STS, 28 de Julio de 1995
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 4324/1991 |
| Fecha de Resolución | 28 de Julio de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Julio de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el presente recurso de apelación interpuesto por la empresa PREDIOS E INMUEBLES DE COGULLADA s.A., representada por el Procurador D. Isacio Calleja García y asistida del Letrado D. José María Pinilla Lafuente, contra la sentencia número 363 dictada, con fecha 23 de marzo de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 1413/90 promovido contra los acuerdos de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Zaragoza de 13 de julio de 1990 por los que se habían denegado los recursos de reposición deducidos contra las tres liquidaciones, expedientes número 548.602, 548.603 y 549.908, por el importe global de 13.708.024 pesetas, del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, giradas por la citada Corporación con motivo de la adquisición, mediante escrituras públicas de compraventa de 3 (dos) y 27 de julio de 1989, de tres parcelas sitas en el área 22 del ACTUR de Zaragoza; recurso de apelación en el que ha comparecido, como parte apelada, el mencionado AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA, representado por el Procurador D. Paulino Monsalve Gurrea y asistido de Letrado.
En la indicada fecha de 23 de marzo de 1991, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó la sentencia número 363, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Primero.- Desestimamos el presente recurso contencioso administrativo nº 1413 de 1990, deducido por "Predios e Inmuebles de Cogullada S.A., frente al Ayuntamiento de Zaragoza. Segundo.- No hacemos expresa declaración sobre costas".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de la empresa Predios e Inmuebles de Cogullada S.A. interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por ambas partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 27 de julio de 1995, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
El fondo de la cuestión litigiosa planteada en los presentes autos se contrae a dilucidar si, para la determinación y concreción, definitiva y adecuada a derecho, de la superficie de los terrenos objeto de gravamen tributario materia de controversia (Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos), procede deducir, como propugna la parte apelante y obligada tributaria sustituta de la cuota impositiva, la parte de la misma destinada en los planes urbanísticos pertinentes a ser cedida al Ayuntamiento en concepto de viales, zonas verdes y equipamiento y otros servicios comunitarios y del 10% del aprovechamiento medio del Sector.
Al efecto, la jurisprudencia de esta Sala tiene declarado, con muy escasas salvedades, que, para proceder a tal exclusión superficial, (a), las cesiones deben ser no sólo obligatorias sino también gratuítas, ydicha gratuidad no tiene lugar, en síntesis, cuando, mediante la contraentrega de un pago en metálico, o mediante el mecanismo instrumental de una reparcelación, o mediante la puesta en práctica del sistema de ejecución urbanística de compensación, o mediante una autodisposición o concentración de volúmenes edificables (que de todos los ejemplos hay supuestos en la jurisprudencia comentada), los propietarios cedentes o los interesados han obtenido, a cambio de tales superficies obligatoriamente cedidas, una equivalencia económica, superficial o volumétrica, o bien un resarcimiento o indemnización compensatorios; y (b), además, las superficies objeto de cesión estén puntual y concretamente determinadas o tengan carácter definitivo, de un modo efectivo o, al menos virtual, al tiempo del devengo.
Requisitos, ambos, que, según las circunstancias de cada caso en concreto, pueden ser objeto de modulaciones y específicas matizaciones, sin desvirtuar, sin embargo, la generalidad de su exigencia.
En el supuesto de autos, para una mejor precisión y comprensión del asunto cuestionado, deben dejarse sentados, como premisa apriorística de toda la argumentación, los siguientes elementos de hecho:
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En las fechas del otorgamiento de las escrituras de transmisión de las tres parcelas adquiridas (3 y 27 de julio de 1989), el Área 22 del "ACTUR" (donde las mismas están ubicadas), según el P.G.O.U. entonces vigente, de 16 de mayo de 1986, tenía la clasificación, reiterada después, de Suelo Urbanizable Programado (SUP), y se mantenía en vigor, también, el Plan Parcial de las Áreas 20, 21 y 22 del "ACTUR-Puente de Santiago", de 2 de febrero de 1976, pero con unas prescripciones según las cuales debería efectuarse un "Estudio de Viabilidad" para la ejecución por el sistema de compensación, en lugar del de expropiación previsto, con la finalidad de, en función de sus conclusiones, proponer las correspondientes modificaciones de la ordenación y gestión en orden a su efectiva ejecución.
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La ordenación urbanística vigente en las citadas fechas de 3 y 27 de julio de 1989, integrada por el PGOU y Plan Parcial mencionados, imponía, según Informe emitido el 22 de enero de 1991 por el Servicio de Planeamiento del Ayuntamiento, la "cesión obligatoria y gratuíta" de determinadas superficies de las fincas ubicadas en el Área 22 del ACTUR, de acuerdo con lo establecido en la Ley del Suelo y en el Plan General entonces vigente.
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El antes citado Estudio de Viabilidad, aprobado por el Consejo de Gerencia del Ayuntamiento el 11 de noviembre de 1987, propició la redacción y tramitación de una "modificación del PGOU", que mereció la aprobación inicial por acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 27 de julio de 1988, la aprobación provisional por acuerdo del mismo órgano municipal de 21 de febrero de 1989 y la aprobación definitiva por acuerdo de la Diputación General de Aragón de 19 de diciembre de 1989.
