STS, 29 de Septiembre de 1997

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, con sede en Palma de Mallorca, se ha seguido el recurso contencioso-administrativo número 661/89, a instancia del Ayuntamiento de Buñola, siendo parte recurrida la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, sobre acuerdo de la Sección Insular de Mallorca de la Comisión Provincial de Urbanismo de 3 de febrero de 1.989, posponiendo resolución del expediente para autorización de instalación de una cantera de extracción y tratamiento de áridos y denegación presunta del recurso de alzada.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 7 de noviembre de 1.991, en la que aparece el Fallo que literalmente copiado dice: "Que ESTIMANDO el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto en autos 661 de 1.989 por la representación del Ayuntamiento de Bunyola (Mallorca) debemos DECLARAR Y DECLARAMOS que los actos administrativos impugnados no se adecuan a derecho y, en consecuencia, los ANULAMOS, sin hacer expresa imposición de costas procesales." A esta sentencia le sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada. l.- Proemio obligado es el análisis de la cuestión de inadmisibilidad que suscita la dirección letrada de la Comunidad Autónoma, invocando el art. 82 b) de la Ley Reguladora de ésta Jurisdicción, entendiendo que el Ayuntamiento actor carece de legitimación para recurrir el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 3 de febrero de 1.989, tanto en via administrativa como en via jurisdiccional. Al respecto pone sobre el tapete una lúcida argumentación, sobre la que nos habremos de pronunciar, una vez señalado cual es el objeto del debate. Debate que tiene su arranque tras aquel indicado acuerdo de 3 de febrero de 1.989, folio 40 del expediente administrativo, que en su parte final señalaba: "En su virtud, previa propuesta de la Ponencia técnica, por unanimidad se acordó posponer la resolución del presente expediente hasta tanto resulte aprobado el Plan de Canteras antes referido", y que tenía su antecedente en el punto 3º del mismo que decía: "Que entiende esta Sección que estando previsto un Plan de Canteras, la aprobación de presente proyecto podría prejuzgar el resultado final del mentado Plan". El edificio dialéctico-jurídico que levanta la abogacía de la Administración Autonómica para sostener que el recurso aparece viciado de falta de legitimación lo anuda a cinco supuestos, primero, que el expediente regulado en el art. 44 del Reglamento de Gestión Urbanística se inicia, única y exclusivamente, mediante petición del Administrado-interesado; segundo, que la protección del interés general de la sociedad queda salvaguardado por la intervención de la Administración urbanística;tercero, que el único derecho subjetivo es el del interesado iniciador del expediente y tal derecho es inexistente; cuarto, que hasta tanto no se decida sobre la autorización o no del proyecto presentado no nacerá el derecho a recurrir del iniciador del procedimiento o de los posibles titulares de intereses legítimos que resulten afectados y, sexto, que en el supuesto aquí contemplado y al amparo del art. 219 de la Ley del Suelo, el derecho a recurrir aquélla resolución es, en exclusiva el iniciador del expediente. II.- El art. 28.1 de la Ley Jurisdiccional señala: "Estarán legitimados para demandar la declaración de no ser conformes a derecho, y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones de la Administración: a) los que tuvieren interés directo en ello", artículo ésta a relacionar con el 24.1 de la Constitución que, a su vez, nos dice: "Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso pueda producirse indefensión", habiendo señalado la sentencia del Tribunal Constitucional 60/1.982 de 11 de Octubre, que el concepto de intereses legítimos es más amplio que el de intereses directos. Criterio éste, que ha venido asumiendo el Tribunal Supremo, cada vez más, con una interpretación menos rigorista, llegando, en casos dudosos, a aplazar el principio "pro actione" intensificado, en la actualidad, por el de tutela judicial ya citado. Es más aun, la restricción de legitimación existente en el calendado art. 28, es entendida derogada por el propio Tribunal Supremo, sentencia, entre otras, de 14 de Octubre de 1.981 y 14 de Enero de 1.982. Otra sentencia del Tribunal Supremo, ésta anterior a la vigencia de la Constitución, de 5 de julio de 1.972, acogiendo una interpretación que ya venía dada por otras de 13 y 23 de Octubre y 2 de Diciembre de 1.969 y 19 de enero de 1.970, proclamó que: "En definitiva, la Jurisprudencia, aún moviéndose con propósito de prudencia, no ha podido sustraerse a la tendencia de guiar este problema de la legitimación activa con criterio más bien amplio y progresivo que restrictivo, viendo proclamado, con reiteración que el concepto interés directo no consiente una interpretación angosta". Aparte de estas reflexiones teóricas amparadas en la doctrina legal citada, ha de indicarse, acogiendo, en este punto, la tesis sostenida por la dirección técnica del Ayuntamiento de Bunyola que éste no interviene en ejercicio de la acción pública del art. 235 de la Ley del Suelo, sino que está ejercitando competencias propias previstas en el art. 25 D), F) y H) de la Ley de Bases de Régimen Local, por lo que en ejercicio legal de dichas competencias está totalmente legitimado para intervenir en defensa de los intereses del municipio, y requerir de las autoridades urbanísticas y ante los Tribunales de Justicia el cumplimiento del Plan General de Ordenación del Municipio y el cumplimiento de los preceptos que regulan el régimen urbanístico del suelo clasificado como No Urbanizable en el mismo, promoviendo los recursos y actuaciones judiciales que estime oportunas contra las resoluciones administrativas que los contradigan. La Jurisprudencia no ha vacilado en admitir la legitimación de los Ayuntamientos para recurrir las resoluciones de las Comisiones Provinciales de Urbanismo, tanto en aquellos asuntos en lo que éstas actuaban con competencia propia, como en aquéllos otros en que se hacía por subrogación de la competencia municipal. A mayor abundamiento, baste señalar que la postura de la Administración es a todas luces contradictoria si se observa que en la resolución de 1 de diciembre de

