STS, 13 de Febrero de 1998

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLO. En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda), ha decidido: 1.- Estimar el presente recurso, declarando nulo de pleno derecho el acto impugnado, en cuanto veta al actor la obtención de fotocopias de un determinado expediente. 2.- Imponer las costas de este proceso al Ayuntamiento demandado."

Notificada la anterior sentencia, por el Ayuntamiento de Llinars del Vallés se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "estimando el presente recurso de casación, casando y revocando la sentencia recurrida por los motivos expuestos y en su consecuencia declarando ajustado a derecho el acto del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Llinars del Vallés indebidamente anulado por la Sentencia recaída."

Comparecida la parte recurrida, y admitido el recurso a trámite, se confirió traslado a la misma para que formalizara su escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que verificó con el que obra unido a los autos, en el que después de formular sus motivos, terminaba suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso de casación, con imposición de las costas a la recurrente.

Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido de entender que "procede la estimación del presente recurso de casación, revocando la sentencia impugnada y declarando que no se ha producido vulneración del derecho a participar en los asuntos públicos que reconoce el art.

23.1 CE."CUARTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 3 de febrero de 1998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El Ayuntamiento de Llinars del Vallés, demandado en el proceso, interpone el presente recurso de casación contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 6 de febrero de 1995, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Pablo , Concejal de dicho Ayuntamiento, integrado en el Grupo Municipal del P.S.C., por el cauce especial de la Ley 62/1978, por violación del derecho fundamental establecido en el Art. 23 C.E., contra la resolución de la Alcaldía de dicho Ayuntamiento de fecha 9 de junio de 1994, por la que, en relación a escrito de dicho concejal de 8 de junio de 1994 referido a los expedientes (Proyecto, Contratación y contribuciones especiales existentes) del Turó de les Figueres, se acordaba que podía solicitar de la Secretaría del Ayuntamiento los expedientes de referencia, y examinarlos cuanto quisiera; pero que se estimaba conveniente que no se hicieran fotocopias para evitar un posible mal uso en función de intereses partidistas.

La sentencia recurrida, tras detallar en su fundamento primero el objeto del proceso, y en el segundo la doctrina del propio Tribunal y la general del Tribunal Constitucional sobre el alcance del derecho fundamental del acceso a las funciones y cargos públicos, comprensivo del derecho a la permanencia en los mismos (SS.T.C. 5/1983, 10/1983, 28/1983...), del ejercicio de aquellos derechos y funciones que configuran su status (SS.T.C. 161/1988, 24/1989, 181/1989, 36/1990, 149/1990 y 205/1990) lo que veda cualquier impedimento ilegítimo o arbitrario del "jus in officium" (SS.T.C. 10/1983, 32/1985, 161/1988 y 163/1991) y del ejercicio ante los Tribunales de ese derecho (SS.T.C. 161/1988, 181/1989, 14/1990, 15/1992 y 30/1993), aborda en el fundamento de derecho tercero el enjuiciamiento concreto del caso, haciéndolo en los siguientes literales términos:

>.

Consecuentemente, en el fundamento cuarto se declara la procedencia de la estimación del recurso, la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por vulneración del Art. 23.2 C.E., y la imposición de costas a la Administración recurrida.

El recurso de casación del Ayuntamiento se funda en tres motivos, el primero bajo la cobertura del Art. 95.1.4º de nuestra Ley Jurisdiccional y los dos últimos bajo la del Art. 95.1.3º, estos dos con la imputación de incongruencia a la sentencia.

El orden lógico de dichos motivos aconsejaría la anticipación del examen de los dos últimos, por su carácter procesal; mas comoquiera que, al afectar la infracción procesal alegada a la sentencia, la consecuencia de su hipotético éxito sería la misma que la del éxito del motivo amparado en el Art. 95.1.4º, dado lo dispuesto en el Art. 102.2º y 3º de la Ley Jurisdiccional, no existe inconveniente en este caso para que, aun con un cierto sacrificio de la lógica procesal, nos atengamos en el análisis al propio orden de formulación de los motivos. Ello es lógico, pues el éxito del primero, que de inmediato razonaremos, basta por sí solo, para que haya de casarse la sentencia, y entrar a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate; lo que hace ya innecesario el análisis de los otros dos, pues que exista o no la incongruencia, alegada en ellos, no altera los términos del enjuiciamiento obligado por el solo éxito del primer motivo. Es en ese enjuiciamiento, en el que deberá abordarse el análisis de las cuestiones silenciadas en la sentencia recurrida, al margen de que su silencio fuese o no constitutivo del vicio procesal que se achaca a la sentencia.

