, expone sus motivos de casación, que sintetiza: Primero.- Infracción del artículo 36 de la Ley de Expropiación Forzosa. Segundo.- Infracción del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa. Y termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia que, revocando la recurrida, establezca como justiprecio de la finca del aquí recurrente el mismo que figura en su Hoja de Aprecio.

Mediante Otrosí plantea, al amparo de lo dispuesto en el artículo 35 y siguientes de la Ley Orgánica2/1979, de 3 de octubre, reguladora del Tribunal constitucional, cuestión de inconstitucionalidad, en relación a la Ley 2/1989, de 16 de febrero, de la Generalidad de Cataluña, sobre centros recreativos turísticos. Tras exponer cuanto estima procedente, termina suplicando a la Sala que en su día dicte auto por el que se acceda al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, elevando las actuaciones al Tribunal Constitucional a los efectos pertinentes.

El Abogado del Estado, en la representación legal que ostenta, presenta su escrito de oposición, de fecha 5 de noviembre de 1996, en el que tras alegar que los motivos en que se funda el recurso no acreditan la realidad de la infracción del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia, termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la parte recurrente.

En escrito de 13 de diciembre de 1996, el Procurador D. José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de Port Aventura S.A., presenta su escrito de oposición al recurso de casación en el que tras exponer las alegaciones que estima procedentes termina suplicando a la Sala que dicte sentencia en su día declarando no haber lugar al recurso y confirmando en todos sus puntos la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo del recurso se fijó el día 30 de septiembre de 1999, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

En el recurso de casación que enjuiciamos se recurre por la representación procesal de

D. Isidro , la sentencia dictada en fecha 28 de marzo de 1995 por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Barcelona -Sección Primera- que estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo número 1227/1992, contra los acuerdos del Jurado provincial de Expropiación de Tarragona de 16 de marzo y 22 de junio de 1992, este último desestimatorio de la intentada reposición y fijó como justiprecio de la finca expropiada la cantidad de 26.732.160 pesetas, incluido el 5% del premio de afección.

Así, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, se articulan dos motivos de casación, denunciándose la infracción por la Sala de instancia de los artículos 36 y 43 de la Ley de Expropiación Forzosa.

La vulneración del primero de los preceptos invocados directamente se relaciona con el artículo 43 y, en esencia, se fundamenta su infracción en que la sentencia impugnada al aceptar las determinaciones del Jurado, ha dejado de aplicar dos circunstancias decisivas para la valoración, que son rigurosamente ajenas a la construcción del centro recreativo, como: a) la situación y accesos del terreno objeto de la valoración y b) la progresión poblacional y el sentido territorial de este crecimiento, pues si a tenor del artículo 36 de la Ley Expropiatoria, el justiprecio ha de atenerse al valor real del bien expropiado en el momento de iniciarse el expediente de justiprecio, considera con expresa cita, entre otras, de las sentencias dictadas por este Tribunal de 20 de octubre de 1962, 3 de octubre de 1988, 26 de febrero y 11 y 17 de julio de 1990 y 11 de mayo de 1992, que por no ser urbanística la expropiación, no puede establecerse una diferencia de valoración entre fincas limítrofes o colindantes, por cuanto unas sean rústicas y otras urbanas, y, consiguientemente, postula coherentemente con lo solicitado en instancia que su terreno deba ser justipreciado conforme el criterio estimativo del artículo 43 de la Ley Expropiatoria, teniendo en cuenta las expectativas urbanísticas en atención a la ubicación material del terreno y crecimiento de la población del primitivo municipio Vilaseca y Salou, crecimiento que, a su juicio, no depende de la construcción del centro temático, sino que deriva de la fuerza y la progresión de los propios núcleos urbanos, sobre todo del de Salou, en cuyo entorno inmediato se sitúa la parcela.

