STS, 2 de Noviembre de 1995
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 02 Noviembre 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el recurso de apelación nº 3132/91, interpuesto por el Procurador Sr. Guerrero Cabanes, en nombre y representación del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, contra la sentencia dictada en fecha 22 de Diciembre de 1990, y en su recurso nº 801/86, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco sobre venta de parcelas de Patrimonio Municipal del Suelo, siendo parte apelada Don Ernesto , representado por el Letrado Sr. García Horcajo. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Vitoria- Gasteiz se interpuso este recurso de apelación, que fue admitido a trámite por providencia de la Sala de instancia de fecha 21 de Febrero de 1991; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se personó ante la Sala el Procurador Sr. Guerrero Cabanes en nombre y representación del apelante, y también el Letrado Sr. García Horcajo, en nombre y representación de Don Ernesto , como parte apelada.
Por providencia de esta Sala de fecha 10 de Enero de 1992 se tuvo por personadas a las partes dichas, y se acordó sustanciar esta apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo efecto se concedió el plazo de veinte días a la parte apelante, dentro del cual las formuló exponiendo los hechos y fundamentos de Derecho que creyó oportunos, y solicitando la revocación de la sentencia de instancia, declarando ajustados a Derecho los actos recurridos.
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines a la parte apelada, que formuló sus alegaciones exponiendo los hechos y fundamentos jurídicos oportunos, con la súplica final de desestimación del presente recurso de apelación y confirmación de la sentencia recurrida.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se llevó a cabo por providencia de fecha 14 de Septiembre de 1995, en la que se señaló para tal acto el día 25 de Octubre de 1995, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de apelación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó en fecha 22 de Diciembre de 1990, y en su recurso nº 801/86, por medio de la cual se estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por elLetrado Sr. Amelibia Valle en nombre y representación de Don Ernesto , contra el acuerdo del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz de fecha 18 de Abril de 1986 (confirmado en reposición por el de 20 de Junio de 1986), por el cual se acordó la venta en pública subasta de trece parcelas-solares de propiedad municipal, integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo, para destinar su importe a los fines señalados en el anterior acuerdo de fecha 17 de Marzo de 1986 (que aprobó el expediente de Suplemento de Crédito nº 2 con aplicación de mayores ingresos por importe de 1.311.221.566 pesetas, de las cuales 630.000.000 corresponden al producto de la enajenación de venta de los solares citados).
En concreto, las veintidós partidas a que se destinaban los ingresos del suplemento de crédito son las siguientes: "Construcción de centro sociocultural y deportivo en Chagorrichu "Palacio Europa": 285.281.208 pts.- Nuevas Urbanizaciones: 225.000.000 pts.- Construcción del edificio de Archivo municipal en c/ Marqués de Urquijo: 210.236.570 pts.- Adquisición de locales para centros de tercera edad:
80.000.000 pts.- Adquisición de autobuses con destino TUVISA: 70.000.000 pts.- Expropiaciones y cuotas de urbanización en nuevos polígonos: 50.000.000 pts.- Centros sociales: 50.000.000 pts.- Inversiones en centros de enseñanza: 42.000.000 pts.- Rehabilitación y acondicionamiento del ala este de la Casa Consistorial en Plaza de España: 41.613.788 pts.- Inversiones en instituciones deportivas: 40.000.000 pts.-IVA de obras en ejecución: 40.000.000.- Construcción de vertedero municipal (primera fase): 30.000.000.-Atenciones informáticas: 30.000.000.- Actividades en Euskera: 30.000.000.- Adquisición de 1 piso Avenida Gasteiz y 3 pisos en c/ Txalaparta para instalación de hogares educativos infantiles: 23.000.000.-Residencias tercera edad: 22.000.000.- Gastos previstos en los mercados municipales: 10.000.000.-Adquisición de vehículos para Policía municipal: 10.000.000.- Adquisición central de alarma para Policía municipal: 10.000.000.- Gastos previstos en el Instituto Municipal de Sanidad Ambiental y Consumo:
7.000.000.- Adquisición de radar para Policía municipal: 4.000.000.- Gastos previstos en cementerios municipales: 1.000.000 pts".
