STS, 21 de Mayo de 1997
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 143/1994 |
| Fecha de Resolución | 21 de Mayo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Mayo de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A. (CEPSA), bajo la representación procesal del Procurador de los Tribunales Doña María Teresa de las Alas-Pumariño y Larrañaga, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 15 de octubre de 1.993, por el que se impuso al recurrente la sanción de UN MILLÓN CUATROCIENTAS SETENTA Y CINCO MIL PESETAS por la infracción definida en el artículo 31.4.g) de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.
Es parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
1. La representación procesal de la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S.
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(CEPSA), interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 15 de octubre de 1.993, por el que le impuso la sanción de UN MILLÓN CUATROCIENTAS SETENTA Y CINCO MIL PESETAS por la infracción definida en el artículo 31.4.g) de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.
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Mediante escrito de fecha 1 de septiembre de 1.994, la representación procesal de la actora formuló la correspondiente demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se declare la nulidad de pleno derecho de la resolución del acuerdo de Ministros impugnado.
El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 7 de octubre de 1.994, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda y se confirme el acto administrativo recurrido por ser totalmente ajustado a Derecho.
La parte actora solicitó el recibimiento del proceso a prueba, a lo que se dio lugar por auto de fecha 10 de noviembre de 1.994. Dicha parte propuso como prueba la documental consistente en los documentos aportados con la demanda y el expediente administrativo, así como que se practicara reconocimiento judicial. La Sala, por auto de fecha 30 de marzo de 1.995, admitió la prueba documental que se tuvo por reproducida, pero no se dio lugar a la práctica de la prueba de reconocimiento judicial.
En sus escritos de conclusiones, las partes reiteraron las peticiones contenidas en los escritos de demanda y de contestación a la misma.QUINTO.- Por providencia de fecha 28 de enero de 1.997 se señaló el día 14 de mayo de 1.997 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.
Dos son los alegatos de defensa que se contienen en los escritos de demanda y de conclusiones de la parte demandante la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A., (CEPSA). La parte actora, en primer lugar, alega que no se le notificó ni el pliego de cargos ni la propuesta de resolución, y que el acto administrativo sancionador se le notificó el día 15 de diciembre de 1.993, circunstancia que unida a que la Administración le ha sancionado infringiendo el artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, le ha producido indefensión. El segundo alegato formulado por la representación procesal de la demandante es el siguiente: que, a su juicio, la infracción a la Ley de Carreteras que se le imputa está prescrita.
Debemos examinar, en primer lugar, el alegato formulado sobre la prescripción de la infracción administrativa alegada. La representación procesal de la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A. (CEPSA) alega que la infracción administrativa de la Ley de Carreteras que se le imputa está prescrita, ya que la denuncia de la misma se produjo el día 24 de noviembre de 1.989 y la sanción que se le impuso le fue notificada el día 15 de diciembre de 1.993. Tal alegato merece las siguientes consideraciones:
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El Tribunal Supremo, ha declarado reiteradamente (SSTS de 7-4-81, 25-10-83, 31-12-83 y 22-2-85, entre otras), que el inicio del plazo de prescripción está en el momento de comisión de los hechos, pero si la Administración no tiene conocimiento hasta un momento posterior, éste es el que constituye el dies a quo. En el caso que nos ocupa, la representación procesal de la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A. (CEPSA), reconoce en sus alegatos que el día inicial para el cómputo del plazo de prescripción es el 24 de noviembre de 1.989, que es la fecha en que el Servicio de Vigilancia de Carreteras (Demarcación de Aragón), formuló la correspondiente denuncia contra dicha entidad mercantil. La Sala, tras el examen del expediente sancionador en lo que a este punto se refiere, acepta, por resultar ello así del expediente, que el dies a quo o fecha de inicio para el cómputo del plazo de prescripción es el referido día.
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El alegato de defensa referido a la prescripción de la infracción, le lleva a la representación procesal de la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A. (CEPSA), a afirmar que no ha tenido conocimiento de la sanción impuesta hasta el día 15 de diciembre de 1.993, por lo que desde la primera fecha indicada hasta el consignado día 15 de diciembre de 1.993 han transcurrido más de cuatro años que es el plazo de prescripción que la Ley señala (art. 35 de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras).
