STS, 4 de Diciembre de 1993
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 2355/1991 |
| Fecha de Resolución | 4 de Diciembre de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.763.-Sentencia de 4 de diciembre de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.
MATERIA: Responsabilidad patrimonial. Estado legislador. Pase a segunda actividad.
NORMAS APLICADAS: Ley 37/1988. Art. 106.2 de la Constitución Española. Art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa . Art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 30 de noviembre de 1992, 29 de enero, 2 y 19 de junio de 1993 del Tribunal
Supremo.
DOCTRINA: Reitera las sentencias citadas.
En la villa de Madrid, a cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituido por los Magistrados Excmos señores anotados al final, en única instancia, el recurso contencioso-administrativo núm.
2.355/1991, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador don Luciano Roch Nadal, en nombre y representación de don Juan María , don Adolfo , don Bernardo , don Enrique , don Gregorio , don Julián , don Pablo , don Tomás y don Carlos Manuel , contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de marzo de 1991, denegatorio de la reclamación efectuada por los anteriores recurrentes sobre indemnización por el pase a la segunda actividad como funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, y contra la resolución del propio Consejo de Ministros, de fecha 13 de septiembre de 1991, por la que se desestimó el recurso de reposición deducido contra el indicado acuerdo, habiendo comparecido como demandado el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.
Antecedentes de hecho
Con fecha 5 de diciembre de 1991, el Procurador don Luciano Roch Nadal, en nombre y representación de don Juan María , don Adolfo , don Bernardo , don Enrique , don Gregorio , don Julián , don Pablo , don Tomás y don Carlos Manuel , presentó escrito ante la Secretaría de Gobierno del Tribunal Supremo, interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de marzo de 1991 , denegatorio de la reclamación efectuada por los anteriores recurrentes sobre indemnización por el pase a la segunda actividad como funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, y contra la resolución del propio Consejo de Ministros, de fecha 13 de septiembre de 1991, por la que se desestimó el recurso de reposición deducido contra el indicado acuerdo, que se admitió a trámite por providencia de fecha 3 de enero de 1992, teniendo al Procurador personado por parte en la representación ostentada y mandando publicar los edictos, reclamar el expediente administrativo y emplazar a los interesados.
Por diligencia de ordenación, de fecha 1 de abril de 1992, se emplazó a la parte actora para que, en el término de veinte días, formalizase la demanda, entregándole al efecto el expediente administrativo, lo que llevó a cabo con fecha 12 de junio de 1992, mediante escrito en el que, por las razones aducidas en el mismo, se solicitaba que se "dicte sentencia en la que estime el recurso y declare la nulidad de los acuerdos del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 1991 y 13 de septiembre de 1991 y declare el derecho a favor de mis representados a ser indemnizados por el adelanto de la edad para pasar a la segunda actividad cuantificándose éstos en la diferencia existente entre lo que mis representados hubiesen percibido de haber continuado en el servicio activo hasta su pase a la segunda actividad de acuerdo con la legislación anteriormente vigente, con los aumentos anuales que en derecho correspondan, y lo que perciben como consecuencia del pase adelantado a la segunda actividad, con los intereses correspondientes, así como por las diferencias que como consecuencia del pase a la segunda actividad se pueden producir en las pensiones de jubilación", al tiempo que interesaba el recibimiento a prueba del recurso.
Por diligencia de ordenación, de 22 de julio de 1992, se tuvo por formalizada la demanda y con traslado de copia al Abogado del Estado y entrega de las actuaciones así como del expediente administrativo se le emplazó para que, en el término de veinte días, la contestase por escrito, lo que hizo con fecha 14 de diciembre de 1992, solicitando, por las extensas razones expuestas, que se dicte sentencia, por la que se desestime el recurso en todos sus extremos.
Por Auto, de fecha 12 de enero de 1993 , se denegó el recibimiento del recurso a prueba y se mandó emplazar a la representación procesal de la parte actora, a fin de que, en el término de quince días, evacuase el traslado de conclusiones, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado con fecha 10 de marzo de 1993, otorgando seguidamente el mismo plazo y a los mismos fines al Abogado del Estado, quien evacuó sus conclusiones con fecha 24 de mayo de 1993, por lo que, por diligencia de ordenación de fecha 9 de junio de 1993, se declaró concluso el recurso y conforme a las normas de reparto entre las distintas Secciones de la Sala, la Sección Séptima remitió las actuaciones a esta Sección, en la que se señaló para deliberación y fallo el día 23 de noviembre de 1993, en que tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación de este juicio las reglas establecidas por la Ley para los de su clase.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.
Fundamentos de Derecho
La cuestión que se suscita en este pleito se circunscribe a la procedencia o no de la indemnización pedida por los demandantes al Consejo de Ministros por responsabilidad del legislador por los daños y perjuicios que se dicen causados por el anticipo de la edad para pasar a la situación de segunda actividad, en aplicación de la Disposición adicional vigésima de la Ley 37/1988, de Presupuestos Generales del Estado para 1989 .
Dicha cuestión es sustancialmente idéntica a la que fue ya resuelta por la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992 , estableciendo doctrina después reiterada por otras de innecesaria cita y concretada en las de esta misma Sala y Sección de 29 de enero de 1993, 2 de junio de 1993 y 19 de junio de 1993 , cuyos criterios debemos reproducir por los principios de unidad de doctrina, seguridad jurídica e igualdad de trato en aplicación de la Ley.
El art. 9.o.3 de la Constitución, efectivamente, garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV , bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI , bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad Por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional.
Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -art. 21 de la Constitución de 1931 , art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935 , arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 - y hallarse ya regulada en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad deJueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución, a los mismos se remite, y por tanto hace necesario un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.º.3 del texto constitucional , la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.
Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.°.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/1992 , antes mencionada); la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial : la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad.
Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley-de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al art. 139 de la Ley 30/1990 -, está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece. Otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley. La responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos. Por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.
Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc. de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina.
Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos. En el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1.º de dicha Ley , también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts. 3.º y 4 .º se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.-.
Por último, la ya citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.º Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2.°, que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.º, que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.
Por las razones expuestas procede la íntegra desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, y al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio, como establece el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Vistos los preceptos citados y los arts. 37 a 83 de la Ley de esta Jurisdicción,
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Luciano Roch Nadal en nombre y representación de don Juan María , don Adolfo , don Bernardo , don Enrique , don Gregorio , don Julián don Pablo , don Tomás y don Carlos Manuel
, contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 13 de septiembre de 1991, que confirmó, en reposición, su previo acuerdo de 22 de marzo de 1991, denegatorio de la reclamación efectuada por los citados demandantes sobre indemnización de daños y perjuicios, derivados de su pase a la segunda actividad como funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, en aplicación de la Disposición adicional vigésima de la Ley 37/1988, de Presupuestos Generales del Estado para 1989 , al tiempo que debemos desestimar y desestimamos todas las pretensiones formuladas por aquéllos en la súplica de la demanda, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Pablo García Manzano.-Pedro Antonio Mateos García.-Francisco José Hernando García.-Juan Manuel Sanz Bayón.-Jesús Ernesto Peces Morate.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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