STS, 26 de Noviembre de 1999

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las islas Baleares dictó sentencia el 17 de noviembre de 1995, cuyo fallo literalmente dice: "Primero.- Desestimamos el presente recurso contencioso administrativo. Segundo.- Declaramos adecuados al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados y, en su consecuencia, los confirmamos. Tercero.- No hacemos declaración en cuanto a las costas procesales."

El Procurador D. Francisco de Guinea y Gauna, en nombre y representación de la sociedad mercantil Laing Simmons, S.A., presenta escrito de interposición de recurso de casación de fecha 18 de enero de 1996, en el que al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional expone sus motivos de casación que se basan, en síntesis:

Infracción de los artículos:

40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado

121 de la Ley de Expropiación Forzosa

133 y siguientes de su Reglamento

33.3, 106.2 y 9.1 de la Constitución Española

Jurisprudencia aplicable

Infracción del artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación a laDisposición Adicional Sexta de la Ley 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Naturales de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares

Infracción del principio y esencia ínsito en el concepto de ley como norma general, en cuanto la Ley 1/1991, de 30 de enero, no es una ley general, sino un acto singular que modifica situaciones jurídicas subjetivas e individualizadas, con incidencia en patrimonios muy determinados.

Y termina suplicando a la Sala que en su día "dicte sentencia estimando el recurso de casación anulando la sentencia recurrida y estimando el recurso contencioso administrativo, anule el acuerdo desestimatorio del Consejo de Gobierno y declare el derecho de Laing Simmons, S.A. a ser indemnizada del perjuicio por la desvalorización de los terrenos de su propiedad incluidos en el Polígono 3 Sector III de San Telmo, de Andratx, causada por su afectación por la Ley 1/1991, de 30 de enero, BOCAIB de 9 de marzo de 1991, ordenando la forma de hacer efectivo su pago, con devengo de intereses al tipo legal que corresponda, en los términos de la demanda."

El Procurador D. Santos de Gandarillas Carmona, en nombre y representación del Ayuntamiento de Andratx, presenta su escrito de oposición al recurso de casación en fecha 14 de abril de 1997, en el que tras expresar las alegaciones que estima procedentes, termina suplicando a la Sala que "dicte sentencia desestimando el recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Baleares en fecha 12 de junio de 1993, que desestimó el recurso contencioso administrativo y la demanda de Laing Simmons, S.A. sobre reclamación de daños y perjuicios por la incidencia de la L.E.N. 1/1991 en los terrenos de referencia, cifrados en la cantidad de 455.421.833 pesetas, declarando conformes a Derecho los actos administrativos impugnados."

El Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en su representación legal, presenta su escrito de oposición al recurso de casación, en fecha 9 de mayo de 1997, tras alegar las razones que estima convenientes, termina suplicando a la Sala que desestime el recurso de casación "en su integridad, confirmando la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la sociedad anónima recurrente".

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo del recurso el día 18 de noviembre de 1999, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción se aducen por la representación procesal de la entidad mercantil Laing Simmons, S.A. tres motivos de casación contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de 17 de noviembre de 1995, que desestimó el recurso contencioso administrativo deducido frente a la desestimación presunta de la petición encaminada a obtener de la Comunidad Autónoma una indemnización por perjuicios, en concepto de lesión, a consecuencia de la directa e inmediata aprobación de la Ley del Parlamento Balear 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Protegidos.

Tales motivos de casación se fundamentan en la infracción de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado; 121 de la Ley Expropiatoria; 133 de su Reglamento ejecutivo; 33.3,

9.1 y 106.2 de la Constitución; 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con la Disposición Adicional Sexta de la Ley 1/1991, de 30 de enero.