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En dicha modificación se clasifican parte de los terrenos del Área 22, los consolidados por la edificación de industrias ya existentes, situados al sur, como "Suelo Urbano", con la calificación de Zona F-6 de uso industrial, a desarrollar mediante un Plan Especial; y el resto, donde se ubican las parcelas de autos, queda, al igual que antes, como "Suelo Urbanizable Programado", a desarrollar mediante un nuevo Plan Parcial, todavía en fase de tramitación en el año 1991.
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Según Informe emitido el 23 de enero de 1991 por el Servicio de Técnica Fiscal del Ayuntamiento, la ejecución del Plan Parcial del año 1976, que quedaba enmarcado en el PGOU de 1986, hubiera llevado implícitas cesiones gratuítas de terrenos para viales y zonas verdes (aunque las mismas no llegaron a ser realidad por cuanto se tramitó la comentada modificación del Plan General, aprobada definitivamente en diciembre de 1989 -después de las fechas de los devengos de autos-).
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Sin embargo, según el mismo Informe, los parámetros utilizados por el Ayuntamiento para determinar el valor o Tipo Unitario del Impuesto aquí controvertido, de 2.500 P/m2, relativo al Área 22 del ACTUR, correspondiente al año 1989 (hito final del período impositivo de las tres liquidaciones cuestionadas), son, según el PGOU modificado en el mismo año 1989, los constitutivos de las cifras de 0'06340 (aprovechamiento medio del SUP) y de 44.292 P/m2 (módulo de valoración, en dicho Suelo, de las viviendas de protección oficial), que, multiplicadas, dan la cantidad de 2.808 P/m2, valor que, a tenor del Informe, "contemplaría ya todas las cesiones previstas en el Plan, excepto las correspondientes al 10% del aprovechamiento medio". Y, por tal motivo, se agrega, "tal índice ha de ser reducido en un 10%, por razón de tales cesiones, con lo que quedará un valor de 2.527 P/m2, que, redondeado a la baja, determina el Tipo de 2.500 P/m2 aplicado en las exacciones.
A tenor de los elementos de hecho expuestos, y, sobre todo, de la propia actitud adoptada, por la Corporación, en base a todos los instrumentos de planeamiento urbanístico sucesiva ycoetáneamente aplicables en el Área 22 del ACTUR, para la determinación, en el Índice de Tipos Unitarios del Impuesto de autos, del valor de las parcelas controvertidas en el año 1989 -fecha del devengo de los arbitrios cuestionados-, es obvio que, si bien, en un principio, cabría pensar, partiendo del dato fáctico de que los sistemas de ejecución urbanística previstos en el PGOU de 1986-Plan Parcial de 1976 y en el PGOU modificado en 1989-Plan Parcial todavía en tramitación han sido, respectivamente, los de "expropiación" y "compensación", que las cesiones superficiales previstas en unos y otros instrumentos de planeamiento podrían tildarse, por lo dicho al final del Fundamento de Derecho Segundo de esta sentencia, de "no gratuítas", y, por tanto, como no susceptibles de ser excluídas de la extensión global o bruta de los terrenos sometidos al Impuesto, sin embargo, no puede olvidarse, ni dejarse de tener en cuenta, por mor del principio de los "actos propios", que el mismo Ayuntamiento no sólo ha reconocido explícitamente que tales cesiones, de facto o en proyecto, según los Planes vigentes el 3 y el 27 de 1989, eran, efectivamente, "obligatorias y gratuítas ", como consta expresamente en algunos de los Informes antes reseñados, sino también que, a tenor del concreto contenido de los emitidos por los Servicios de Planeamiento y de Técnica Fiscal, estaban ya "especificadas y puntualmente determinadas", al menos de un modo implícito, al tiempo, en el año 1989, de fijarse, en el Índice de Tipos Unitarios del Impuesto que se analiza, el valor correspondiente a la zona de ubicación de las parcelas objeto de gravamen (no llegando, sin embargo, a realizarse porque, en relación, sólo o prioritariamente, con el sistema de ejecución afectante a parte del Área 22, el nuevo Plan Parcial estaba todavía en tramitación).
Concurren, por lo tanto, lo dos requisitos exigidos para la aplicabilidad de la exclusión de las superficies afectadas por las cesiones de viales, zonas verdes y equipamientos comunitarios y del 10% del aprovechamiento medio: la gratuidad- compulsividad, por un lado, y la determinación y concreción de las mismas al tiempo del devengo, por otro.
