STS, 8 de Marzo de 1996
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 2618/1990 |
| Fecha de Resolución | 8 de Marzo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Marzo de mil novecientos noventa y seis.
VISTOS por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de apelación nº
2.618/90, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Dª Alfonso Blanco Fernández, en nombre y representación del Ayuntamiento de Villa de Cruces y " Mármoles Puente Ledesma S.L.", contra la sentencia nº 769/89, dictada el 24 de noviembre de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, el recurso de dicho orden jurisdiccional nº 125/87, interpuesto contra el Decreto del Alcalde del Ayuntamiento de Villa de Cruces de 1 de diciembre de 1986, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución de 24 de septiembre de 1986, que concedió a la empresa " Mármoles Puente Ledesma S.L.", licencia definitiva para poner en funcionamiento una mina a cielo abierto. Ha comparecido como parte apelada el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vazquez Guillén, en nombre y representación de D. Juan Alberto .
La representación procesal de D. Jose Carlos , sustituido después por su heredero D. Juan Alberto , interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 24 de septiembre de 1986, confirmada en reposición por Decreto del Alcalde del Ayuntamiento de Villa de Cruces, de 1 de diciembre de 1986, que concedió licencia definitiva para el funcionamiento de una mina a cielo abierto. En dicho recurso, tramitado con el nº 125/87, recayó sentencia nº 769/89, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 24 de noviembre de 1989, cuyo fallo es del siguiente tenor: " Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo deducido por D. Jose Carlos contra Decretos del Ayuntamiento de Vila de Cruces de 24 de septiembre de 1986 y de 1 de diciembre de 1986, éste desestimatorio del recurso de reposición formulado contra el primero, sobre otorgamiento de licencia para explotación de la mina "San Martín 1.999"; y, en consecuencia, debemos anular y anulamos tales actos administrativos por no encontrarlos ajustados al Ordenamiento jurídico, no procediendo el otorgamiento de licencia para tal explotación en la parroquia de Gres y debiendo clausurarse en la parroquia de Camanzo; y debemos desestimar y desestimamos el recurso en lo demás; sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del procedimiento".
Notificada dicha sentencia a la representación de las partes, por el Letrado D. Antonio Reinoso Mariño, en nombre y representación del Ayuntamiento de Villa de Cruces y de " Mármoles Puente Ledesma S.L.", se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite, en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia, se personaron ante la misma la recurrente; e igualmente se personó D. Juan Alberto como apelado.
Por Providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la parte apelante para que, en el plazo de 20 días, pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones. Dentro del plazo concedido la representación del Ayuntamiento de Villa de Cruces y de " Mármoles PuenteLedesma S.L.", solicitó " se dicte, en su día, nueva sentencia por la que, anulando y dejando sin efecto la que se apela, se declare la conformidad a derecho de los actos administrativos impugnados en la primera instancia ".
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines y por idéntico término a la representación procesal de D. Juan Alberto , como apelado, quien en tiempo y forma presentó escrito solicitando, se dicte sentencia " desestimando el Recurso de Apelación promovido por " MARMOLES PUENTE LEDESMA S.L." y el Ayuntamiento de Vila de Cruces contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 24 de noviembre de 1.989, en el recurso núm. 125/87, confirmando la citada Resolución Judicial por ser conforme a Derecho, y en su consecuencia, declarando que los Decretos Municipales impugnados son contrarios al Ordenamiento Jurídico, anulándolos y dejándolos sin efecto o valor alguno, ordenando a la Administración demandada a estar y pasar por la antecedente declaración, así como al cierre y clausura definitiva de la instalación de Autos regentada por " MARMOLES PUENTE LEDESMA S.L.", condenando a las partes apelantes a las costas de la presente alzada".
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijó el 5 de Marzo de 1996 en cuyo día se dio cumplimiento a lo acordado.
