STS, 3 de Mayo de 1999

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 29 de septiembre de 1994, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 2055/92, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Lázaro , Dña. Julia , y Dña. Celestina , contra Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valencia de 25 de junio de 1992, en el expediente de justiprecio nº 177/90, de la parcela expropiada por el Ayuntamiento de Valencia, con ocasión de la ejecución de las obras para la apertura de la c/ DIRECCION000 , fijando el justiprecio en 10.323.183 ptas, incluido el 5% como premio de afección; y contra acuerdo del mismo órgano de 24 de septiembre de 1992, desestimatorio del recurso de reposición contra el anterior interpuesto. Los declaramos contrarios a derecho, anulamos y dejamos sin efecto; fijando el justiprecio en la suma de

11.566.592 ptas., más el 5% de premio de afección; reconocemos el derecho de los demandantes al abono de intereses de demora desde la fecha de ocupación de la parcela. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico sexto: « Los demandantes piden el abono de los intereses de demora desde la fecha de ocupación de la parcela; tal petición viene amparada por el Art. 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, según el que, "cuando hayan transcurrido seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio sin haberse determinado por resolución definitiva el justo precio de las cosas o derechos, la Administración expropiante culpable de lademora estará obligada a abonar al expropiado una indemnización que consistirá en el interés legal del justo precio hasta el momento en que se haya determinado, que se liquidará con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido efectuado", toda vez que la ocupación se produjo con posterioridad a este lapso de tiempo. Por otra parte la Sala no comparte las alegaciones del Ayuntamiento en cuanto a que los intereses, devengados durante la tramitación del expediente ante el Jurado de Expropiación, no los abone el Ayuntamiento; por las siguientes razones: el Art. 56 de la Ley atribuye la obligación del pago de intereses a la Administración expropiante, sin hacer referencia para nada al Jurado de Expropiación, sí lo hace el Reglamento para su aplicación (art. 72.2), pero excediendo de los límites de la Ley; igualmente la Ley no refiere la responsabilidad por demora a la indemnización de daños del art. 121.2 de la misma; tratándose de intereses de demora, ello no es sino consecuencia de que la indemnización ha de dejar al particular en la misma situación económica en que se encontraba, por ello nuestra Constitución habla de que la indemnización ha de ser "correspondiente" (art. 33.3), y la culpabilidad, de que habla el art. 56 de la Ley, habrá que referirla a la culpabilidad civil. Aun cuando el Jurado fuere responsable de la demora en la tramitación del expediente de justiprecio; en el momento actual estaríamos ante un supuesto de responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas, en que las administraciones intervinientes responden de forma solidaria (art. 140 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas)».

Notificada la anterior sentencia a las partes, tanto el Abogado del Estado como la representación procesal del Ayuntamiento de Valencia presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 28 de noviembre de 1994, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del término al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don Luis Pulgar Arroyo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Valencia, al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un sólo motivo, esgrimido al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, al haberse infringido por la Sala de instancia en su sentencia el artículo 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 71.1 y 72.1 y 2 de su Reglamento, según los que el abono de los intereses de demora será a cargo del causante de ésta y, cuando sea imputable a la Administración expropiante o al propio Jurado de Expropiación, la responsabilidad exigible quedará comprendida en el párrafo primero del artículo 121 de la Ley y se hará efectiva con arreglo al procedimiento previsto en el propio Reglamento, debiéndose interpretar estos preceptos como lo ha hecho la jurisprudencia de esta Sala, entre otras en las múltiples sentencia que se citan, ya que la Administración expropiante sólo habrá de pagar los intereses de demora cuando sea culpable de ésta o en la medida en que se hubiese retrasado en remitir el expediente de justiprecio al Jurado, sin que, en este caso, pueda aplicarse la responsabilidad solidaria de las Administraciones públicas porque no se está ante un supuesto dimanante de fórmulas colegiadas de gestión de servicios públicos y difícilmente es aplicable lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 30/1992 a un procedimiento que finalizó antes de la publicación de dicha Ley, y, en cualquier caso, el principio de economía procesal, a efectos de no perpetuar los conflictos, aconseja, al haber sido parte en el proceso ambos responsables de la demora, decidir definitivamente su cuota de responsabilidad respectiva, en lugar de remitir a posteriores actuaciones entre ellos con posibilidad de un nuevo recurso, por lo que, después de transcribir el contenido de algunas sentencias de esta Sala, terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra más ajustada a derecho en armonía con el motivo de casación alegado.