Dicho motivo primero alega "la infracción del Art. 23.2 de la Constitución en relación a los Arts. 77 de la Ley de Bases de Régimen Local, su equivalente, 149 de la Ley Municipal y de RégimenLocal de Cataluña y 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales y Jurisprudencia de ese Supremo Tribunal que los interpreta".

En el desarrollo del motivo, tras aceptar la explicación del Fundamento de Derecho 2º de la sentencia, que contiene la doctrina general acerca del sentido del Art. 23.2 C.E., censura la argumentación del Fundamento de Derecho 3º, cuyo contenido refiere, concretando su sentido en el de que "la sentencia viene a declarar que los concejales y todos los cargos públicos tienen un derecho genérico a la obtención de fotocopias, sin limitación, como formando parte de los derechos a la representación política y al ejercicio de los cargos públicos contemplados en el Art. 23.2 de la Constitución.

Es ese planteamiento el que el recurrente considera que infringe las normas y jurisprudencia indicados en la exposición del motivo, por las siguientes razones:

1. El derecho del Art. 23.2 es de configuración legal, incumbiendo a la Ley ordenar los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos públicos, debiendo verse el desarrollo legal en los Arts. 77 de la Ley de Bases de Régimen Local, en el 149 de su equivalente en Cataluña, que es la Ley de Régimen Municipal y de Régimen Local de Cataluña y Arts. 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, cuyos contenidos reproduce, llegando a la conclusión de que "ni la Constitución Española, ni la legislación dictada en desarrollo de la misma amparan, como derecho fundamental de la persona, el derecho genérico a la obtención indiscriminada de fotocopias de los expedientes administrativos por parte de los concejales".

2. El derecho de acceso de los miembros de las Corporaciones Locales a la documentación obrante en el Ayuntamiento se satisface mediante la exhibición de los documentos de que se trate; pero no comporta un derecho a obtención indiscriminada de fotocopias.

3. La interpretación de la sentencia recurrida es contraria a la jurisprudencia de este Tribunal, y en concreto a la sentencia de 19 de julio de 1989, de la que se transcriben los párrafos fundamentales.

4. "La obtención de fotocopias de los expedientes y documentación municipales solo se considera constitucionalmente amparada cuando los mismos le resultan imprescindibles al miembro de la Corporación Local de que se trate para el ejercicio de sus funciones al no existir ninguna otra forma de acceso para recibir información de tales expedientes; que no es precisamente lo ocurrido en el presente caso en que se reconoció expresamente al Sr. Juan Pablo su derecho a informarse de los expedientes que solicitaba, habiéndolos examinado efectivamente cuantas veces lo ha considerado oportuno".

El Ministerio Fiscal sostiene la procedencia del recurso de casación sobre la base de que no existía lesión actual del derecho fundamental, no pudiéndose utilizar el proceso especial del Art. 62/1978 en función preventiva. Al no haber solicitado el demandante la entrega de fotocopias sino sólo el examen de determinados expedientes, el hecho de que en la resolución municipal impugnada en el proceso, se añadiera innecesariamente la indicación de que "no se estima conveniente que se hagan fotocopias a fin de evitar un posible mal uso en función de intereses partidistas", no constituiría en ningún caso lesión actual del derecho fundamental, que sería, en tesis del Fiscal, el "prius" necesario para entrar a decidir la cuestión acerca de si el derecho fundamental cuya tutela se pretende incluye o no el derecho a la obtención de fotocopias.

Por último el demandante, recurrido en la casación, impugna el motivo que analizamos, diciendo que el recurrente cita en apoyo de su tesis una sola sentencia, la de 19 de julio de 1989, a la que dicho recurrido opone las de 27 de junio y 8 de noviembre de 1988, 22 de noviembre de 1989, 8 de febrero de 1993 y 27 de diciembre de 1994, jurisprudencia que, a su juicio, avala la tesis de la sentencia recurrida.

Vistos los términos del debate en este trance casacional, es claro que la cuestión se limita a decidir si el derecho de información que forma parte del contenido del derecho fundamental del Art. 23.2 C.E., en cuanto elemento necesario del "jus in officium", que ese derecho garantiza, incluye o no el derecho a la obtención de fotocopia de forma genérica e indiscriminada, pues solo así podría entenderse que la simple admonición de que se considera conveniente que no se hicieran fotocopias (que no el rechazo de ninguna solicitud concreta de determinadas fotocopias), pudiera, en su caso, colisionar con tal derecho.