En el presente recurso se suscita como cuestión a resolver la de si procede confirmar o, por el contrario, debe revocase la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 24 de noviembre de 1989, recaída en el proceso contencioso administrativo número 125/87, que estimó parcialmente la demanda formulada, en su día, por D. Jose Carlos , contra el Decreto del Alcalde de Villa de Cruces de 1 de diciembre de 1986, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra anterior decisión administrativa de la misma procedencia, de fecha 24 de septiembre de 1986, que concedía a "Mármoles Puente Ledesma, S.L." licencia definitiva para la explotación de una mina a cielo abierto, con sus correspondientes plantas de trituración, clasificación y ensilado, en el término del citado municipio de Villa de Cruces. Los argumentos utilizados por los recurrentes en su escrito de alegaciones pueden sintetizarse en los siguientes términos: a) la Sentencia de primera instancia ha incurrido en error al acordar en su fallo, además de la anulación de los actos administrativos impugnados, la denegación del otorgamiento de la licencia para la explotación en la parroquia de Gres y la clausura de la de Camanzo, cuando se trata, en realidad, de una sola explotación; b) el Tribunal a quo ratifica la calificación de la actividad que realizó la Comisión Provincial de Servicios Técnicos como peligrosa, siendo incorrecta tal calificación, ya que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto de 30 de noviembre de 1961 (RAM, en adelante) debe considerarse como molestas; c) aun admitiendo que se trate de una actividad peligrosa, no resulta aplicable la distancia de 2.000 metros del núcleo más próximo de población agrupada, que exige el artículo 4 del RAM, puesto que este precepto se refiere a industrias fabriles, condición que no tiene la mina de que se trata; y d) como actividad molesta admite medidas correctoras que pueden, incluso, complementarse a requerimiento de la Administración si las adoptadas resultan insuficientes conforme a los artículos 36 y 37 del RAM.
Ciertamente se trata en el recurso, como advierten las partes, de la licencia para una sola explotación minera a cielo abierto, denominada "San Martín 1999" que afecta a la parroquia de Gres y a la de Camanzo, ambas en el término municipal de Villa de Cruces, pero de la redacción literal del fallo de la sentencia apelada no puede extraerse ninguna consecuencia anulatoria para tal resolución; ni siquiera se advierte en él error trascendente alguno. Anula los actos administrativos impugnados -Decretos del Ayuntamiento de 24 de septiembre y 1 de diciembre de 1986- sobre el otorgamiento de dicha licencia, por lo que es único el pronunciamiento, refiriéndose la especificación del deber de clausura a la explotación que pudiera desarrollarse materialmente en la instalación ubicada en la parroquia de Camanzo; pronunciamiento acorde con la petición formulada en el apartado C) del suplico de la demanda.
Rechazan los apelantes la calificación de peligrosa que hace el Tribunal a quo de la actividad a que se refiere la licencia cuestionada con base en una triple línea argumental: a) no es suficiente el empleo de explosivos para la extracción del mineral, ya que, conforme al artículo 3, párrafo cuarto, del RAM, para tal calificación es necesario que la actividad tuviera por objeto la manipulación de explosivos; b) para los actos de manipulación de los explosivos existe una policía especial, regulada por el Decreto 1466/1982, de 22 de junio, por el que se modifica y amplía el Reglamento de Policía Minera y Metalúrgica; y
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de acuerdo con el nomenclator anexo al RAM, peligrosas son las minas de hulla con coquería, soninsalubres y nocivas las de hulla, antracita, lignito, minerales metálicos, grafito, ocres y turba, y por exclusión no se encuentran incluidas en tales clasificaciones las minas de granito ni, consecuentemente, las de serpentina como es a la que se refieren los autos.
El mencionado párrafo cuarto del artículo 3 del RAM atiende para atribuir la consideración de peligrosa a una actividad a la capacidad de ésta para generar riesgos graves para las personas o bienes, mencionando ad exemplum, sin carácter exhaustivo, una serie de supuestos entre los que figura la manipulación de explosivos. Basta, por tanto, la capacidad para originar daños personales o materiales, siempre que éstos tengan la suficiente entidad para atribuirles la consideración de graves, para entender que estamos ante una actividad peligrosa. Circunstancia esta que resulta difícilmente cuestionable cuando se reconoce, como ocurre en el presente caso, que se utilizan explosivos para la extracción del mineral, aunque tal utilización o manipulación sea meramente instrumental y no la finalidad u objetivo propio de la actividad. La restricción mantenida en este sentido por los recurrentes ni resulta de la formulación literal del precepto ni, lo que es más importante, se corresponde con su finalidad de salvaguardia y garantía respecto a dichos riesgos, abstracción hecha de que éstos se produzcan como consecuencia directa o indirecta de la actividad que se califica. En este sentido ha tenido ocasión de pronunciarse este Alto Tribunal en relación con la utilización de sustancias inflamables, y, de manera concreta, en Sentencia de 22 de mayo de 1993 ha señalado la peligrosidad de la actividad extractiva de piedra por colocación y manejo de cargas explosivas y proyección de fragmentos pétreos e, incluso, en este caso por la emisión de polvo que también se pondera al atribuir la calificación de peligrosa.
Frente al criterio de sustitución que parece alentar el argumento de los apelante, la existencia de las medidas especiales de policía en la manipulación de explosivos no es sino una previsión normativa que reconoce la real peligrosidad de aquella y responde con medidas precautorias adicionales, pero no excluyentes de las que se establecen en el RAM para preservar de sus eventuales resultados dañosos.
