STS, 8 de Abril de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 11479/1991 |
| Fecha de Resolución | 8 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación nº 11479/91 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 15 de julio de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León con sede en Valladolid, sobre aprobación del "Plan Joven Formación y Empleo"; siendo parte apelada la JUNTA DE CASTILLA-LEÓN, representada por su Letrado.
El Letrado del Estado interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Valladolid recurso contencioso-administrativo contra Decreto 1/1988, de 8 de enero, que aprobó el "Plan Joven: Formación y Empleo" de Castilla y León, y contra Orden de 24 de marzo de 1988 de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial que lo desarrolla. En su escrito de demanda, de 14 de julio de 1988, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declaren dichas disposiciones contrarias a Derecho y se anulen con expresa imposición de costas a la Comunidad Autónoma demandada, bien por los motivos formales alegados en el segundo párrafo del Fundamento de Derecho III o por los razonamientos de fondo de carácter material alegados en los restantes Fundamentos de Derecho".
El Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contestó a la demanda el 10 de septiembre del mismo año, alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que desestime el recurso interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, por ser el acto administrativo en cuestión conforme a derecho, así como la imposición de las costas a la parte recurrente".
No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León con sede en Valladolid dictó sentencia con fecha 15 de julio de 1991, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo, sin hacer expresa condena en costas".
Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación nº 11479/91 por la representación procesal de la Administración del Estado, que en su escrito de alegaciones suplicó la estimación del recurso y la anulación de las disposiciones objeto del recurso.
El Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León presentó igualmente escrito de alegaciones en el que suplicó la confirmación de la sentencia recurrida.
Por Providencia de 22 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D.Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para Votación y Fallo el día 25 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.
El Abogado del Estado recurre en esta apelación la sentencia dictada el 15 de julio de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León con sede en Valladolid que desestimó el recurso contencioso-administrativo número 332 de 1998, interpuesto por la Administración estatal contra el Decreto 1/1988, de 8 de enero, de la Junta de Castilla y León, que aprobó el "Plan Joven: Formación y Empleo" de Castilla y León, y contra la Orden de 24 de marzo de 1988, de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial, que lo desarrolla.
El primer motivo de impugnación alegado por la Administración estatal y rechazado por la Sala territorial en su sentencia se refería a la ausencia de los trámites preceptivos en el proceso de elaboración de la disposición general objeto del recurso. El Abogado del Estado subrayaba, en efecto, que "como consideración previa debemos resaltar que en el expediente administrativo no consta en ningún momento la existencia de los informes preceptivos a que se refiere el art. 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, siendo así que el art. 37 de la Ley 1/1983 de 29 de Julio `del Gobierno y de la Administración de Castilla y León´ establece que: las disposiciones generales y las resoluciones administrativas se dictarán e impugnarán de acuerdo con lo establecido en esta Ley, y en las normas reguladoras del procedimiento administrativo".
Esta alegación (que no tuvo respuesta alguna en el escrito de contestación a la demanda por parte de la Administración regional) fue desestimada en la sentencia de instancia con el solo argumento de que la Consejería de Presidencia y Administración Territorial había convocado el 3 de diciembre de 1987 a la Comisión de Secretarios Generales "para el examen y aprobación en su caso del proyecto de Decreto, previa información correspondiente, con lo que por su finalidad se dio cumplimiento a las exigencias del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo".
El Abogado del Estado insiste en su escrito de apelación sobre la vulneración del artículo antes citado, pues, a su juicio, las exigencias de orden formal plasmadas en él no quedan cumplidas "con la celebración de una reunión de la Comisión de Secretarios Generales de la Comunidad Autónoma, que se limitan a manifestar que `se aprueba´ el proyecto de decreto en cuestión, sin emitir informe alguno sobre el mismo".
En el expediente remitido a la Sala de instancia no consta, en efecto, que se haya emitido informe o dictamen alguno por parte de los órganos administrativos competentes al efecto con carácter previo a la aprobación del Decreto impugnado. Como afirma, con razón, el Abogado del Estado, la ausencia de informes o dictámenes razonados no se suple con la mera "aprobación" del proyecto de decreto que, remitido el 30 de diciembre de 1987 a los Secretarios Generales, es decidida por éstos en su reunión de 4 de enero siguiente. El expediente administrativo se limita a la convocatoria de aquella reunión, el acta de la misma y el proyecto de decreto.