La sentencia de instancia anuló los actos recurridos por entender que el Ayuntamiento (titular de las parcelas- solares que se acuerda enajenar en pública subasta) no puede destinar el importe de la enajenación a otros fines que no sean los dichos en el artículo 93 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 (en adelante T.R.L.S.) es decir, a la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo.
Contra la sentencia ha entablado recurso de apelación el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, en el cual se esgrimen dos argumentos impugnatorios, a saber: 1º) El acuerdo recurrido de 18 de Abril de 1986 que decidió la enajenación en pública subasta de las parcelas-solares no contraviene ni puede contravenir lo dispuesto en el artículo 93 del T.R.L.S. relativo a destino de los ingresos obtenidos con dicha enajenación, por la sencilla razón de que se trata de un acuerdo neutro que nada dice sobre el destino de los ingresos, el cual ya había sido fijado en el anterior acuerdo de 17 de Marzo de 1986 que aprobó el expediente de Suplemento de Crédito nº 2, que es acto firme y consentido. 2º) La sentencia impugnada hace una aplicación del artículo 93 del T.R.L.S. contraria al sistema normativo en que se enmarca -artículos 90-1 y 90-4 del mismo Texto Legal-, desconocedora de las circunstancias presentes en el caso concreto, y que atenta a la finalidad de la figura de los Patrimonios Municipal del Suelo, (página 36 del escrito de alegaciones).
Argumentos que pasamos a examinar por su orden.
El primer argumento (que ni fue esgrimido por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz cuando resolvió el recurso de reposición, ni fue utilizado por él en la primera instancia judicial, de suerte que es un argumento que se usa por primera vez en esta segunda) no puede ser aceptado. El expediente de Suplemento de Crédito nº 2 del Presupuesto integrado de 1986, que fue aprobado en 17 de Marzo de 1986, tiene la misma naturaleza que el Presupuesto al que suplementa, es decir, naturaleza presupuestaria. Esto quiere decir que (sin necesidad de acudir a la teoría del Presupuesto como Ley formal, para la que éste no contiene reglas jurídicas que regulen los gastos e ingresos del Estado, ni las relaciones de éste con los particulares, teoría hoy superada), esto quiere decir, repetimos, que, al menos, es muy dudoso que, respecto de los ingresos, el Presupuesto sea algo más que un mero cálculo, una de las razones que mueve al legislador a ordenar un determinado volumen de gastos. Como se comprenderá, siendo así las cosas, la mera aprobación del Presupuesto no puede hacer surgir en casos como éste la excepción de acto reproductorio de otro anterior consentido y firme (que es lo que procedería según el artículo 40-a) de la Ley Jurisdiccional, aunque la parte apelante no solicite formalmente la inadmisibilidad del recurso), sino que es el acuerdo posterior de ejecución del Presupuesto -aquí el de 18 de Abril de 1986, que decidió la venta en pública subasta- el que lleva a efecto las puras previsiones de aquél y el que, por lo tanto, puede ser impugnado.
Tampoco vamos a aceptar el segundo de los argumentos esgrimidos por la entidad apelante, por las razones que a continuación exponemos.
El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir "para regular el precio en el mercado de solares" (Exposición de Motivos), con la finalidad de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones". Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (Art. 93 del T.R.L.S.). Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin, de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93, ya citado).
Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen, su caracterización y su finalidad, pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador, (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas, (artículo 3-1 del Código Civil), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otras, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales.