En realidad, las infracciones reseñadas, al igual que la proyectada sobre los principios sobre los que, a juicio de la parte recurrente, se proyecta la Ley 1/1991, de 30 de enero, pueden reconducirse a un solo motivo casacional, a través del cual la parte recurrente pretende la anulación de la sentencia de instancia, por desestimar la indemnización solicitada en vía administrativa a consecuencia de la desclasificación de los terrenos de la finca sita en el término municipal de San Telmo, de Andratx -de cabida cinco hectáreas, cuarenta y seis áreas, noventa centiáreas y noventa y seis decímetros cuadrados, que adquirió mediante escritura pública de 21 de diciembre de 1989, por un precio de noventa millones de pesetas-, operada por la citada Ley 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Naturales, y su incidencia en el contenido económico de los anteriores derechos de urbanización y edificación de los mismos; y como quiera que esta Sala y Sección ha contemplado y resuelto recursos contencioso administrativos similares, en los que los perjuicios reclamados se achacan también a normas de carácter legislativo -sentencias de 17 de febrero y 6 de marzo de 1998; 4 y 23 de febrero, 3 y 4 de marzo y 27 de septiembre de 1999-, resulta obligado, en aplicación de los principios de unidad de doctrina, de igualdad y se seguridad jurídica reproducir en lo esencial la doctrina que entonces proclamábamos.

Como se explica en la sentencia primeramente citada -de 17 de febrero de 1998-, de la jurisprudencia de esta Sala se infiere que puede existir responsabilidad de la Administración, aun tratándose de actos legislativos, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

Para examinar si esto es así, es menester utilizar varios criterios; entre ellos reviste singular interés, en primer lugar, el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones.

Estos conceptos, utilizados habitualmente por nuestra jurisprudencia, están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima enunciado por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas.

La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración -sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias- de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento; sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.

La aplicación de este primer criterio conduce a observar que con arreglo a los efectos de la ley a la que se imputa el perjuicio, la cual, en suma, vino a hacer imposible en parte el desarrollo de la urbanización que se había proyectado en la zona declarada área natural de especial interés, los gastos de urbanización reclamados correspondientes a la zona clasificada como no urbanizable deben considerarse como perjuicio indemnizable, habida cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legítima suscitada por la aprobación del correspondiente plan parcial y proyecto de urbanización.

En efecto, aun cuando pudiera sostenerse que el plan parcial que legitimó la urbanización fue sustituido por el elaborado a raíz de la declaración como centro de interés turístico, se aprecia la normalidad y legitimidad de aquellos gastos, que hubieran tenido que realizar los propietarios, y, por ende, justifica el que no exista por parte de éstos la carga de soportar las consecuencias de su inutilidad sobrevenida por la alteración mediante ley de las previsiones urbanísticas que los justificaron.

No ocurre así, en cambio, respecto de los perjuicios acreditados pericialmente dimanantes de los gastos de urbanización en zona luego declarada no urbanizable.

Estas apreciaciones son acordes con la jurisprudencia; la sentencia de 12 de mayo de 1987 nota cómo el mecanismo indemnizatorio del artículo 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 1976 determina que si confiando en la subsistencia durante un cierto plazo de una determinada ordenación urbanística se han hecho inversiones y gastos, jugará el derecho de la indemnización previsto en el artículo 87 de la citada Ley; el plazo previsto en el artículo 87.2 de la misma opera dando seguridad al mercado inmobiliario y a las actividades de ejecución del planeamiento realizadas vigente el plan, puesto que aunque se modifique éste no provocarán pérdidas para el inversor.

Como dice la sentencia de 15 noviembre 1993, la ejecución del planeamiento reclama una importante participación de los ciudadanos; dicha participación, que exige importantes gastos, sólo podrá producirse cuando esté garantizada la permanencia del planeamiento durante un cierto lapso de tiempo: así derivaba claramente de la Exposición de Motivos de la Ley 2 de mayo de 1975, que fundamentaba este régimen indemnizatorio en la seguridad del tráfico jurídico; esa participación de los interesados en la ejecución del planeamiento les otorga la condición de colaboradores de la Administración, pues cumpliendo las exigencias de la función social de la propiedad cooperan en la realización de los fines de interés público a que tiende el planeamiento, y la colaboración con el poder público está sujeta de modo más estricto, si cabe, a las exigencias de la buena fe.