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La prescripción es una causa de extinción de la responsabilidad contraída por la comisión de una infracción administrativa. El fundamento de la prescripción, como puntualizó la Sentencia de esta Sala de fecha 22 de enero de 1.990, no radica en la subjetiva intención o voluntad del órgano administrativo de renunciar al ejercicio del derecho a sancionar, sino que el fundamento de la prescripción hay que buscarlo en la inactividad de dicho ejercicio por parte de la Administración. Al aplicar esta doctrina al caso que nos ocupa, queda planteada la cuestión de la interrupción de la prescripción. Y es que si incoado un expediente sancionador quedare paralizado en determinado momento el expediente, y el tiempo de paralización fuere mayor que el plazo que la Ley señala, opera el instituto jurídico de la prescripción. Pero si existiere inactividad por parte de la Administración, pero esta reanudare la actividad sancionadora, en el momento en que se reanude dicha actividad, los efectos de la prescripción se interrumpen, sin perjuicio de que, en su caso, pueda empezar de nuevo el plazo de prescripción. Examinado el expediente administrativo sancionador en base al que, junto con lo actuado en el proceso, resolvemos, resulta que el procedimiento sancionador nunca estuvo interrumpido, como lo demuestran los siguientes datos objetivos que extraemos del propio expediente:
a). El pliego de cargos contra la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A. (CEPSA), fue formulado por la Administración el día 9 de enero de 1.990 y fue notificado a dicha entidad mercantil, mediante correo con acuse de recibo, el día 12 de enero de 1.990. La notificación del pliego de cargos a CEPSA, COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A., se llevó a cabo en el siguiente domicilio de dicha Compañía: C/ Madre Rafols, 2, edificio AIDA, de Zaragoza, donde tiene su actividad mercantil una agencia de dicha empresa, de lo que tuvo conocimiento dicha empresa.b). Ante el hecho de no haberse personado la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A., (CEPSA) en el procedimiento sancionador, el día 21 de mayo de 1.990, la Administración produjo una notificación en el domicilio de dicha empresa en Zaragoza. En esta ocasión, la persona que recibió la notificación firmó y la firma es -como en la anterior ocasión- ilegible. Pero en el documento que el servicio de Correos devolvió a la Administración, consta un sello de la empresa que dice así: "CEPSA. Compañía Española de Petróleos, S.A. y el domicilio indicado en Zaragoza". Tampoco la demandante compareció en el expediente, pese a tener conocimiento de todos los trámites del expediente, razón por la que el día 9 de noviembre de 1.993 la Administración le notificó el acto sancionador, al mismo domicilio de dicha Sociedad en Zaragoza, y días después, concretamente el día 25 de noviembre de 1.993, tuvo entrada en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes una carta que dice así: "SECRETARÍA GENERAL DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE CARRETERAS DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES Y MEDIO AMBIENTE.- MADRID.- Zaragoza, 22 de Noviembre de 1.993.- Muy Sres. Nuestros: en relación a su escrito de fecha 2 de noviembre de 1.993 y referencia 371.133/90 Z, les comunicamos lo siguiente: Que la resolución adoptada por el Consejo de Ministros de fecha 15 de octubre de 1.993 que Uds. nos comunicaron, fue notificada a la Compañía C.E.P.S.A., en la C/ Madre Rafols, nº 2 de Zaragoza. Por consiguiente dicha resolución está mal notificada, porque, en primer lugar nosotros no somos C.E.P.S.A., sino Compañía Española de PETRÓLEOS, S. A., y, en segundo término, porque nuestro domicilio social no se halla en las señas donde se ha recibido la notificación, sino que, como es público y notorio, se encuentra en Avda. América, 32, C.P. 28028 Madrid.- Lo que les comunico con el único fin de que la resolución de referencia sea notificada a esta empresa en debida forma, ya que el lugar donde se ha efectuado la notificación no es más que una Agencia Comercial de la mencionada compañía.- Atentamente, Firma: ilegible".
c). La Administración, a la vista de la carta que anteriormente se ha transcrito literalmente, verificó nuevamente la notificación del acto administrativo sancionador en el domicilio indicado de Madrid. Ello fue el día 15 de diciembre de 1.993, habiendo recibido la notificación Doña Amparo , DNI nº NUM000 ; en el documento que el funcionario de Correos devolvió a la Administración, consta un sello en el que, como en la notificación de fecha 21 de mayo de 1.990, aparece un sello de la marca CEPSA.