Habiéndose dado traslado de la actuaciones recibidas al Abogado del Estado para que manifestase si sostenía el recurso de casación por él preparado contra la sentencia dictada por la Sala de instancia y, en caso afirmativo, lo interpusiese en el plazo de treinta días, manifestó que no lo sostenía, por lo que, mediante auto, de fecha 11 de diciembre de 1995, se declaró desierto el recurso de casación que oportunamente había preparado, y por providencia de 21 de marzo de 1996 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Valencia, del que se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, manifestando aquél, con fecha 28 de mayo de 1996, que se abstenía de evacuar dicho trámite, por lo que, con fecha 17 de junio de 1996 se acordó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 20 de abril de 1999, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

En el único motivo de casación esgrimido, el representante procesal del Ayuntamiento recurrente sostiene que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto por los artículos 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 71.1 y 72.1 y 2 de su Reglamento, así como la jurisprudencia interpretativa de estos preceptos, recogida, entre otras, en las Sentencias de la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1992, 9 de febrero de 1993, 9 de marzo de 1993, 18 de mayo de 1993 y 17 de enero de 1994, al haber considerado que la Administración expropiante es la responsable del pago de los intereses de demora en la tramitación del justiprecio, a pesar de que el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa se demoró en su fijación por no haber respetado los plazos legalmente establecidos al respecto, de cuya demora, según los citados preceptos, no es responsable la Administración expropiante desde que remitió al Jurado el expediente de justiprecio, sin que quepa aplicar el principio de solidaridad establecido por el artículo 140 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, porque tal precepto sólo contempla los supuestos de fórmulas colegiadas de gestión de servicios públicos, que en este caso no se dan, y porque cuando finalizó el expediente de justiprecio, septiembre del año 1992, aun no se había publicado dicha Ley, que lo fue en noviembre de 1992.

En aplicación de lo dispuesto concordadamente por los artículos 56 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 71 y 72 de su Reglamento, salvo en los supuestos de que la demora en la fijación del justiprecio fuese imputable al expropiado, tal responsabilidad ha de recaer en el beneficiario de la expropiación y la deberá decidir el Jurado (artículo 72.1 del mencionado Reglamento y Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1997 - recurso de apelación 12863/91, fundamentos jurídicos primero y segundo-, 28 de junio de 1997 - recurso de apelación 7711/92, fundamento jurídico segundo- y 28 de septiembre de 1998 - recurso de apelación 3131/90, fundamentos jurídicos primero y segundo), o en la Administración expropiante cuando ésta sea culpable de la demora (artículos 56 de la Ley de Expropiación Forzosa y 72.2 de su Reglamento), o bien sobre el Jurado de Expropiación cuando a éste sea atribuible la tardanza (artículo 72.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa), aunque la actuación de cada uno de éstos (Administración expropiante y Jurado) puede conllevar una imputabilidad compartida en atención a su respectiva responsabilidad por la demora en la tramitación del expediente de justiprecio, cuya decisión, en caso de desacuerdo, no es competencia del Jurado sino de esta Jurisdicción contencioso-administrativa (Sentencias antes citadas de fechas 15 de febrero de 1997, 28 de junio de 1997 y 28 de septiembre de 1998, entre otras).

La Sala de instancia, sin embargo, declara en su sentencia que el artículo 56 de la Ley de Expropiación sólo hace responsable por la demora en la tramitación del justiprecio a la Administración expropiante, por lo que el precepto contenido en el artículo 72.2 del Reglamento de dicha Ley se excede de los límites de ésta, sin que quepa confundir los daños contemplados por el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa en los supuestos de responsabilidad patrimonial con la obligación de pagar los intereses de demora del justiprecio, ya que con el abono de éstos la ley se limita a actualizar la compensación económica al expropiado por la privación del bien o derecho, pero aunque se tratase de un caso de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en el que el Jurado fuese responsable de la demora en la tramitación del expediente de justiprecio, habría una responsabilidad solidaria de las Administraciones intervinientes, contemplado en el artículo 140 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, de manera que frente al expropiado responde en su totalidad del pago de dichos intereses de demora la Administración expropiante sin perjuicio de que ésta pueda repetir contra la Administración de la que dependa el Jurado.

No cabe duda de que esta tesis de la Sala de instancia infringe los preceptos citados de la Ley de Expropiación Forzosa y de su Reglamento así como la jurisprudencia que los interpreta, recogida, entre otras, en las Sentencias de esta Sala y Sección, citadas por el Ayuntamiento recurrente en el único motivo de casación que aduce, según seguidamente vamos a exponer.

