Responsabilidad patrimonial de la administración y urbanismo: determinación de los supuestos indemnizatorios y régimen jurídico aplicable (un intento de (re)interpretación de la normativa urbanística a la luz de la normativa general sobre responsabilidad patrimonial de la administración)
| Autor | José Suay Rincón |
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No cabe ignorar que, desde luego, el marco jurídico regulador de esta capital institución es, inequívocamente, de origen y carácter estatal. Así resulta de la cláusula incorporada al art. 149.1.18º de la Constitución que, entre otros aspectos, reserva a la regulación del Estado el establecimiento de un sistema general de responsabilidad. Atribución competencial que se proyecta sobre el ordenamiento jurídico entero y que, consecuentemente, alcanza a todos los sectores que integran éste. Por tanto, incluido también el ámbito propio del denominado Derecho urbanístico.
Así lo ha venido a confirmar, por otra parte, la capital STC 61/ 1997, de 20 de marzo, que resolvió diversos recursos de inconstitucionalidad contra la legislación estatal entonces vigente en materia de urbanismo (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística, resultante de la refundición de la normativa precedente1 con la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Ré- Page 34gimen del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, dictada dos años antes, y objeto de también de examen constitucional por la misma STC 61/1997): en concreto, su FJ 33 está dedicado por entero a tratar esta cuestión2. La posterior STC 164/2001, de 11 de julio, a propósito de la normativa estatal dictada con posterioridad, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones3, y que constituye, por lo demás, la normativa actualmente en vigor, reitera en su FJ 47 los mismos planteamientos. Page 35
Es importante destacar, ciertamente, esta consideración que prima al margen de otras, asimismo, de enorme relevancia. La centralidad de la normativa estatal en la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración resulta clara en nuestra opinión, con independencia de que exista un régimen común o unificado de responsabilidad al que se remiten todos los sectores del ordenamiento jurídico, o bien se considere que dicho régimen pueda parcelarse y llegar a contemplarse en cada sector de dicho ordenamiento -o, al menos, en algunos de ellos- sus propias peculiaridades.
Sobre esta trascendental cuestión4, sin duda, habremos de ocuparnos igualmente en las líneas que siguen. Ahora bien, con independencia de ello, ha de insistirse, la fuente normativa reguladora de la responsabilidad patrimonial de la Administración ha de ser de procedencia, fundamentalmente, estatal.
No puede discutirse esta atribución, cabe añadir, porque la competencia sustantiva o material, esto es, la competencia sustantiva sobre una determinada materia (prescindiendo de sus aspectos formales) está después confiada, no ya al Estado (central) sino a las Comunidades Autónomas, por virtud del sistema de distribución de competencias establecido en la propia Constitución española y concretado o desarrollado ulteriormente por los Estatutos de Autonomía. Ni siquiera, cuando las competencias de las Comunidades Autónomas están atribuidas a éstas con carácter exclusivo -como, cabalmente, es el caso paradigmático de la ordenación del territorio y urbanismo-, y la exclusividad de la competencia comprende el desarrollo íntegro y pleno de las facultades de legislación y ejecución, como los propios Estatutos de Autonomía se cuidan de advertir. Page 36
De ser así, la materia concernida queda, sin duda, a la disponibilidad de las Comunidades Autónomas. Pero, sobre las competencias (o materias) que éstas asumen incluso a título exclusivo, el Estado puede ejercer su propio haz de competencias, invocando a tal efecto una serie de títulos que despliegan su virtualidad horizontal o transversalmente y que se proyectan, pues, sobre la totalidad del ordenamiento jurídico. Entre otros ejemplos (también podría citarse aquí desde luego, por su conexión con el ámbito de la ordenación del territorio y el urbanismo, el caso del art. 149.1.23º de la Constitución, que reserva al Estado competencia para dictar la legislación básica sobre medio ambiente), interesa ahora resaltar especialmente el del art. 1491.1.18º y las distintas cláusulas incorporadas a este precepto constitucional (contratos administrativos, expropiación forzosa, procedimiento administrativo, régimen jurídico de las Administraciones Públicas, etc.) que vienen así a establecer una especie de «reserva constitucional de Derecho administrativo» a favor del Estado, aunque con diferente alcance según los casos5.
Afirmada la competencia estatal sobre el asunto que nos concierne, ha de resaltarse que ello no implica, desde la perspectiva inversa, un total y absoluto desapoderamiento de las competencias autonómicas en la regulación de los distintos aspectos atinentes a la responsabilidad patrimonial de la Administración6. Al menos, Page 37 respecto de las materias que resultan de su competencia (sustantiva). A estos efectos, sí procede recuperar esta distinción.
Lógicamente, no es posible determinar con carácter general el alcance de su competencia porque depende de cada materia y las condiciones concretas en que la competencia sobre ella es asumida por cada Comunidad Autónoma. En el caso del urbanismo, la determinación de los respectivos márgenes de actuación ha sido efectuada por la trascendental STC 61/1997, en los términos que a continuación se indican:
El art. 149.1.18º no puede excluir que, además de esa normativa común que representa el sistema de responsabilidad para todo el territorio, las Comunidades Autónomas pueden establecer otros supuestos indemnizatorios en concepto de responsabilidad administrativa, siempre que, naturalmente, respeten aquellas normas estatales con las que en todo caso habrán de cohonestarse y sirvan al desarrollo de una política sectorial determinada. En ese sentido, la eventual regulación de nuevos supuestos indemnizatorios en el ámbito de las competencias exclusivas autonómicas constituye una garantía -indemnizatoria- que se superpone a la garantía indemnizatoria general que al Estado competente establecer7
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Reconocida, también con claridad, la existencia de un margen propio y autónomo para intervenir en la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración, ha de indicarse asimismo que, con carácter general y salvo concretas excepciones, dicho margen no ha sido aprovechado apenas por las Comunidades Autónomas. No es frecuente, en efecto, encontrar alguna previsión específica establecida al respecto, si se repasa su respectiva legislación, por otro lado, ya suficientemente abundante a estas alturas. Page 38
Siendo ello así, la normativa estatal se mantiene como el parámetro de referencia en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. Como enseguida podrá constatarse, la Ley 6/ 1998, que constituye en la actualidad el texto normativo vigente en la materia, como antes se indicó, sí contempla algunas previsiones específicas (art. 41-44). Sin perjuicio, además, de la aplicación de la normativa general aprobada por el Estado en materia de responsabilidad patrimonial, en la actualidad, establecida por la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, que...
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