STS, 16 de Octubre de 1998
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 2866/1990 |
| Fecha de Resolución | 16 de Octubre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba indicados, el recurso de apelación que con el nº 2.866/90 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el 7 de diciembre de 1.989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 16.764, sobre pago por la Administración de intereses de demora en certificaciones de obra. Habiendo sido parte apelada la Procuradora Doña Isabel Fernández-Criado Bedoya, en nombre de Dragados y Construcciones S.A.
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos estimar en parte y estimamos el recurso contencioso-administrativo número
16.764 interpuesto por la Procuradora Dª Isabel Fernández-Criado Bedoya, en nombre y representación de Dragados y Construcciones S.A. contra las Resoluciones del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 20 de marzo de 1.986 resolutoria en reposición de la de 11 de abril de 1.985 y en consecuencia debemos declarar y declaramos que son contrarias al Ordenamiento Jurídico, sin que haya lugar a la estimación de la petición de intereses, limitándose esta resolución a la declaración del derecho al abono a la recurrente de la cantidad de seiscientas cincuenta y dos mil trescientas ochenta y dos pesetas por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Sin hacer expreso pronunciamiento en costas".
Notificada la anterior sentencia el señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, interpuso recurso de apelación para la correspondiente Sala del Tribunal Supremo el cual fue admitido en ambos efectos por providencia de 26 de febrero de 1.990 en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, personada y mantenida la apelación por el señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se acordó darle traslado para que presentase escrito de alegaciones. El mismo cumplimentó el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que revocando la recurrida, desestime la demanda y absuelva a la Administración demandada.
Continuado el trámite por la Procuradora Doña Isabel Fernández-Criado Bedoya, en nombre de Dragados y Construcciones S.A., lo cumplimentó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que desestimando la apelación interpuesta por el Abogado del Estado, confirme la sentencia dictada por la Audiencia Nacional y en consecuencia condene a la Administración (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo) a abonar a Dragados y Construcciones, S.A. la cantidad de 652.382 pts. en concepto del interéslegal devengado por el pago tardío de las certificaciones núms. 1 y 6 expedidas durante la ejecución de las obras "Desdoblamiento de la conducción a Guadalajara, 2ª etapa", y al interés legal que devengue esta cantidad hasta la fecha de pago de la misma, con imposición de costas a la Administración.
Conclusas las actuaciones para votación y fallo se señaló la audiencia del día 13 de octubre de 1.998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Mediante instancia suscrita el 18 de febrero de 1.985 Dragados y Construcciones S.A., adjudicataria de las obras "Proyecto de construcción de las obras de desdoblamiento de la conducción a Guadalajara -2ª etapa- conducción", solicitó el abono de los intereses de demora correspondientes a dos certificaciones: la primera expedida el 31 de enero de 1.984, por importe de 7.099.839 pesetas, pagada por la Administración el 1 de febrero de 1.985; y la segunda expedida el 20 de febrero de 1.984, por importe de
1.050.238 pesetas, pagada por la Administración el 27 de noviembre de 1.984. La Dirección General de Obras Hidráulicas, actuando por delegación, dictó acuerdo el 11 de abril de 1.985 entendiendo que por los conceptos expresados procedía el pago de la cantidad de 473.458 pesetas. La Mancomunidad de Aguas del Sorbe interpuso recurso de reposición contra el referido acuerdo, que fue estimado en parte por resolución de 20 de marzo de 1.986 del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, que aparte de decidir la improcedencia del abono de intereses de demora correspondientes a la certificación de 31 de enero de
1.984 (sin especificar a que certificación se refería, pues existían dos de la misma fecha), señaló que los intereses, conforme a los artículos 47 de la Ley de Contratos del Estado y 144 de su Reglamento, deben empezar a contarse una vez transcurridos tres meses desde la fecha de las certificaciones de que se trata, viniendo constituido el término final por el día en que se hizo efectivo el pago, calculándose los intereses al 8 por ciento el año 1.984 y al 11 por ciento el año 1.985. Contra la referida resolución promovió recurso contencioso- administrativo Dragados y Construcciones S.A., que fue resuelto por sentencia dictada el 7 de diciembre de 1.989 por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, que estimó en parte dicho recurso, declarando el derecho de la sociedad recurrente al abono por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de la cantidad de 652.382 pesetas, por la demora en que fueron pagadas las certificaciones de obras expedidas el 31 de enero de 1.984 (por importe de 7.099.839 pesetas) y el 20 de febrero de 1.984 (por importe de 1.050.238 pesetas), entendiendo que, conforme al artículo 47 de la Ley de Contratos de Estado, el pago de los intereses de demora debe hacerse desde la fecha de las certificaciones de obras y no desde transcurridos los tres meses a que el indicado precepto alude, sin estimar la pretensión de Dragados y Construcciones S.A. de pago de los intereses devengados sobre la expresada cifra (652.382 pesetas), porque no pueden considerarse vencidos los intereses que necesitan ser judicialmente declarados.
El señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, dedujo recurso de apelación contra la sentencia de 7 de diciembre de 1.989, considerando que la misma incide en interpretación errónea del párrafo segundo del artículo 47 de la Ley de Contratos de Estado y párrafo primero del artículo 144 de su Reglamento, ya que estos preceptos establecen un plazo de tres meses para que la Administración pueda pagar las certificaciones de obra sin interés alguno, por lo que el devengo de los intereses únicamente tiene lugar desde que transcurren los tres meses contados desde la fecha de la expedición de la certificación correspondiente, solicitando que se dicte sentencia por la que se revoque la impugnada y se desestime la demanda, absolviendo a la Administración demandada. Dragados y Construcciones S.A. se ha opuesto a la apelación, pidiendo la desestimación del recurso y que se condene al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo a abonarle la cantidad de 652.382 pesetas, en concepto de interés legal devengado por el pago tardío de las certificaciones objeto del proceso, y al interés legal que devengue esta cantidad hasta la fecha de pago de la misma.
La cuestión planteada por el recurso de apelación consiste, pues, en determinar la fijación del momento -"dies a quo"- a partir del cual las certificaciones de obra devengan intereses de demora a favor del contratista. El artículo 47, párrafo segundo, del Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, conforme a la redacción dada por la Ley 5/1.973, de 17 de marzo, establece que "si la Administración no hiciese el pago al contratista de las certificaciones dentro de los tres meses siguientes a la fecha de aquéllas, deberá abonar al mismo, a partir de aquella fecha, el interés legal de las cantidades debidas, siempre que aquél intime por escrito el cumplimiento de la obligación". El problema, que dió lugar a distintas interpretaciones jurisprudenciales, ha quedado definitivamente resuelto por la sentencia de 22 de noviembre de 1.994 que, con cita de otras dictadas en el mismo sentido, entiende que el devengo de los intereses de demora se produce desde el día siguiente a la conclusión del plazo de tres meses a partir de la fecha de la certificación, plazo que a la Administración se le concede para hacer efectiva la deuda. Señala lamencionada sentencia (fundamento de derecho quinto) que la cuestión suscitada ha motivado tres criterios interpretativos distintos: 1º) El "dies a quo" es el de la fecha de la presentación de la certificación ante la Administración, a la cual se retrotrae la obligación de pago de intereses cuando la Administración no ha satisfecho la deuda en el plazo de carencia o de gracia que la ley le concede (los tres meses aludidos por el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado); 2º) La fecha de pago de intereses se cuenta a partir de la intimación del contratista a la Administración; 3º) El "dies a quo" es el siguiente a la expiración del plazo de tres meses que para abonar las certificaciones de obras se concede a la Administración.
Esta última postura -expone la sentencia de 22 de noviembre de 1.994- es la más reciente y más seguida por la jurisprudencia, citándose las sentencias de 26 de enero de 1.988, 19 de julio de 1.989, 20 de junio de 1.990, 25 de febrero de 1.991, 5 de marzo de 1.992, 28 de septiembre, 20 de octubre, 2 y 18 de noviembre de 1.993.
Se rechaza la primera opinión afirmando que tiene su asiento en una interpretación literalista de la frase "a partir de aquella fecha", que estima que dicha frase se refiere a la fecha de la certificación. Sin embargo, la redacción de los artículos 47 de la Ley de Contratos del Estado y 144 de su Reglamento (que reitera el texto legal) es gramaticalmente equívoca, y de ella no puede deducirse que, si la Administración paga dentro de los tres meses, obtiene como premio la dispensa del abono de intereses; y si paga más allá de tal plazo sufre el "castigo" del pago retroactivo de intereses. Lo que el legislador ha querido con el establecimiento de ese plazo de tres meses, teniendo en cuenta las características que concurren en la Administración (complejidad estructural, principios de legalidad y contabilidad pública que condicionan su actuación y obstaculizan la agilidad de movimientos), es fijar concreta y específicamente el momento a partir del cual la Administración ha incurrido en mora y, por tanto, como consecuencia, en el pago de intereses. Por lo tanto la aludida frase ("a partir de aquella fecha") debe interpretarse como referida a la fecha de terminación del plazo de tres meses. Se trata de un criterio de seguridad jurídica que tiene cierto paralelismo con el establecido en los artículos 1.100 y 1.101 del Código Civil, que concretan cuándo un deudor incurre en mora y los efectos de la misma.