El planteamiento del Ministerio Fiscal, en el que se aduce la innecesariedad del análisis de esa cuestión, al ser un "prius" de ella la existencia o no de lesión actual del derecho fundamental, no es compartible, pues con él se alteran los términos en que la casación viene planteada por el recurrente, que son los que delimitan el campo de nuestro análisis. En realidad el planteamiento del Ministerio Fiscalequivale a la introducción de un motivo casacional diferente, sin haber sido el recurrente en el proceso. Hemos, pues, de atenernos a los términos del motivo 1º del recurso, que quedaron resumidos antes.

De las infracciones legales imputadas en el motivo hemos de prescindir de la referida al Art. 149 de la Ley de Régimen Municipal de Cataluña, al no ser las infracciones de normas de las Comunidades Autónomas susceptibles del recurso de casación, según lo dispuesto en el Art. 93.4 de la Ley rectora de esta Jurisdicción, según la jurisprudencia más reciente de esta Sala, que entiende aplicable dicho precepto, aunque el acto no provenga de órganos de las Comunidades Autónomas, sino de entes de la Administración Local, cual es aquí el caso. Mas el hecho de que se prescinda de la consideración de esa norma autonómica no afecta en realidad a la fundamentación del motivo, al ser la misma reproducción de una norma estatal, cuya infracción se alega, de modo que, limitándonos a las normas estatales referidas, el motivo conserva toda su consistencia.

Y, como ya quedó anunciado, el motivo debe prosperar, pues la jurisprudencia de esta Sala, reflejada en la sentencia de 19 de julio de 1989, 5 de mayo de 1995 (Rec. nº 2889/1993) y 21 de abril de 1997 (Rec. nº 216/1994), viene entendiendo que el derecho de información contenido del Art. 23.2 C.E., no incluye, como contenido propio del derecho fundamental, el derecho a la obtención de fotocopias.

En la sentencia de 19 de julio de 1989 (F.D. 2º), después de decir que el derecho a participar en asuntos públicos , se decía lo siguiente respecto a la cuestión en litigio, similar a la actual:

>.

En la sentencia de 5 de mayo de 1995 se distinguía igualmente entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la obtención de fotocopias, diciendo sobre el particular (F.D. 5º) que >.

Finalmente en la sentencia de 21 de abril de 1997, decíamos que >.

De la jurisprudencia aludida por la parte recurrida, para desvirtuar la cita de contrario de nuestra sentencia de 19 de julio de 1989, las sentencias de 27 de julio y de 8 de noviembre de 1988, de la extinguida Sala 5ª se referían a un problema genérico de acceso a la documentación municipal, aquí no cuestionado, y no al problema específico del pretendido derecho a obtención de fotocopias, por lo que en nada se oponen a la sentencia, cuya doctrina se pretende objetar con ellas, a parte de que aquella sentencia es posterior.

Las alegadas sentencias de 22 de noviembre de 1989 y 8 de febrero de 1993, sin indicación de repertorio jurisprudencial de referencia, o de número de proceso, no han podido ser encontradas, lo que impide su comprobación, si es que existieran, para poder establecer el imprescindible paralelismo entre los casos supuestamente decididos en ellas y en el actual, a efectos de establecer el valor jurisprudencial para éste. Ello a parte, en el hipotético caso de que dichas sentencias existiesen, su doctrina habría quedado rectificada por las posteriores de esta Sala y Sección que han quedado citadas (las de 5 de mayo de 1995 y 21 de abril de 1997).

Por último la sentencia de 27 de diciembre de 1994 (de la Sección 4ª de esta Sala, Rec. nº 3270/1992), no se refiere a un caso en el que esté en juego el derecho fundamental del Art. 23.2 C.E., por lo que carece de utilidad para decidir el problema que aquí se debate, que no es un problema de legalidad ordinaria, plano en que se sitúa dicha sentencia, sino un problema de constitucionalidad.