Más concretamente, y en lo que ahora importa, la jurisprudencia ha declarado la indemnizabilidad de los gastos hechos para la preparación y aprobación de los instrumentos urbanísticos adecuados para el desarrollo y ejecución de la ordenación vigente -así, la sentencia de 17 de junio de 1989-.No es difícil trasponer los principios y las consideraciones en que se apoya esta jurisprudencia a las concepciones más recientes ligadas a la responsabilidad por acto legislativo del Estado o, como en el presente caso acaece, de las comunidades integradas en él y dotadas de autonomía política con capacidad legislativa, habida cuenta de que los principios de buena fe y de confianza legítima son también aplicables, cuando la situación de confianza ha sido generada por la Administración, frente a las innovaciones legislativas que sacrifican el expresado principio en aras de los intereses generales de la comunidad.

La aplicación del anterior principio lleva, pues a considerar indemnizables las obras de urbanización acreditados según el dictamen pericial practicado en autos, correspondientes al simple canjeado o apertura de un vial y a la excavación y terraplenado parcial, que ascienden a la cantidad de 3.228.021 pesetas.

El segundo de los criterios aplicables para la determinación de la existencia de perjuicios indemnizables, especialmente adecuado cuando se considera la posible privación de derechos e intereses con un contenido patrimonial, radica en la determinación de si los derechos o intereses de que ha resultado privado el eventual perjudicado han sido incorporados realmente a su patrimonio, o constituyen meras expectativas de derecho -no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por quien se cree llamado a hacerlas efectivas- o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto, para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.

En el ámbito de los derechos generados por el proceso urbanizador, esta perspectiva es especialmente útil para determinar si los derechos urbanísticos generados en el proceso urbanizador deben ser indemnizados al propietario.

Bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976, vigente en el momento en que acontecen los hechos que motivan este proceso, de acuerdo con la concepción constitucional del derecho de propiedad consagrado en el artículo 33 de la Constitución, el contenido económico propio del derecho del propietario del suelo es el correspondiente al valor inicial del terreno, es decir, el adecuado al contenido del dominio en el suelo no urbanizable, en la perspectiva del aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ello el artículo 87.1 de la citada Ley no establecía derecho a indemnización por el mero cambio de planeamiento, reconociendo así plenitud al ius variandi de la ordenación urbanística a la Administración. Mediante la clasificación del suelo como urbano y urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no son inherentes a su naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística.

Pero esta adición de contenidos no se produce pura y simplemente -como dice la sentencia de esta Sala de 12 de mayo de 1987-, sino en consideración a la participación del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a los importantes deberes que se le imponen - artículos 83.3 y 84.3 de la citada Ley-, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal, dada la complejidad de su ejecución; sólo cuando dichos deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha incorporado a su patrimonio los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial, pues sólo entonces ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a "la fase final de realización" o -al menos durante la vigencia de la Ley del Suelo de 1976- cuando la ejecución no ha sido posible por causa imputable a la Administración se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido.

Desde la perspectiva que estamos considerando la indemnización por la privación legislativa de derechos de carácter urbanístico debe estar en congruencia con el grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva a su propietario, como pusieron de manifiesto, casi con plasticidad, los artículos 23 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, hoy sustituidos por los artículos 12 y siguientes de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, al describir la gradual incorporación de los derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del propietario.

En la aplicación del artículo 87 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, hoy sustituido por el artículo 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones -que concede una indemnización por cambio de ordenación del suelo antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento o por limitaciones o vinculaciones singulares que no puedan ser objeto de distribución equitativa en dicha ejecución-, esta Sala ha venido insistiendo en la necesidad, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, de que existan derechos consolidados -sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1992, recurso número 4729/1990-, lo cual ocurre: a) cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producidoel transcurso de éste sin ejecución del planeamiento, por causas imputables a la Administración -sentencias de 1 de febrero de 1982 y 16 de diciembre de 1985-; b) cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector - sentencias de 29 de septiembre de 1980, 30 de junio de 1980, 24 de noviembre de 1981, 1 de febrero de 1982, 6 de julio de 1982, 20 de septiembre de 1982, 28 de marzo de 1983, 25 de abril de 1983, 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985, 12 de mayo de 1987, 24 de abril de 1992 y 26 de enero de 1993, recurso número 4017/1990-; y c) cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono, en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento -sentencia de 20 de mayo de 1986-.