1.989, la que dictó el Presidente de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, acordaba la desestimación de la azada que no la inadmisibilidad de la misma, haciendo suyo el informe jurídico, que si bien en su cuerpo sustantivo apelaba a la falta de legitimación, proponía la desestimación y la confirmación plena del acto administrativo recurrido. Legitimación que le admitió de forma tácita, en su informe al recurso de alzada el Jefe de la Sección Administrativa de Urbanismo (folios 36 y 36 vuelto del expediente administrativo). III.- Como se ha dejado constancia en el primer fundamento de derecho de la presente sentencia, el acto administrativo impugnado pospone la resolución del expediente hasta tanto resulte aprobado un non nato Plan de canteras. Este acuerdo olvida, de forma palmaria, la obligación de la Administración de pronunciarse, en cuantas peticiones, que atemperadas al derecho en la forma, se le sometan a su consideración, sin que sirvan excusas, razones de oportunidad o potenciales y futuras previsiones. La Administración ante una concreta petición debe emitir su resolución y si en el momento cronológico, con una determinada legislación procede o no la autorización, en tal sentido debe pronunciarse, pero no acordar un impasse, que en cuanto puede afectar intereses legítimos y colectivos, no aparece como ni necesario, ni oportuno, ni legal, amen de ser contrario a toda seguridad jurídica. Las Autoridades administrativas de carácter urbanístico son regladas y en el supuesto contemplado en el art. 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, procedía valorar para la autorización de la Cantera, la utilidad pública o interés social y así señala el aludido art. 44 en su apartado 2.1 d): "si se trata de edificaciones o instalaciones de utilidad pública o social, justificación de estos extremos y de la necesidad de su emplazamiento en el medio rural y de que no se forma núcleo de población". Al hilo de la dicción letal de éste calendado artículo, se impone principal por el análisis del concepto interés social insito en el primer párrafo : "edificaciones o instalaciones de utilidad pública o social". Como ya tuvo ocasión de señalar ésta Sala, en sus sentencias nº 42 de 13 de febrero de 1.989 y nº 70 de 17 de febrero de 1.990, en acogimiento de la doctrina jurisprudencial, de 13 de julio de 1.984, 25 de febrero de 1.985 y 9 de Diciembre de 1.986, aquél concepto, ha venido siendo calificado como jurídico indeterminado, significándose que "la declaración de utilidad pública o interés social de la obra o instalación no exige una previa habilitación legal distinta de la contenida en el art. 85.2 de la Ley del Suelo en relación con el art. 44.2.4 del Reglamento de Gestión, a la autoridad urbanística (los órganos que la tienen atribuída para aprobar los planes), en cuyo momento dedecisión habrá de valorarse la utiilidad o interés social de la edificación, cuando dicha utilidad o interés social no venga atribuído por aplicación de la legislación específica". IV.- No es este el debate oportuno para analizar si era procedente o no la desestimación de la petición de Prebetong S.A., en tanto la Administración urbanística que debía tomar la decisión, pospuso ésta; de aquí pues, que la Sala no entre en la consideración de si los terrenos en donde procedía la ubicación de la cantera tenían una especial calificación y si era o debía de ser apreciada la utilidad pública o interés social. La naturaleza revisora de esta Jurisdicción nos compele al análisis de un determinado actuar de la Administración, no al de posibles actos futuros, cuya resultancia ahora se ignora. En este tesitura, se estima el recurso en cuanto declaración de inadecuación a derecho de los actos administrativos impugnados, los cuales se anulan, pero nada más, ya que procede una declaración en contra de lo no, previamente, pronunciado por la Administración. V.- Al amparo del art. 131 de la Ley Jurisdiccional no procede la imposición de costas procesales.