Dado que la Administración no estuvo inactiva, ni las notificaciones efectuadas carecen de eficacia, procede la desestimación del alegato de prescripción efectuado por la parte demandante.
La parte demandante alega que el acto administrativo sancionador es nulo de pleno derecho, porque la Administración ha prescindido del procedimiento legalmente establecido (art. 47.1.c) de la LPA), y porque las notificaciones (excepto la última) se hicieron en el domicilio de Zaragoza, en el que la demandante "tiene únicamente abierta una oficina dedicada de forma exclusiva a Agencia comercial para la distribución de sus productos", y que en los avisos de recibo de Correos unidos al expediente aparecen firmados por persona cuya identidad se ignora, lo que, a juicio de la demandante, vulnera los arts. 80.1 y
66.3 de la LPA. Estos alegatos deben ser desestimados por las siguientes razones:
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Respecto a la nulidad radical que alega la demandante al amparo del artículo 47.1.c) de la LPA, debemos consignar lo siguiente: Para que el defecto de forma alegado pueda determinar la nulidad radical del acto administrativo sancionador, es necesario que la Administración haya prescindido total y absolutamente del procedimiento previsto en la Ley. La jurisprudencia evolucionó llegando a interpretar el defecto radical invocado en el sentido de que la omisión de trámites haya que referirla a los esenciales y no por entero del procedimiento. Al amparo del vicio alegado, para que un acto administrativo sea nulo de pleno derecho es necesario que la Administración haya omitido los requisitos sustanciales para la formación del acto de que se trate. En el caso que nos ocupa, la Administración inició el procedimiento sancionador mediante acto formal y expreso; formuló el correspondiente pliego de cargos procurando notificar aquél y esta a la empresa, para lo que se dirigió al domicilio de la misma en Zaragoza que es el único domicilio que, con certeza, le constaba: el intento de la Administración de notificar dichos actos en Zaragoza, lo que fue con el fin de facilitar a la empresa COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A. (CEPSA) el derecho de defensa; la Administración formuló la propuesta de resolución, que también notificó a la oficina de la demandante en Zaragoza, con el indicado fin de que compareciera en el expediente y que alegare lo que a su derecho conviniere. No cabe, pues, estimar el alegato de que la Administración prescindió total y absolutamente del procedimiento.
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Respecto a la forma de notificación, la demandante alega que en los avisos de recibo de Correos unidos al expediente aparecen firmados por persona cuya identidad se ignora. El alegato como vicio de nulidad de la notificación, debe ser desestimado, puesto que examinado con todo detalle el expediente administrativo, no le ofrece duda a la Sala que las distintas notificaciones que la Administración hizo al domicilio que la parte demandante tiene en Zaragoza, se realizaron sin el vicio que ahora se alega.3ª. Por lo expresado, no cabe imputar a la Administración vicio alguno, lo que conduce a tener que desestimar estos alegatos y, con ellos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A. (CEPSA), contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 15 de octubre de 1.993, por el que le impuso la sanción de UN MILLÓN CUATROCIENTAS SETENTA Y CINCO MIL PESETAS por la infracción definida en el artículo 31.4.g) de la Ley de carreteras de 29 de julio de 1.988 y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la Sala aprecia temeridad en la recurrente merecedora de ser condenada en costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A. (CEPSA), contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 15 de octubre de 1.993, por el que le impuso la sanción de UN MILLÓN CUATROCIENTAS SETENTA Y CINCO MIL PESETAS por la infracción definida en el artículo
31.4.g) de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley. DECLARAMOS QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS SON CONFORME A DERECHO.
CONDENAMOS a la entidad mercantil COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE PETRÓLEOS, S. A. (CEPSA), al pago de las costas causadas en este recurso.
Devuélvase a la Administración General del Estado el Expediente Administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgado , lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Fernando Ledesma Bartret.- D. Eladio Escusol Barra.- D. Fernando Cid Fontán.-D. Oscar González González.- D. Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. de Haro López-Villalta.
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