La segunda postura se basa en una interpretación, también literalista, del texto de los artículos 57 y 91 de la Ley de Contratos del Estado y 176 y 264 de su Reglamento, que hablan de "intimación" por escrito del contratista o empresario, extraida también del artículo 45 de la Ley General Presupuestaria. Pero respecto a la intimación la doctrina jurisprudencial (sentencias de 4 de diciembre de 1.985, 23 de mayo de
1.989, 12 de diciembre de 1.990 y 21 de marzo de 1.991) ya ha sentado unánimemente que es un requisito meramente formal, que pone en marcha la actuación administrativa, pero no un requisito sustancial condicionante de la constitución en mora. Es más, la finalización del plazo de tres meses actua "ope legis", según el principio "dies interpellat pro homine", de tal modo que, aunque la intimación sea posterior en el tiempo al transcurso del referido plazo, el devengo de intereses se produce ya desde el día siguiente a ese transcurso.
En virtud de las razones expuestas hemos de decidir, de acuerdo con la tesis sustentada por el señor Abogado en el Estado en el presente recurso de apelación, que en el caso debatido la Administración debe intereses de demora desde el día siguiente al transcurso del plazo de tres meses contados a partir de la fecha de la certificación de obra correspondiente, como entendió el acuerdo del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 20 de marzo de 1.986.
Solicita Dragados y Construcciones S.A. en el escrito de alegaciones presentado en el recurso de apelación que se condene a la Administración al pago del interés legal sobre la cifra de intereses devengados por las certificaciones de obra objeto del litigio. Esta pretensión (pago de intereses sobre los intereses) fue desestimada por la sentencia de 7 de diciembre de 1.989, por entender (fundamento de derecho quinto) que no pueden considerarse vencidos los intereses que tienen que ser judicialmente declarados. Dragados y Construcciones S.A. no interpuso recurso de apelación contra la señalada sentencia en cuanto a esta pretensión, que no fue estimada por la misma, ni tampoco se adhirió a la apelación al formular su escrito de personación ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, escrito en el que sólo comparece en concepto de apelado. Por tanto, no habiendo la citada sociedad mercantil promovido recurso de apelación contra la desestimación de su pretensión referida al pago de intereses sobre los intereses, no cabe acceder a la petición que al respecto formula en el escrito de alegaciones.
En consecuencia, debemos estimar el recurso de apelación interpuesto por el señor Abogado del Estado contra la sentencia de 7 de diciembre de 1.989, revocándola, y, en su lugar, desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por Dragados y Construcciones S.A. contra las resoluciones del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 20 de marzo de 1.986 y de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 11 de abril de 1.985, declarando que la Administración debe pagarintereses de demora a Dragados y Construcciones S.A.: por la certificación de obra de 31 de enero de
1.984, por importe de 7.099.839 pesetas, desde el 1 de mayo de 1.984 (día siguiente al transcurso del plazo de tres meses contado a partir de la fecha de la certificación) hasta la fecha de pago (1 de febrero de
1.985); y por la certificación de obra de 20 de febrero de 1.984, por importe de 1.050.238 pesetas, desde el 21 de mayo de 1.984 (día siguiente asimismo al transcurso del plazo de tres meses contados a partir de la fecha de la certificación) hasta la fecha de pago (27 de noviembre de 1.984); sin que sobre las fechas de pago de las dos certificaciones de obra ni sobre los tipos de interés aplicables (8 por ciento en el año 1.984 y 11 por ciento en el año 1.985) se suscite cuestión entre las partes.
No concurren las circunstancias exigidas por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción a efecto de una especial imposición de costas.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el 7 de diciembre de 1.989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº
16.764, sentencia que revocamos y dejamos sin efecto, y, en su lugar, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de Dragados y Construcciones S.A. contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 20 de marzo de
1.986, que resolvió recurso de reposición contra el acuerdo de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 11 de abril de 1.985, debiendo la Administración pagar a la citada sociedad Dragados y Construcciones S.A. intereses de demora por las certificaciones de obra a que el presente litigio se refiere en la forma determinada en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia; sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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