Este motivo de casación debe ser rechazado, pues si bien esta Sala y Sección en sentencias de 1 de febrero de 1999 -recurso de casación número 3796/95- y 20 de abril del mismo año -recurso de casación 8744/94- ha declarado que la expropiación que motiva las presentes actuaciones para la instalación del Centro recreativo y turístico de Vilaseca y Salou tiene carácter urbanístico, puesto que se lleva a cabo en ejecución de la Ley del Parlamento de Cataluña 2/1989, sobre Centros Recreativos Turísticos, la cual, entre otras previsiones, dispone que el Gobierno de la Generalidad, previo informe de los Departamentos de Comercio, Consumo y Turismo, y de Política Territorial y Obras Públicas, y previa audiencia del Ayuntamiento o Ayuntamientos afectados por el proyecto de emplazamiento del Centro, acordará la delimitación y aprobación del proyecto de un Centro Recreativo Turístico (artículo 4.1), tras de lo cual la Corporación o Corporaciones Municipales correspondientes procederán a formular o revisar el planeamiento general a fin de ordenar, en los términos del Decreto del Gobierno de la Generalidad, elámbito delimitado como único de planeamiento y actuación, con el fin de llevar a cabo el Centro Recreativo Turístico aprobado (artículo 7.1), y que el nuevo planeamiento preverá, en los términos del citado Decreto, las infraestructuras para servicios, vías de acceso y sistemas para la instalación de servicios técnicos que sean necesarios para llevar a cabo al Centro; señalará la edificabilidad correspondiente a suelos destinados a usos hoteleros, residenciales y comerciales, con sus servicios, sin sobrepasar los máximos establecidos en la propia Ley (en el artículo 2.f se prevé una edificabilidad máxima para usos residenciales que no sobrepasará el 0,06 metros cuadrados por metro cuadrado de la superficie total del Centro) o los inferiores que resulten en su caso del Decreto de aprobación y, asimismo, señalará los usos admitidos en el ámbito destinado al parque temático de atracciones, zona deportiva y sus servicios u otros complementarios, así como los espacios libres (artículo 7.2), con las correspondientes cesiones obligatorias de suelo en el ámbito de actuación (art. 9.1). Ante estas previsiones no puede caber duda acerca de la finalidad de ordenación urbanística que en conjunto tiene la operación expropiatoria dirigida a la adquisición de los terrenos para la creación del Centro (artículo 6.a).

Así las cosas, la doctrina más reciente de esta Sala, con arreglo a la cual, tratándose de una expropiación urbanística, la valoración, que debe referirse al momento de iniciación del expediente de justiprecio individualizado, ha de hacerse según las condiciones de edificabilidad del terreno que vengan establecidas en el instrumento de planeamiento vigente en ese momento, ya que el artículo 105.1 de la Ley del Suelo de 1.976 expresa que el valor urbanístico debe determinarse en función «del aprovechamiento que corresponda a los terrenos», conforme al rendimiento que a dicho aprovechamiento se atribuya a efectos fiscales «al iniciarse el expediente de valoración». Es decir, ordena atender al aprovechamiento urbanístico que resulte del instrumento de planeamiento vigente al iniciarse el expediente de valoración, con independencia de que este instrumento de planeamiento haya modificado las condiciones de edificabilidad del terreno o haya dado lugar a la utilización del sistema de expropiación forzosa.

Esta doctrina aparece reconocida, entre otras, en nuestras sentencias de 21 de septiembre de 1998 (recurso de casación número 3406/1991), 7 de octubre de 1997 (recurso de casación número 458/1992), 4 de febrero de 1997 (recurso de apelación número 7594/1991), 5 de diciembre de 1996 (recurso de apelación número 5865/1992), 3 de diciembre de 1996 (recurso de apelación número 2898/1992), 7 de noviembre de 1996 (recurso de apelación número 7969/1991), 23 de septiembre de 1996, (recurso número 9162/1991), 10 de julio de 1996 (recurso de apelación número 9177/1991), 9 de julio de 1996 (recurso de casación número 3359/1992), 8 de julio de 1996 (recurso de apelación número 7531/1991), 3 de abril de 1996, (recurso número 11457/1991), 2 de abril de 1996 (recurso número 5143/1991) y 26 de marzo de 1996 (recurso número 7534/1991).

Dado que en el caso que enjuiciamos el Decreto de creación del Centro asigna al conjunto del mismo la edificabilidad para usos residenciales ya prevista como máxima en la Ley (0,06 metros cuadrados por metro cuadrado), y que, por tanto, el expediente de justiprecio se inicia una vez reconocida ésta, no ofrece duda que no se trata de «plusvalías» derivadas del proyecto que dio lugar a la expropiación que no deban ser incluidas en la valoración, ya que el suelo debe tasarse de acuerdo con las condiciones de edificabilidad que resulten del instrumento planificador vigente en el momento de iniciación del expediente de justiprecio, que en el presente caso es la propia Ley, complementada con el Decreto, a los cuales los entes locales competentes, por imperativo de aquélla y de manera por consiguiente formal, deben adaptar el planeamiento, pues las determinaciones sustantivas de orden urbanístico, y por ende el reconocimiento del aprovechamiento en liza, se realiza por medio de las citadas Ley y Decreto.