En todo caso existe un elemento fundamental de diferencia, y es que en el caso resuelto por dichasentencia la documentación se solicitaba por un Concejal, que formaba parte de los órganos colegiados que iban a resolver los asuntos a los que la documentación se refería, y que estaban incluidos en el orden del día. Pero además la fecha de la sentencia, en el negado caso de que su doctrina resultase contraria a la de esta Sala y Sección que ha quedado referida, la hace inoperante para que pueda prevalecer sobre la de las sentencias reiteradas de fecha posterior, a cuya doctrina nos ceñimos.

En realidad el caso de esa sentencia es incluible en el Art. 16.1.a), en relación con el Art. 15 del R.D. 2568/1986, cuando aquí el debate se refiere a un caso del Art. 14 del propio Reglamento.

No es compartible la tesis de la parte recurrida de que el derecho a la obtención de copias esté reconocido a los concejales por el "artículo 16 del Real Decreto 259/1976 de 28 de noviembre" [Sic] (referencia normativa evidentemente errónea, con la que tal vez se pretenda aludir al Art. 16 del R.D. 2568/1986), y en general a todos los ciudadanos en el Art. 37.8º de la Ley 30/1992, título legal este último que, en tesis de dicha parte, debe corresponder con razón reforzada a los concejales.

En cuanto al Art. 16 del R.D. 2568/1986, el derecho a la obtención de copias por los miembros de la Corporación no se establece con la generalidad que la parte que lo alega da por supuesta, pues el Apartado

1. a) punto final dispone que >. El acceso libre es el regulado en el Art. 15 del propio Reglamento, y en el caso actual, según se acaba de decir, el acceso a la información no derivaba de la aplicación de ese precepto, sino de la autorización del Art. 14. No es, pues, aplicable al caso el alegado Art. 16.

Y en cuanto al Art. 37.8 de la Ley 30/92, no es aplicable el mismo a los concejales, según lo dispuesto en el Apartado 6.f) del propio Art. 37.

A mayor abundamiento, el alegado Art., 37.8 no consagra un derecho a obtención indiscriminada de fotocopias por los particulares, sin límites en cuanto a su posible autorización, cuyo derecho pueda ser argüido por el Concejal demandante frente a la resolución que le autorizó el acceso a ciertos expedientes, con la indicación (por cierto no prohibición genérica) de que no se estimaba conveniente la obtención de fotocopias, pues para que tal planteamiento fuese aceptable, tal pretendido derecho debería en todo caso ajustarse a los términos de los apartados 7 y 8 del propio artículo. El apartado 7 no establece un derecho de acceso ilimitado, sino que exige una "petición individualizada de los documentos que se desee consultar sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias".

El apartado 8 no es sino desarrollo del anterior, de ahí que sea extensible al mismo la exigencia de individualización de aquél, complementada por el condicionante del "previo pago, en su caso, de las exacciones que se hallen legalmente establecidas".

No cabe así la traslación acrítica del Art. 37.8 para resolver el problema que aquí se debate, que no es otro que el de si la indicación genérica contenida en la resolución que se impugna en el proceso, (y no una negativa concreta de una solicitud de determinadas copias) es contraria al Art. 23.2 C.E.

En la medida en que en el desarrollo infraconstitucional de este precepto, no existe norma que consagre el derecho de los concejales a obtener de modo indiscriminado fotocopias de los documentos cuyo examen les es autorizado, según lo dispuesto en el Art. 77 de la L. 7/1985, y Arts. 15 y 16 del R.O.F., dada la limitación que en estos dos últimos preceptos se establece, y que quedó referida, es visto que, al darse por sentada en la sentencia recurrida la existencia de ese derecho, se infringen los preceptos referidos, y la jurisprudencia de esta Sala recaída sobre el particular, que quedó citada.

Hemos, pues, de estimar el motivo analizado, y declarar haber lugar al recurso de casación, casando la sentencia recurrida, según lo dispuesto en el Art. 102.1 de nuestra Ley jurisdiccional, sin necesidad del análisis de los otros dos motivos, según se explicó al principio.

Casada la sentencia, con arreglo a lo dispuesto en el Art. 102.1.2.3º, hemos de entrar a resolver en los términos en que está planteado el debate.

En realidad los términos de la casación son reproducción casi total de los del planteamiento de instancia, salvo el fundamento de demanda alusivo a la falta de motivación; por lo que basta con la remisión a lo que ha quedado expuesto, para que debamos declarar que la resolución recurrida, que autorizó al Concejal demandante el examen de los expedientes por los que se interesó, con la indicación de que no seconsideraba conveniente la obtención de fotocopias, no vulnera el derecho fundamental del Art. 23.2 C.E, cuya tutela se pretende en el proceso; por lo que el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.