La forma en que se ha fijado el valor-Tipo de los terrenos del año 1989 -a efectos del arbitrio examinado- y las implicaciones que representan, en relación con las superficies de las parcelas, las operaciones llevadas a cabo al fin expresado, no pueden sino significar que el Ayuntamiento, a la fecha del devengo del Impuesto, tenía ya nítidamente concretadas las cesiones que debían efectuarse. Y es que, como aduce la apelante en su escrito de alegaciones, si bien el nuevo Plan Parcial que afecta -o va a afectar- a las parcelas que han motivado las liquidaciones estaba todavía en tramitación en el mes de julio de 1989, las cesiones a practicar estaban ya, no obstante, indubitadamente determinadas, como se infiere de los documentos aportados con la demanda, de los propios Informes municipales -facilitados en la fase de prueba-, y de la persistencia de un Plan Parcial, el de 2 de febrero de 1976 (enmarcado en el PGOU de 1986), en el que se recogían y preveían las cesiones a realizar. De lo contrario, había un abismo lógico insalvable, y una plena incongruencia, en afirmar, por un lado, que las cesiones no estaban concretadas porque aún no se había aprobado el nuevo instrumento de planeamiento de la Zona, bien sea el PGOU modificado o el Plan Parcial en proyecto (extremo, por otra parte, incierto, pues el propio Ayuntamiento reconoce la subsistencia, en 1989, de un Plan Parcial, el de 1976, entonces en vigor), y, a la vez, e inconsecuentemente, intentar demostrar que, en el cálculo del Índice, ya se había tenido en cuenta el porcentaje de las cesiones a efectuar (algo totalmente inviable si no estaban concretadas previamente).
Además, en el mismo sentido expuesto, no debe olvidarse que la misma jurisprudencia de esta Sala, modulando la generalidad del requisito que ahora se analiza, tiene declarado que la frase del artículo 356 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, consistente en que "en el cómputo de las superficies de los terrenos sujetos al Impuesto no se incluirán las que deban cederse obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento o, en su caso, al órgano urbanístico competente", implica, de suyo, por la forma de su expresión y por el tiempo del verbo tipo utilizado, que tales terrenos no sólo son los ya cedidos sino también los que hayan de ser cedidos -y estén, ya, obviamente, predeterminados-.
A mayor abundamiento, el Informe del Servicio de Planeamiento del Ayuntamiento afirma que parte de los terrenos del Área 22 del ACTUR estaban clasificados como Suelo Urbano (los consolidados mediante industrias preexistentes), "a desarrollar mediante un Plan Especial", que entonces ni siquiera había comenzado su tramitación, y, simultáneamente, admite que el porcentaje de cesión al efecto previsto era el de 8'51%.
Y, sin embargo, respecto al resto de los terrenos del Área 22 (donde se ubican las parcelas de autos) sólo se indica que debe desarrollarse mediante un Plan Parcial, omitiendo que, lógicamente, las Áreas 21 y 22 seguían un mismo iter procedimental en su gestión urbanística. Obviamente, si en el Área 22, Zona Sur, estaban ya concretadas las cesiones -y no había, en esa fecha, Plan Especial aprobado, ni siquiera en tramitación-, y las mismas eran equivalentes al 8'51% de la superficie global (para el Suelo Urbano), del mismo modo, aunque no se especifique en el Informe, en la Zona objeto de la esta litis, donde sí había ya en tramitación un Plan Parcial, debía haber asímismo, al seguir las dos zonas una ordenación urbanísticasemejante, unas cesiones suficientemente concretadas -plasmadas en el Estudio de Viabilidad y en la posterior modificación del PGOU de 1989-.
Desde otro punto de vista, el hecho de que tales cesiones hayan sido tenidas en cuenta, por el Ayuntamiento, para la fijación del Tipo o valor unitario de las parcelas en el año 1989, no implica, en modo alguno, que resulte, ahora, inviable el poder practicar la exclusión de las superficies concretadas en los instrumentos de planeamiento vigentes en el año 1989 como objeto de cesión obligatoria y gratuíta, porque, con abstracción de esa conducta de la Corporación, el artículo 356 del ya comentado Real Decreto Legislativo 781/1986 establece categóricamente que de la extensión global de los terrenos deben descontarse, sin condicionamiento o excepción alguna, las superficies que hayan de cederse obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento, incluído el 10% del aprovechamiento medio.
Procede, por tanto, estimar el recurso de apelación y, anulando los acuerdos de 13 de julio de 1990 y las tres liquidaciones originales objeto de controversia, sustituir éstas últimas por otras en las que se procede a la exclusión de dichas superficies a tenor de los porcentajes e Índices que al efecto se establecían expresamente en el PGOU de 1986 y en el Plan Parcial de 1976, ó implícitamente se inferían de los datos contenidos en los mismos.
No hay méritos para hacer expresa condena en las costas.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la empresa PREDIOS E INMUEBLES DE COGULLADA S.A. contra la sentencia número 363 dictada, con fecha 23 de marzo de 1991, debemos revocarla y la revocamos, y, en consecuencia, anulando tanto los acuerdos del Ayuntamiento de Zaragoza de 13 de julio de 1990 como las tres liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos objeto de controversia, procédase por la Corporación a sustituir éstas últimas por otras en las que se excluyan las superficies de cesión obligatoria y gratuíta a tenor de los porcentajes e índices que al efecto se establecían en el PGOU de 1986 y en el Plan Parcial de 1976, ó implícitamente se inferían de los datos contenidos en tales Instrumentos urbanísticos. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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