Por ello ha dicho nuestra Sala, en sentencia de 16 de julio de 1997 (recurso de casación 1207/1993) que la previsión de adaptación del planeamiento que previene el artículo 7 de la Ley de Centros no impone normas concretas sobre la valoración del terreno en el momento en que, de acuerdo con la facultad concedida a la entidad adjudicataria por el artículo 6, a) de la Ley, se proceda a la expropiación forzosa de los terrenos comprendidos en el perímetro aprobado. En consecuencia, la misma deberá hacerse con arreglo a las normas generales sobre valoración de los terrenos contenidos en la legislación estatal aplicable. El carácter posterior mediante la modificación del planeamiento de la adaptación a los usos y aprovechamientos establecidos por la Ley Sectorial no excluye que estos usos y aprovechamientos, al hallarse suficientemente definida en la Ley la clasificación del terreno que constituye su soporte, puedan ser tenidos en cuenta al fijar la indemnización, siempre que ello sea procedente en aplicación de las normas de valoración que sean aplicables, cuestión que en este proceso no nos corresponde analizar. Y hemos afirmado también que en el momento de justipreciar los bienes, la clasificación del terreno como no urbanizable, dentro del contexto referido, no impone necesariamente que haya de valorarse el terreno exclusivamente en función de su aprovechamiento agrario, si de las determinaciones autorizadas por la Ley que realiza la clasificación se desprende que le compete un uso específico de otro orden, pues la clasificación del terreno no depende sólo del título que formalmente se le atribuya como no urbanizable--pues esta categorización no tiene más significado que el encaminado a preservar a dicho suelo del proceso urbanizador, excluyéndolo de toda forma de propiedad urbana derivada de los usos constructivos o edificatorios característicos de este tipo de propiedad-- sino también de los usos a los que con carácter sectorial pueda ser destinado. Concluíamos que, con arreglo a esta interpretación, la cuestión queda reducida a una mera cuestión de legalidad que debería ser estudiada y resuelta, como ahora hacemos, en el momento de realizar las valoraciones, pero que no podía comportar la inconstitucionalidad de la Ley que realiza la clasificación del suelo.

La Sala de instancia, aunque vulnera la doctrina jurisprudencial que acaba de recogerse, puesto que sigue, ante la ausencia de una prueba pericial, el criterio valorativo utilizado por el Jurado, que opta por la aplicabilidad del artículo 43 de la Ley de Expropiación como único instrumento normativo capaz de fundamentar una valoración justa -lo más cercana a los valores reales, es decir, del mercado a los efectos expropiatorios-, no puede estimarse el motivo casacional aducido, pues el recurso de casación, como recurso extraordinario que es, opera únicamente por los motivos establecidos en la Ley, y ello es así porque el Tribunal ad quem encuentra limitadas sus facultades jurisdiccionales, pues tiene que respetar los hechos declarados como probados por el Tribunal a quo y porque el motivo casacional invocado queda al arbitrio del recurrente para limitar las cuestiones a las que debe referirse; de ahí la necesidad de concretar el motivo o motivos a través de los cuales se articula la impugnación y la necesidad de precisar el precepto o preceptos que considera infringidos por la sentencia de la que discrepa.

En el caso que analizamos, ya hemos señalado que la representación procesal del expropiado considera infringido el artículo 36 de la Ley de Expropiación en relación con el artículo 43, pues por tratarse, a su juicio, de una expropiación no urbanística, el Tribunal de instancia no contempló sus expectativas urbanísticas en atención "a la situación y accesos de la finca" y a "las características de crecimiento y desarrollo del municipio".

El artículo 43 de la Ley de 1954, que con carácter autónomo se invoca para fundamentar el segundo motivo de casación tampoco es aplicable al caso enjuiciado, pues este precepto, según jurisprudencia consolidada -sentencias de 30 de septiembre, 23 de octubre, 8 y 18 de noviembre y 12 de diciembre de 1995, 2 de enero y 24 de febrero, 14 de mayo, 26 de junio, 12 de noviembre y 9 de diciembre de 1996, 7 de junio, 22 de septiembre y 16 de diciembre de 1997, 24 de enero, 7 de febrero, 30 de marzo, 18 de mayo y 30 de junio de 1998, y 2 de junio de 1999- no es el correspondiente para calcular el valor del suelo en las expropiaciones urbanísticas, el que sólo puede alcanzarse, como legalmente tasado que es, mediante los criterios y método al efecto establecidos por el Texto Refundido de la Ley del Suelo y por el Reglamento de Gestión Urbanística, ya que la libertad estimativa prevista en aquél sólo debe usarse para obtener su valor real en las expropiaciones o urbanísticas.