Contra la mencionada Sentencia la representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y el expediente administrativo a este alto Tribunal, con el emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo en este Tribunal, se acuerda la sustanciación del presente recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas, que la representación legal de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, apelante en este procedimiento, presenta con fecha 17 de noviembre de 1.992 mediante escrito, en el que tras alegar lo que estima de aplicación, termina suplicando a la Sala que dicte resolución por la que revoque la Sentencia apelada y declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o, subsidiariamente, confirme los actos administrativos recurridos como ajustados al Ordenamiento Jurídico.

Conferido traslado para alegaciones a la representación del Ayuntamiento de Buñola, apelado en la presente apelación, lo hace igualmente por escrito presentado con fecha 12 de febrero de

1.993, en el que tras alegar lo que estima pertinente a su derecho, termina suplicando a la Sala que dicte en su día Sentencia desestimando el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, y confirme expresamente la Sentencia apelada por la que se declara que los actos administrativos impugnados no se adecuan a derecho y son anulados; todo ello con expresa imposición de costas a la parte apelante por su temeridad.

Acordado señalar día y hora para la deliberación y fallo de la presente apelación fue fijado a tal fin el día 25 de septiembre de 1.997.

Son circunstancias que configuran la cuestión que se ha sometido al enjuiciamiento y decisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, y ahora a la decisión de esta Sala del Tribunal Supremo, las siguientes, expuestas con la obligada concisión: a) en fecha 3 de mayo de 1.988 "Prebetong Baleares S.A." presentó ante el Ayuntamiento de Bunyola una solicitud para instalar una planta de extracción de áridos en la finca S´Extremera Vella, de dicho término municipal, a la que aportaba, proyecto, memoria de explotación, estudio de impacto ambiental y demás documentación, interesando se declarase la utilidad pública e interés social de tal instalación, en aplicación del artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, ya que los terrenos en que se pretendía instalar aquella planta extractora estaban clasificados como suelo no urbanizable; b) el Ayuntamiento, en fecha 13 de junio del propio año acordó remitir el expediente instruído, con el informe municipal, interesando que, si procediese, se declarase la utilidad pública e interés social de tal instalación; pero días después, en vista de la repulsa del vecindario al tener conocimiento del asunto, concretamente en 27 de junio de 1.988, se acordó revocar el acuerdo de 13 de junio y, en su lugar, se informó desfavorablemente la instalación de la Cantera de S' Extremera Vella manteniendo tal informe desfavorable en cualquier momento del expediente que se estuviese tramitando en la Consejería competente de la Comunidad Autónoma; c) a mayor abundamiento, en sesión Plenaria el Ayuntamiento, acordó en 4 de julio de 1.988, que, cuando se abriese el período de información pública se efectuasen nuevas alegaciones de naturaleza técnica y social en oposición a la solicitud de instalación de la cantera, y, efectivamente, publicado el anuncio de información pública en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de 13 de octubre de 1.988, el Ayuntamiento aportó alegaciones en contra de la declaración social del pretendido proyecto, con base en consideraciones jurídicas, técnicas, geográficas, sanitarias y sociales, acompañadas de informes desfavorables de diferentes organismos públicos; d) por su parte la Comunidad Autónoma alega que una resolución de 15 de abril de

1.988 del Parlamento de las Islas Baleares, había encargado al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, que de acuerdo con la Disposición Transitoria Unica de la Ley 8/1.987, elaborara un Plan Director Sectorial de Canteras; en 3 de febrero de 1.989 la Comisión Provincial adoptó el acuerdo deposponer la Resolución del expediente hasta tanto resultase aprobado el Plan de Canteras; recurrido en alzada tal acuerdo por parte del Ayuntamiento de Bunyola en 1 de abril de 1.989, apoyado en numerosos informes desfavorables a la instalación solicitada, es desestimado por la Consejería de Obras Públicas, no obstante informes favorables de sus servicios jurídicos en 5 de diciembre de 1.989, de forma expresa, tras un segundo informe esta vez desfavorable al Ayuntamiento.