La elaboración de disposiciones de carácter general, como es el caso de la que nos ocupa, debe ir precedida por los estudios e informes previos que garanticen su legalidad, acierto y oportunidad, según disponía el artículo 129.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo. De manera singular, a tenor del artículo 130.1 de dicha ley, era preceptivo el informe de la Secretaría General Técnica -u órgano similar en las administraciones regionales- que, de modo razonado y documentado, debía ofrecer al órgano competente para la aprobación del Decreto un informe suficiente sobre las características del nuevo texto normativo a fin de asegurar, cuando menos, su conformidad a derecho.
En el caso de autos este informe -que nunca fue emitido o, al menos, no consta en el expediente- era particularmente exigible dada la complejidad de la materia objeto del proyecto y sus implicaciones en áreas como la política de empleo y de formación profesional, cuya competencia normativa estaba atribuida a la Administración estatal. En efecto, el Decreto 1/1988 contenía una serie de medidas dirigidas a facilitar la formación y empleo juveniles mediante programas de formación (en alternancia, para jóvenes titulados, para nuevas tecnologías, para el medio rural) y de estímulo al empleo a través de subvenciones para reducir los costes de creación de puestos de trabajo.
Precisamente por las implicaciones de este tipo de medidas en la política estatal paralela, pocos meses antes de la aprobación del Decreto 1/1988 la Junta de Castilla León se había comprometido con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a coordinar sus actuaciones en el ámbito de la política defomento del empleo. En efecto, en el Convenio suscrito por ambas administraciones el 2 de junio de 1987 (publicado en el BOE de 11 de julio de 1987) una y otra reconocían:
"a) Que la configuración del Estado de las Autonomías que diseña la Constitución obliga a una adecuada coordinación y colaboración entre el Gobierno de la Nación y la Junta de Castilla y León. b) Que tal coordinación resulta particularmente necesaria en el ámbito de las actuaciones de fomento del empleo, estando ambos poderes públicos obligados a practicar una política orientada al pleno empleo, de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución. [...] d) Que ambas partes coinciden en la `necesidad de aunar esfuerzos para el mantenimiento y la creación de empleos en el ejercicio de sus respectivas áreas de actuación´. e) Que tal necesidad aconseja que las actuaciones de fomento del empleo de la Junta de Castilla y León resulten coherentes con la política de empleo del conjunto del Estado, en orden a lograr la mayor eficacia de ambas en la consecución de los objetivos comunes. [...]".
A tales efectos, ambas administraciones crearon una Comisión de Coordinación cuyo primer cometido era, justamente, "el análisis de la coherencia de las nuevas actuaciones de fomento de empleo en la Junta de Castilla y León con la política de empleo del conjunto del Estado" (cláusula segunda el Convenio antes citado). La interpretación lógica de esta cláusula pone de relieve que la Administración regional se había obligado a que la Comisión de Coordinación, integrada por representantes de ambas partes, fuese oída con carácter previo y preceptivo antes de aprobar un Decreto regional que, como su preámbulo reconoce, venía, precisamente, a constituir el "texto normativo único" para coordinar "las actuaciones de formación y las de fomento del empleo".
No se cumplieron, pues, las exigencias formales del artículo 130, en relación el 129, de la Ley de Procedimiento Administrativo durante la elaboración de la disposición general impugnada. La ausencia de cualquier informe o dictamen sobre su contenido normativo (por no hablar de otros aspectos, como el presupuestario, de un texto según el cual se destinan créditos de hasta mil millones de pesetas para la financiación de los programas correspondientes) es particularmente acentuada en este caso, donde, por razón de las implicaciones de las medidas en la política de empleo estatal, la propia Administración regional se había comprometido a evaluar la "coherencia" de su disposición en el marco de una Comisión de Coordinación que tampoco consta que fuese oída previamente.
La existencia de estos graves vicios formales priva de validez a la disposición así aprobada, sin necesidad de que la Sala entre en el análisis pormenorizado de su contenido. Como es lógico, declarada la nulidad del Decreto base, esa misma consecuencia afecta a la Orden que lo desarrolla. Ciertamente, como alega la Administración regional, esta declaración sólo tiene ya, en la práctica, un carácter testimonial pero, ello no obstante, es obligada para garantizar el cumplimiento de las normas -y aquí también del convenio de coordinación antes citado- que disciplinan el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales.
No apreciamos temeridad o mala fe que justifiquen la imposición de costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de apelación número 11479/1991, interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada el 15 de julio de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León con sede en Valladolid que, su vez, desestimó el recurso contencioso-administrativo número 332 de 1998, interpuesto contra el Decreto 1/1988, de 8 de enero, de la Junta de Castilla y León, que aprobó el "Plan Joven: Formación y Empleo" de Castilla y León, y contra la Orden de 24 de marzo de 1988, de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial, que lo desarrolló. Anulamos dichos Decreto y Orden, por su disconformidad a derecho. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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