Ciertamente, erró el Tribunal de instancia al aplicar el artículo 43 de la Ley Expropiatoria, pero también yerra el recurrente al utilizar el mismo método valorativo para reclamar un mayor justiprecio en atención a las expectativas urbanísticas del terreno expropiado o al precio de mercado obtenido en diversas transacciones para otras fincas cercanas a la expropiada, o finalmente a través de la invocación del artículo 38 de la Ley de Expropiación, cuya incongruencia omisiva no se canaliza al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional.

Esta Sala y Sección, en sentencia de fecha 16 de julio de 1997 -recurso de casación número 1207/1993- consideró que no se plantean en grado suficiente dudas razonables como para exigir el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional de la Ley de Cataluña 2/1989, de 16 de febrero, de Ordenación de Centros Recreativos Turísticos en Cataluña, publicada en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña el 20 de febrero de 1989.

En efecto, la exposición de motivos de la ley expresada --acorde con su contenido normativo-- pone de manifiesto que el legislador catalán considera como finalidad de interés social «dar un apoyo especial a las nuevas modalidades que ofrece el mercado del ocio y del esparcimiento, y teniendo en cuenta la experiencia de otros países, impulsar y racionalizar, en el ámbito de Cataluña, las grandes inversiones que por sus programas e innovación puedan tener efectos sociales beneficiosos y contribuyan a acreditar la imagen turística del país. Bajo estas premisas será necesario tener en cuenta aquellas inversiones que puedan considerarse de interés turístico y social por razón del incremento del nivel ocupacional de la oferta turística existente, la creación de puestos de trabajo, la potenciación internacional del sector y la mejora de su calidad para la prolongación de la temporada al incorporar, como un elemento atractivo actividades recreativas y deportivas que no dependen exclusivamente del período hábil de turismo originado por los usos de playa». El contenido de la ley, que no es menester exponer al pormenor, es razonablemente acorde con esta finalidad, pues prevé la creación de centros recreativos mediante concurso en el territorio deCataluña sujetos a ciertas limitaciones e impone a las entidades adjudicatarias deberes y reconoce derechos encaminados en principio a favorecer la finalidad expresada.

Para la parte recurrente la ley de centros recreativos, en cuanto permite a las entidades adjudicatarias acudir a la expropiación forzosa para obtener los terrenos necesarios, de acuerdo con la adjudicación obtenida, para implantar las instalaciones recreativas, comerciales, turísticas y residenciales adecuadas, comportaría una interpretación extensiva y por ello contraria a la garantía expropiatoria consagrada por el artículo 33 de la Constitución, el cual vincula a la concurrencia de utilidad pública o interés social la facultad de privación forzosa del derecho de propiedad y la sustitución por su contenido económico en que la expropiación consiste. Funda el recurrente esta apreciación, sustancialmente, en el carácter privado de las entidades llamadas a hacerse cargo de las adjudicaciones y en que, a su juicio, la sociedad catalana no obtendrá beneficios de la instalación de los centros previstos, sino que éstos redundarán únicamente en motivo de lucro para aquéllas.

Es necesario afirmar, en primer término, que la naturaleza privada de los entes adjudicatarios de los centros recreativos no puede, sólo por sí misma, constituir un obstáculo a la existencia de un interés social en las instalaciones que puedan llevar a cabo. La vieja concepción de la causa expropiandi como necesariamente relacionada con la realización de obras o la implantación de servicios de titularidad pública ha dejado paso, en la compleja y cambiante sociedad contemporánea, a una nueva configuración de la potestad expropiatoria --que coexiste con la anterior-- como instrumento al servicio de políticas de orden sectorial relacionadas con la consecución de finalidades de interés social de la más variada índole, de las que no cabe excluir, desde luego, las de orden económico, recreativo y turístico.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia de 19 de diciembre de 1986, número 166/1986, ha declarado que «la expropiación forzosa se concibe en los orígenes del Estado liberal como último límite del derecho natural, sagrado e inviolable, a la propiedad privada y se reduce, inicialmente, a operar sobre los bienes inmuebles con fines de construcción de obras públicas. La transformación que la idea del Estado social introduce en el concepto del derecho de propiedad privada al asignarle una función social con efectos delimitadores de su contenido y la complicación cada vez más intensa de la vida moderna, especialmente notable en el sector económico, determinan una esencial revisión del instituto de la expropiación forzosa, que se convierte, de límite negativo del derecho absoluto de propiedad, en instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social, frente al cual el derecho de propiedad privada, tan sólo garantiza a su titular, ante el interés general, el contenido económico de su propiedad, produciéndose paralelamente un proceso de extensión de la expropiación forzosa a toda clase de derechos e intereses patrimoniales y a toda categoría de fines públicos y sociales.»