En contra del parecer de la Sala de instancia, la responsabilidad por demora en la tramitación del justiprecio, contemplada por los artículos 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, 71 y 72 de su Reglamento, no es sino una manifestación concreta de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por anormal funcionamiento del servicio público, establecida con carácter general por los artículos 121 y siguientes de aquella Ley, con una específica regulación de la misma, que cuando es imputable al beneficiario debe ser declarada y fijada por el Jurado (artículo 72.1 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa) e incluso por la Administración expropiante en aplicación de lo dispuesto por el artículo 123 de dicha Ley de Expropiación Forzosa, según declaramos en nuestra Sentencia de 8 de marzo de 1997 (recurso de apelación 1461/92, fundamento jurídico cuarto), ya que esta Sala ha reconocido en sus Sentencias de 11 de octubre de 1991, 25 de octubre de 1993 y 10 de junio de 1995, que existe idéntica razón para determinarse por la Administración la responsabilidad del concesionario de un servicio público ensentido estricto que para declarar la del beneficiario de la expropiación, que no es sino un concesionario de ésta al asumir un protagonismo material y jurídico de la misma naturaleza que el concesionario de servicios públicos, según se deduce de las facultades que le atribuye el artículo 5 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, por lo que, ante la identidad de situación jurídica, es procedente, en ausencia de norma expresa, aplicar igual régimen jurídico que para los concesionarios de servicios públicos previene el citado artículo 123 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Otra es, sin embargo, la razón para el abono de intereses de demora en la tramitación del justiprecio en las expropiaciones declaradas urgentes, en las que los bienes y derechos expropiados se ocupan con anterioridad al pago de aquél, en cuyo caso se trata de compensar adecuadamente al propietario desde la desposesión, aunque no haya existido demora en la tramitación del justiprecio, por lo que se le abonan los intereses desde el día siguiente a la ocupación (artículo 52.8ª de la Ley de Expropiación Forzosa), estando obligado a su pago el beneficiario de la expropiación salvo que el expediente de justiprecio no se iniciase en la forma dispuesta en el artículo 52.7ª de la misma Ley de Expropiación Forzosa por culpa de la Administración expropiante, en cuyo caso ésta será la obligada a su pago, conforme a lo establecido por los artículos 56 de esta Ley y 72 de su Reglamento, sin perjuicio de la responsabilidad en que hubiese podido incurrir el Jurado por demorarse en la fijación del justiprecio más allá de los plazos establecidos en la ley para resolver, responsabilidades, pues, la de la Administración expropiante y la del Jurado que tienen también su causa en un anormal funcionamiento de sus servicios, constituyendo, en definitiva, tal responsabilidad una subespecie de la responsabilidad patrimonial en general, por lo que no cabe sostener, como hace la Sala de instancia en la sentencia recurrida, que la responsabilidad de la Administración expropiante o del Jurado de Expropiación por demora en la tramitación del expediente de justiprecio sea ajena al instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, contemplada en el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa.

La manifestación más evidente de la naturaleza de la responsabilidad por demora en la tramitación del expediente de justiprecio se contiene en el artículo 72.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, que se remite para hacerla efectiva al procedimiento previsto en el propio Reglamento para exigir responsabilidad patrimonial a las Administraciones Públicas, por considerarla comprendida en el artículo 121.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, con lo que dicho Reglamento no incurre en una regulación ultra vires, como asegura incorrectamente la Sala de instancia en su sentencia, sino que se limita a desarrollar el sistema de la Ley de Expropiación Forzosa (artículos 56 y 121) en cuanto a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por la demora en la tramitación del expediente de justiprecio.

Tampoco es admisible la declaración de responsabilidad por demora en la tramitación del justiprecio a cargo exclusivamente de la Administración expropiante y beneficiaria con el argumento de que, en cualquier caso, tal responsabilidad sería solidaria con la del Jurado de Expropiación conforme a lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en primer lugar porque esta Ley no se había promulgado cuando finalizó la tramitación de este concreto expediente de justiprecio y, en segundo lugar, porque, si bien tal responsabilidad solidaria ha sido reconocida por la Jurisprudencia como forma de resarcimiento por la Administraciones públicas de los daños y perjuicios causados en supuestos de concurrencia antes de la entrada en vigor de la citada Ley ( Sentencias de 15 de noviembre de 1993, 23 de febrero de 1995, 20 de diciembre de 1997 y 13 de febrero de 1999), sin embargo, como apunta la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, no se está en este caso ante la gestión de un servicio público en forma colegiada (conjunta se dice en la redacción actual dada por Ley 4/1999, de 13 de enero), que sería presupuesto para establecer la solidaridad según aquel precepto y esta Jurisprudencia, ya que, por más que el expediente de justiprecio constituya una pieza del único y complejo procedimiento expropiatorio, una vez que dicha pieza separada tiene entrada en el Jurado de Expropiación Forzosa, a éste corresponde en exclusiva su tramitación y, por consiguiente, al ser posible distinguir las competencias y delimitar las respectivas intervenciones, el Jurado ha de responder por la demora en la misma si no observa los plazos establecidos en la Ley para resolver, por lo que los intereses legales del justiprecio, devengados durante ese periodo, sólamente al propio Jurado le ha de ser imputados, y así lo ha entendido la jurisprudencia, recogida en las Sentencias citadas por el representante legal del Ayuntamiento recurrente al articular el único motivo de casación que esgrime, razón por la que dicho motivo debe ser estimado, lo que nos obliga a resolver como corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que no son otros que señalar los intereses de demora que ha de pagar la Administración expropiante y beneficiaria de la expropiación y aquéllos que debe soportar el Jurado.