La fundamentación de la demanda se refiere en el primer fundamento al derecho de participación en asuntos públicos del Art. 23 C.E. desde una perspectiva general, que no se cuestiona en el proceso. Un segundo fundamento, de índole más específica, pretende incluir en ese derecho fundamental, como contenido del "jus in officium", que forma parte de ese contenido constitucional, el derecho de acceso a la información necesaria para el ejercicio del cargo, y más en concreto el derecho a la obtención de fotocopias, fijando como bases normativas de se concreto derecho el Art. 77 de la Ley de Bases de Régimen Local, el 149 de la Ley de Régimen Local de Cataluña, Ley 8/1967, de 15 de abril, el Art. 37.8 de la Ley 30/1992 y el Art. 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, R.D. 2568/1986, así como las sentencias de 22 de noviembre de 1989, 8 de febrero de 1993 y 24 de enero de 1994, a parte de una sentencia de la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia (S.T.S.J. de 24 de octubre de 1991). Finalmente el tercer fundamento de derecho alude a la falta de motivación, por ser inaceptable la que se indica en la resolución para justificar la limitación alusiva a la obtención de fotocopias.

De dichos tres fundamentos, el primero es inoperante, habida cuenta de que la discusión jurídica no se centra propiamente en un plano genérico del derecho de participación a cargos públicos, sino en torno a un pretendido contenido muy concreto de ese derecho.

El fundamento de derecho 2º adolece de un similar grado de generalización, pues tampoco es objeto de discusión el derecho a la información, sino una pretendida manifestación muy concreta del mismo: el derecho a obtención de fotocopias; y además en este caso con carácter indiscriminado, siendo solo lo alusivo a ese pretendido derecho más concreto, lo que debe ser objeto de análisis. Sobre el particular la argumentación expuesta, al analizar el primer motivo casacional, da respuesta desestimatoria a este contenido del fundamento de derecho 2º de demanda, estando allí resuelta con detalle la aplicabilidad al caso de los preceptos aludidos en el fundamento, así como expresado el análisis de la jurisprudencia alegada, a la que se opone la que quedó referida.

Queda, pues, como único fundamento impugnatorio a examinar el de la falta de motivación. Al respecto debe insistirse en la observación, reiteradamente hecha con anterioridad, de que la resolución recurrida no rechaza ninguna solicitud de obtención de fotocopias, ni siquiera contiene una prohibición al respecto, sino que se limita, de modo innecesario, dados los términos de la solicitud a que responde, a expresar que no se considera conveniente la obtención de fotocopias a fin de evitar un posible mal uso en función de intereses partidistas.

A parte de dicha consideración, la alegada falta de motivación pierde en este caso toda posible virtualidad como fundamento de la anulación que se reclama, habida cuenta de la limitación objetiva del proceso especial elegido.

Por una parte la simple manifestación de que no se considera conveniente la obtención de fotocopias, y no la prohibición inequívoca de obtenerlas, no se estima que suponga de por sí limitación de ningún derecho o interés legítimo, que sería, en su caso, el fundamento legal, ex Art. 54.º1.a) de la L. 30/1992, que impondría la necesidad de motivación. De existir propiamente aquella limitación, la motivación expresada sería inaceptable en el marco democrático de intereses partidarios contrapuestos en que se desarrollo la función de los representantes de los diversos partidos, elegidos para integrar la Corporación Municipal.

Pero negada la limitación, pues no hay propiamente veda de obtención de fotocopias, la necesidad de motivación se desvanece; por lo que la inconveniencia de la expresada pierde toda entidad invalidante.

Pero es que en todo caso, siendo el objeto del proceso especial la tutela del derecho fundamental, una vez que ha quedado razonado que en este caso el pretendido derecho a la obtención de fotocopias no forma parte del contenido del Art. 23.2 C.E., los defectos de motivación afectantes, en su caso, a la lesión de un derecho inexistente, no tendrían virtualidad para, solo por ello, poder afirmar la existencia de la lesión de un derecho fundamental. La alegada falta de motivación carece así de virtualidad para el posible éxito del recurso.

En cuanto a costas, según lo dispuesto en los Arts. 102.3 de nuestra Ley Jurisdiccional y

10.3 de la L. 62/1978, deberán satisfacer cada parte las suyas las de esta casación, debiéndose imponer al demandante las de la instancia.