Sentado, pues, que la naturaleza privada de los entes adjudicatarios de los centros recreativos no puede, sólo por sí misma, constituir un obstáculo a la existencia de un interés social en las instalaciones que puedan llevar a cabo, la argumentación del recurrente sólo puede tener fundamento si se entiende que éste aspira a que nos inclinemos por considerar inconstitucional la ley de Cataluña de centros recreativos haciendo un examen de las consecuencias económicas que la instalación de los centros recreativos autorizados por la ley pueden llevar consigo y una ponderación de los beneficios que para la sociedad catalana puede suponer en relación con las ventajas económicas que puede significar para las entidades llamadas a instalarlos y a gestionarlos.

No podemos, sin embargo, llegar tan lejos en nuestro análisis. La fijación de fines de interés social se halla en el núcleo de la actividad discrecional del legislador, quien, atendiendo a las necesidades y sensibilidades sociales de cada momento, goza de una margen razonable para determinar qué fines, en una situación determinada, pueden revestir suficiente trascendencia para ser considerados como de interés social. Para ello es suficiente con que tenga competencias en la materia y con que el test razonabilidad a que la actividad de los poderes públicos está sujeta no demuestre la existencia de elementos de arbitrariedad o desviación de poder en su decisión.

El Tribunal Constitucional ha considerado que la determinación de los fines de utilidad pública e interés social corresponde al ente territorial con competencias sustantivas en el área de que se trate y ha partido del reconocimiento implícito de una amplia discrecionalidad en el ejercicio de esta potestad. Según la sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de febrero de 1990, número 17/1990, «como ya se dijera en la STC 37/1987, de 26 de marzo (fundamento jurídico 6.º), "salvada la regulación uniforme de la institución como garantía de los particulares afectados, es preciso insistir en que, desde el punto de vista de los intereses públicos, la expropiación es también, como acabamos de recordar un medio indeclinable del que los poderes públicos pueden y deben servirse para el logro de sus fines, cuando ello exija privar a ciertosparticulares de sus bienes y derechos por causa de utilidad pública o interés social: propter privatorum commodum non debet communi utilitati praejudicari", de manera que "no sólo la ejecución de las medidas expropiatorias, sino también, en su caso, la definición de la concreta causa expropiandi son competencias que no pueden disociarse de las que a cada poder público con potestad expropiatoria le corresponden para la determinación y cumplimiento de sus diferentes políticas sectoriales". La consecuencia, por tanto, es que, siendo de hecho "la legislación sectorial la que, en atención a los intereses públicos que trata de satisfacer, define de manera más específica o más genérica los supuestos de expropiación y permite poner en marcha el procedimiento expropiatorio regulado en la legislación general sobre la materia", "no parece dudoso que cuando, en virtud del sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, la legislación sectorial corresponda a las Comunidades Autónomas, son éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante la declaración de la causa expropiandi necesaria en cada caso, sin perjuicio de la obligación de atenerse a la legislación general del Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados. De todo ello se sigue que la reserva constitucional en favor del Estado sobre la legislación de expropiación forzosa no excluye que por Ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar o los fines de interés público a que aquélla debe servir."»

Los argumentos que introduce la parte recurrente se encaminan preferentemente a tratar de demostrar con argumentos de orden genérico que los centros recreativos redundarán en beneficio de entidades privadas, pero no son suficientes para introducir dudas razonables sobre la no arbitrariedad del legislador al considerar que la implantación de centros recreativos de determinadas características lleva consigo efectos sociales beneficiosos de interés general para el país. Sentada así la conclusión de que no es procedente plantear cuestión de inconstitucionalidad alguna sobre la ley de Cataluña sobre centros recreativos, el primer motivo de casación queda desprovisto de todo fundamento.

Por todo lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional, se condena en costas a la parte recurrente.