En nuestras mencionadas Sentencias declaramos la responsabilidad por demora de la Administración expropiante sin necesidad de reenviar al propietario expropiado al procedimiento previsto en el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa (artículos 134 a 136), pero en cuanto a la responsabilidadpor demora (concretada en el pago de los intereses legales del justiprecio) del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa no se condenaba en ellas a la Administración del Estado al pago de éstos sino que se dejaba a salvo la facultad de reclamarlos con arreglo al indicado procedimiento, a pesar de que esta Administración había sido parte demandada en el proceso.

Lo cierto es que, entre los preceptos reguladores del procedimiento para reclamar el abono de los intereses de demora, está el artículo 136 del mencionado Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, según el cual la pretensión de indemnización, cuando proceda, podrá deducirse simultáneamente con la de anulación del acto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 42 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y si así no fuese podrá reclamarse en el plazo de un año a partir de la fecha en que la sentencia de anulación hubiese devenido firme.

Pues bien, en este caso, los propietarios expropiados ejercitaron en el proceso seguido en la instancia la acción de anulación del acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa, que fijó el justiprecio, solicitando la elevación del mismo y el pago de los intereses de demora, a lo que parcialmente accedió la Sala de instancia, si bien ésta rechazó la oposición formulada por el Ayuntamiento expropiante con el fin de desviar al Jurado el abono de los intereses legales por la demora en la tramitación imputable al mismo, declarando que todos ellos deberían ser a cargo del primero, lo que, según hemos dejado expuesto al examinar el único motivo de casación aducido, no es procedente.

En consecuencia, y apartándonos expresamente del criterio mantenido en las Sentencias de esta Sala, que sirven de fundamento al aludido motivo de casación, debemos pronunciarnos expresamente ahora sobre los intereses legales de demora que, a cargo del Jurado de Expropiación por no haberse respetado los términos legales para decidir, debe soportar la Administración del Estado, en la que aquél se integra, la cual fue parte condemandada en el proceso, sin necesidad de que los propietarios expropiados se vean precisados a formular reclamación autónoma alguna, ya que dedujeron tal pretensión de abono de intereses de demora junto con la de anulación del acto, como indica el mencionado artículo 136 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, que, además, no viene sino a desarrollar lo dispuesto con carácter general por el artículo 42 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956.

Según se acredita con la certificación que adjunta el Ayuntamiento expropiante a su contestación a la demanda, el expediente de justiprecio tuvo entrada en el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valencia el día 13 de noviembre de 1990, quien dictó acuerdo fijando el justiprecio el día 25 de junio de 1992, el cual, notificado en forma a los interesados, fue recurrido en reposición por la propietaria expropiada con fecha 31 de julio de 1992, cuyo recurso fue desestimado por el mismo Jurado con fecha 24 de septiembre de 1992, de donde se deduce que la demora en la tramitación imputable al Jurado Provincial de Expropiación comprende el tiempo que empleó en decidir, del que se han de descontar los quince días en que, conforme al artículo 34 de la Ley de Expropiación Forzosa, debió resolver, ya que el tiempo transcurrido en la resolución del recurso de reposición no superó el establecido por los artículo 94.1 y 125.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, de manera que el Ayuntamiento expropiante es responsable del pago de los intereses legales de demora en la tramitación del justiprecio conforme se declara en la sentencia recurrida, salvo los devengados desde el día 1 de diciembre de 1990, dada la exclusión en el cómputo de los feriados, hasta el día 25 de junio de 1992, cuyo retraso es imputable al Jurado, y de los que, por consiguiente, debe responder la Administración del Estado, la cual debe ser condenada por ello a su pago.

Al ser estimable el motivo de casación aducido, se debe declarar que ha lugar al recurso interpuesto, por lo que, según el artículo 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción, cada parte habrá de satisfacer sus propias costas causadas en el mismo, sin que, al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes en la instancia, se deba hacer expresa condena respecto de las costas de ésta, como dispone el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y 60.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.