Esta conexión entre el perjuicio causado por una disposición de carácter general -en este caso con valor de ley- inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio del afectado y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos aparece proclamado sin ambages en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 febrero 1997, número 28/1997, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad número 278/1991 -cuyo objeto coincide parcialmente y en el resto guarda gran similitud con los presupuestos legislativos estudiados en la resolución judicial que dictamos-, pues en dicha resolución se afirma, respecto de una ley similar a aquélla a la que se imputa el perjuicio por los aquí recurridos, que el hecho de que en ella no se disponga expresamente un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos.

En el supuesto examinado sólo hubiera podido hablarse de una privación de derechos patrimoniales propios del contenido del derecho de propiedad ya incorporados en el supuesto, no alegado, de que el nuevo régimen de protección del suelo hubiera privado a su propietario de usos acordes con su clasificación como suelo no urbanizable -agrícolas, ganaderos, forestales, etc.- de los que se hubiera visto privado, atendido que el valor del llamado derecho a urbanizar puede entenderse concretado en el importe de los gastos a que dieron lugar las obras de urbanización.

Sin embargo, en modo alguno puede considerarse incorporado a su patrimonio el derecho al valor futuro desde el punto de vista de su explotación turística o urbanística del terreno, como pretende la sociedad recurrente, dado que, por una parte, el plan parcial no se encontraba en grado de ejecución, como demuestra sobre todo el hecho de que el perito arquitecto a quien se encargó la valoración del terreno señala que, tras haber visitado y recorrido pormenorizadamente cada uno de los viales, "las obras se limitan al simple canjeado o apertura del vial, lo cual ha requerido en algunas zonas fuertes excavaciones y terraplenados" y que tan sólo "se ha dimensionado la entidad de los desmontes y se adjuntan unas mediciones estimativas del valor de las obras a fecha de diciembre de 1990, con precios del Libro de precios del Colegio de Aparejadores" que en su total ascienden, entre todos los viales, al coste de ejecución de 3.228.021 pesetas, que incluye el 15% de beneficio industrial.

Por lo razonado, procede declarar haber lugar al recurso, y resolviendo el proceso contencioso administrativo en base a lo argumentado en las fundamentaciones anteriores, debemos estimar parcialmente la demanda formulada, declarando el derecho de la actora a percibir la indemnización de

3.228.021, más los intereses legales de esta cantidad desde la fecha en que reclamó en vía administrativa la indemnización a consecuencia de la aprobación de la Ley 1/1991.

La estimación del recurso de casación comporta que, en cuanto a las costas de la instancia, consideremos que no existen circunstancias que aconsejen su imposición, y que en cuanto a las originadas en casación, por imperativo del artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable en virtud de lo ordenado en la disposición transitoria novena de la vigente, cada parte satisfaga las suyas.

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador D. Francisco de Guinea y Gauna, en nombre y representación de la sociedad mercantil Laing Simmons, S.A., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TribunalSuperior de Justicia de las islas Baleares, en fecha 17 de noviembre de 1995 -recaída en los autos número 727/93.

Casamos y anulamos la referida sentencia, que quedará sin valor ni efecto alguno; y en su lugar declaramos que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo deducido en la instancia; y anulando los actos impugnados como contrarios a Derecho, declaramos el derecho de la actora a percibir la indemnización de 3.228.021 pesetas, más los intereses legales de esta cantidad desde la fecha en que reclamó en vía administrativa la indemnización, a consecuencia de la aprobación de la Ley 1/1991.

No ha lugar a imponer las costas de instancia, ni las originadas en este recurso de casación, debiendo cada parte satisfacer las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha, lo que certifico. Rubricado.