Llevada la cuestión a la vía jurisdiccional, la Sentencia de la Sala de instancia se enfrenta con una primera cuestión de inadmisibilidad alegada por la Comunidad Autónoma, que entiende que el Ayuntamiento carece de legitimación para recurrir el acuerdo comunitario, ya que el expediente regulado en el artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística se inicia, única y exclusivamente mediante petición del administrado-interesado; en segundo lugar porque la protección del interés general de la sociedad queda salvaguardada por la intervención de la Administración urbanística; en tercer lugar porque el único derecho subjetivo es el del interesado iniciador del expediente y tal derecho es inexistente; en cuarto lugar que hasta que no se decida sobre la autorización o no del proyecto presentado, no nacerá el derecho a recurrir del iniciador del procedimiento o de los posibles titulares de intereses legítimos que resulten afectados; y en último lugar, que el derecho a recurrir la resolución es exclusiva del iniciador del expediente, según el artículo 219 de la Ley del Suelo.

Lógicamente la Sentencia ha desmontado tal argumentación recordando que según los artículos 28.1 de la Ley de la Jurisdicción en su ensamblaje con el 24.1 de la Constitución y con constante doctrina jurisprudencial -que cita- el concepto de intereses legítimos es más amplio que el de intereses directos. Por último significa que el Ayuntamiento de Bunyola no interviene en ejercicio de la acción pública del artículo 235 de la Ley del Suelo, sino que esta ejerciendo competencias propias previstas en el artículo 25 apartados D), F) y H) de la Ley de Bases de Régimen Local; esto es - ampliamos ahora- la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, en concreto para Baleares las contempladas en la Ley 8/1.987 de 1 de abril; la protección del medio ambiente en relación con el Real Decreto Legislativo de 28 de julio de

1.986 de evaluación del impacto ambiental. Y que por otra parte la petición inicial se dirige al Ayuntamiento por parte de la entidad Prebetong S.A., por lo que al tratarse de suelo no urbanizable, el procedimiento a seguir para conseguir, en su caso la autorización es al que se refieren los artículos 85 y 86 de la Ley del Suelo Texto Refundido de 1.976 en relación con el 43 de la misma y 44 del Reglamento de Gestión Urbanística; sin perjuicio de que en su día la concesión de la licencia corresponda al Ayuntamiento en aplicación del artículo 178 de la Ley del Suelo. La legitimación, por tanto del Ayuntamiento de Bunyola está más que justificada.

En cuanto al fondo del asunto, la resolución de la Comunidad Autónoma de Baleares decide finalmente en 5 de diciembre de 1.989 posponer la resolución del expediente hasta tanto resulte aprobado un "non nato" Plan de Canteras que, según la Comunidad Autónoma a través del Parlamento de Gobierno, había encargado elaborar al Consejo de Gobierno de acuerdo con la Disposición Transitoria Unica de la Ley 8/1.987; y que por ello la aprobación del proyecto podría prejuzgar el resultado final del mentado Plan. La Sentencia recuerda la obligación de pronunciarse en cuantas peticiones, que atemperadas al derecho en la forma, se le sometan a su consideración; sin que sirvan excusas, razones de oportunidad o potenciales y futuras previsiones. La Administración añade, ante una concreta petición debe emitir su resolución y si en el momento cronológico con la legislación vigente procede o no la autorización, debe pronunciarse en tal sentido, pero no acordar un impasse, que, en cuanto puede afectar intereses legítimos y colectivos, no aparece ni como necesario ni como oportuno, ni legal; además, de ser contrario a toda seguridad jurídica.

Apelada la Sentencia por la Comunidad Autónoma de Baleares, su discrepancia con la misma se ciñe a una repetición sustancial de la argumentación de su contestación a la demanda y conclusiones, postura argumental que, como hemos dicho en repetidas ocasiones (Sentencia de 12 de mayo del año actual y las en ella citadas) no significa, en modo alguno, una crítica de la Sentencia; con desconocimiento u olvido por ello de la verdadera naturaleza del recurso de apelación. Ello sin olvidar que el artículo 9 de la Constitución garantiza el principio de legalidad, la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Lo anteriormente expuesto y razonado, a mayor abundamiento si cabe, de cuanto se razona en la Sentencia de instancia, da lugar a un pronunciamiento desestimatorio del recurso de apelación entablado contra la misma; sin bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse para ello suficientes circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.