El RAM recoge, en su nomenclator anexo, una serie de actividades que deben considerarse incluidas en el ámbito de su aplicación, pero su enumeración no puede entenderse como sistema de numerus clausus sino que tiene un carácter orientativo y abierto a otras actividades. Estas han de calificarse en función de sus características intrínseca, como de manera reiterada ha señalado la doctrina de este Tribunal, entre otras muchas, en Sentencias de 8 de mayo de 1979, 2 de abril y 2 de junio de 1982, 22 de enero de 1985, 1 de abril de 1986, 23 de enero de 1987, 1 de febrero de 1988, 20 de enero y 17 de julio de 1989.
En relación con la distancia exigible a la actividad minera respecto a núcleos de población, los apelantes sostienen que, conforme al artículo 4 del RAM, a falta de ordenanzas municipales y normas urbanísticas es la Comisión Provincial de Servicios Técnicos (hoy de Medio Ambiente) la que debe señalar el lugar adecuado donde haya de emplazarse. Por otra parte, no es dicha actividad minera una actividad fabril a la que pueda imponerse la distancia de 2.000 metros, no existe en las cercanías población agrupada, según resulta del informe pericial del Ingeniero Sr. Matías , que obra en autos y como corresponde a la característica de dispersión demográfica que es propia de Galicia, además de que no se conoce con certeza que la actividad haya producido daños.
Comenzando por esta última observación, ha de advertirse que para que proceda la calificación de peligrosa, en los términos a que se ha hecho referencia con anterioridad, no es preciso que se hayan producido daños efectivos derivados de la actividad, bastando con que exista una probabilidad razonable de que se produzcan; de manera que el análisis que de los mismos se hace en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia apelada, que considera los reseñados en el acta notarial obrante en el expediente de fecha anterior, tiene su sentido y adquiere su significado en la desestimación de la pretensión indemnizatoria que se incorpora a la demanda y que rechaza por este motivo el Tribunal a quo.
Es cierto que el emplazamiento de la actividad ha de respetar las ordenanzas municipales y la zonificación y delimitación de usos que resulte de la planificación urbanística, pero esta exigencia no excluye la observancia del principio general que en orden a la distancia de la ubicación resulta del artículo 4 del RAM al fijar la de 2.000 metros "a contar del núcleo más próximo de población agrupada". Regla general que debe entenderse aplicable a cualquier actividad peligrosa con independencia de que sea o no fabril strictu sensu, en línea con el criterio apreciado en la Sentencia de esta Sala de 18 de abril de 1990, atendiendo a un concepto amplio de tal condición que incluye, sin lugar a dudas, a la actividad extractora de la serpentina con la complementaria de trituración, clasificación y ensilado a desarrollar en las instalaciones de que se trata. Las excepciones a dicha regla que la doctrina de este Tribunal admite, y que también se contemplan en el artículo 20 del RAM, responden a otro criterio o factor: el de la finalidad a que atiende la propia exigencia de la distancia que es, obviamente, la de velar por la seguridad de las personas y cosas.De manera que sólo cuando pueda apreciarse, con el suficiente grado de seguridad, una eliminación o atenuación de los riesgos propios o característicos de la actividad que merece la calificación de peligrosa puede acogerse excepcionalmente una limitación de la distancia generalmente requerida con respecto del núcleo de población agrupada. Circunstancia esta que no concurre en el presente caso, en el que, junto a las eventuales consecuencias dañosas derivadas de la utilización de explosivos y proyección de piedras, se une la acreditada producción de polvo con la consecuente quiebra y deterioro del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y de la salud pública, bienes por los que deben velar los poderes públicos, de acuerdo con los artículos 45 y 43 CE.
Finalmente, constatado en autos, como recoge la Sentencia de primera instancia y sin que tal convencimiento haya podido ser desvirtuado por la prueba practicada en este recurso de apelación, la existencia no sólo de edificaciones aisladas sino de núcleo de población a una distancia de la ubicación de la actividad cuestionada inferior a la requerida por la indicada norma, resulta intrascendente tanto la configuración demográfica de Galicia, que no puede condicionar la aplicación de la garantía establecida en el RAM, como la hipotética implantación de medidas correctoras, que en ningún caso harían idóneo el emplazamiento de la actividad minera.
Las razones expuestas conducen a la desestimación del recurso de apelación, sin que se aprecien motivos, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, para un especial pronunciamiento sobre costas.
En nombre de su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Villa de Cruces y de la entidad "Mármoles Puente Ledesma, S.L.", contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 24 de noviembre de 1989, recaída en el recurso número 125/87; Sentencia que confirmamos, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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