Frente a este discurso, la parte apelante esgrime dos argumentos, que son los siguientes: 1º) El primero, que ya la Exposición de Motivos de la reforma de la Ley del Suelo operada en 2 de Mayo de 1975 significó un cambio en la regulación de los Patrimonios Públicos del Suelo, pues admitió en su Exposición de Motivos que una de las finalidades de la nueva obligación de cesión del 10% del aprovechamiento medio tuviera la finalidad de "facilitar la financiación de las obras de infraestructura primaria y equipo urbano". Pero tal argumento no puede ser aceptado, en primer lugar, porque esa frase aislada y única, y ubicada en una Exposición de Motivos, es insuficiente para dar al traste con una institución de contornos precisos y tradicionales; en segundo lugar, porque con ella la Exposición de Motivos puede quizá referirse no al destino de los bienes integrantes de los Patrimonios Públicos del Suelo procedentes de la cesión del 10% del aprovechamiento medio realizada en solares edificables, sino al destino de las indemnizaciones en metálico que en ciertos casos (artículo 125 T.R.L.S.) sustituye a esa cesión, o incluso a las mayores obligaciones que en ciertos casos la sustituyen (artículo 146-4 T.R.L.S.). En tercer y último lugar, porque, aunque las cosas fueran como quiere la Corporación demandada, siempre resultaría que en la relación de finalidades a las que habría de aplicarse indiscriminadamente el producto de la venta de los solares en cuestión, existen algunas que nada tienen que ver con la infraestructura primaria y el equipo urbano (v.g. atenciones informáticas, actividades en euskera, central de alarma para la Policía Municipal, etc), las cuales contaminarían el destino global del producto de las ventas. 2º) El segundo argumento de la Corporación apelante consiste en que el nuevo Plan de Vitoria-Gasteiz ha renunciado a la expansión de la ciudad, y a esas previsiones hay que estar vista la remisión que los artículo 90-1 y 90-4 del T.R.L.S. hacen al Plan General. Pero tampoco este argumento puede prosperar. Los preceptos citados no autorizan a concluir que el Plan General pueda variar la naturaleza y caracterización de los Patrimonios Municipales del Suelo como patrimonio separado; el primero de ellos (90-1) se limita a señalar que la adquisición de terrenos para constituir el Patrimonio se verificará conforme al Programa de Actuación del Plan General Municipal, pero nada dice respecto al destino del producto de las enajenaciones, porque el precepto se está refiriendo al momento del ingreso de los bienes en el Patrimonio, no al momento de su enajenación, del que nada dice; el segundo de ellos (artículo 90-4), expresa que el volumen patrimonial seatemperará a las necesidades del Plan General y a los medios económicos de cada Ayuntamiento, pero con ello no está autorizando la venta de suelo para aplicar el producto a las necesidades generales del Municipio; bien entendido, el precepto hace una admonición a los Ayuntamientos para que no adquieran
(v.g., por expropiación, que es una de las fuentes de constitución de estos Patrimonios, según el artículo 90-2 del T.R.L.S.) más suelo que el necesario para prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las ciudades, pero eso no permite variar la naturaleza de la institución. Es cierto que esa perspectiva expansionista puede quebrar por expresa previsión del planeamiento, y que, en tal caso, puede no existir "expansión" que prevenir, encauzar y desarrollar, pero los bienes que integran el Patrimonio Municipal del Suelo no quedan entonces desprovistos de finalidad, pues (como se ha dicho doctrinalmente) pueden servir de garantía en operaciones crediticias para obtener fondos que invertir en la política del suelo (artículos 192-2 y 3 y 195 T.R.L.S.), o pueden ser utilizados para usos provisionales y conforme al Plan, (incluso mediante cesión por precio a particulares, o mediante la constitución de derechos de superficie, etc) hasta tanto los terrenos sean precisos para su fin propio; todas esas modalidades de explotación son lícitas, y lo son porque no conducen a la progresiva disminución del volumen del Patrimonio Municipal del Suelo, que es la finalidad pretendida por una norma tan clara y concluyente como la que contiene el artículo 93 del T.R.L.S.
Fracasando así los argumentos esgrimidos en esta segunda instancia por la Corporación apelante, procede rechazar el recurso de apelación y confirmar la sentencia impugnada que anuló los actos administrativos.
No existen razones que aconsejen una condena en costas.
Por todo ello, en nombre de S.M. El Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimamos el presente recurso de apelación nº 3132/91, y, en consecuencia, confirmamos la sentencia recurrida. Y sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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