STS, 5 de Octubre de 1998
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 7270/1992 |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo núm. 7270/92, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Concepción del Rey Estévez, en nombre y representación de la sociedad "Norte Extremeña de Transformados Agrícolas, S.A." (NETASA), contra resolución del Consejo de Ministros, de fecha 27 de septiembre de 1991, y contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra dicho acuerdo que impuso a la actora una sanción de seis millones seiscientas mil pesetas por infracciones en materia agroalimentaria. Ha sido parte apelada el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado.
Por escrito presentado el 17 de julio de 1992, la Procuradora de los Tribunales Dª Concepción del Rey Estévez, en nombre y representación de la sociedad "Norte Extremeña de Transformados Agrícolas, S.A." (NETASA), interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto en su día contra resolución del Consejo de Ministros, de fecha 27 de septiembre de 1991, recaída en el expediente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación núm. 4-CC-2080/89-G, por la que se imponía a la recurrente una sanción de seis millones seiscientas mil por infracciones a la legislación vigente en materia de aceites vegetales comestibles. Y, recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por diligencia de ordenación de 26 de octubre de 1992, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.
El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 19 de noviembre de 1992, en el que se solicita se dicte sentencia estimatoria de la demanda que anule la resolución del Consejo de Ministros de 27 de septiembre de 1991, sobre la imposición de multa a la actora, por haberse producido, durante su tramitación, la caducidad del procedimiento sancionador, declarando no haber lugar a la imposición de sanción alguna, y, en su defecto, anule las sanciones impuestas por ser excesivas, desproporcionadas e inadecuadas a lo previsto en los criterios legales que las regulan, ordenando la sustitución de la cuantía de las que sean procedentes, por otras que, en base a lo alegado en la propia demanda, sean ajustadas a derecho, y anulando aquellas que por no constituir infracción, o no existir responsabilidad, no son merecedoras de sanción, con expresa imposición de las costas, en su caso, a la parte demandada. Por medio de otrosí solicitaba el recibimiento a prueba.
Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita sentencia desestimatoria del recurso.
Por auto de 25 de febrero de 1993, se recibió el pleito a prueba con el resultado que obra en autos.
Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representaciónactora presentado el 13 de octubre de 1993, en el que reitera la pretensión formulada en la demanda; y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 3 de noviembre del mismo año, en el que solicita se dé por reproducida la súplica de su escrito de contestación.
Concluso el procedimiento, por providencia, de 11 de mayo de 1998, se señaló para deliberación y fallo el 30 de septiembre de 1998, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La resolución recurrida del Consejo de Ministros, de fecha 27 de septiembre de 1991, impuso a la sociedad actora sanción de 6.600.000 de pesetas como consecuencia de diversas actas de inspección (MG-26/89, MG-27/89, MG-31/89, MG-36/89, MG-61/89, MG-63/89 y MG-64/89, comprendidas entre las fechas 17 de abril y 9 de noviembre de 1989), según las cuales:
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Practicado el análisis inicial en el Laboratorio Agrario de Madrid sobre las muestras tomadas según consta en acta MG-26/28 ofreció los siguientes resultados:
Muestra nº1, representativa de una partida de 3.125 litros de oliva virgen, envasados:
-Absorbancia al uv (K270):0,74 siendo el máximo autorizado 0,25.
-Eritrodiol:18%, frente al 5% autorizado como máximo.
Muestra nº 6, representativa de una partida de 200 litros de oliva virgen, en depósito:
-Acido linoléico: 22,73 frente a 2-18%, autorizado.
-B sitosterol: 81,4%, siendo lo autorizado mayor o igual a 93%.
Muestra nº 9 representativa de una partida de 750 litros de aceite de oliva virgen, envasados:
-Indice de Peróxidos: 26,5 m.e.q., siendo el máximo autorizado de 20 m.e.q. de 0,2/Kg.
-Eritrodiol: 8,30%, frente al 5% autorizado como máximo.
En el momento de la inspección se encuentra en la almazara un depósito de 12.700 litros de aceite de orujo refinado, junto a los depósitos de aceite de oliva.
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Efectuada nueva visita de inspección el 18 de Abril de 1989, se levantó acta MG-27/89, en la que consta lo siguiente.
Solicitadas las facturas de venta de aceite de orujo refinado, el representante de la firma inspeccionada manifiesta que no existen, ya que comercializan dicho aceite, tanto a granel como envasado, con la denominación "aceite de oliva".
En el Libro de Fabricación y Existencias de la Almazara, no figuran las anotaciones correspondientes a las campañas 1986/1987 y 1987/1988.
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Practicado el análisis inicial en el Laboratorio Agrario de Madrid sobre muestra tomada en la Cooperativa San Isidro de Brozas el 17 de mayo de 1989, según acta MG 36/89 ofreció los siguientes resultados.
Muestra nº 1, representativa de una partida de 2.125 litros de aceite de oliva virgen en garrafas de 25 litros:
-Absorbancia al uv (K270):0,81, siendo el máximo autorizado 0,25.
-Erotrodiol: 17,04% frente al 5% autorizado como máximo.
-Reconocimiento de aceite semisecante: Positivo.D) Realizada nueva visita de inspección el día 2 de noviembre de 1989 se levantó acta MG- 63/89, en la que consta lo siguiente:
La inspeccionada está procediendo a la extracción de aceite a partir de destrios de aceituna de mesa que adquiere a otras industrias. Ello supone la utilización de materias primas con alteraciones que no son propias del proceso lógico de producción del aceite de oliva".
Frente a dicha resolución sancionadora, la demandante articula unos motivos que afectan a la legalidad íntegra de aquélla, junto a otros que se refieren a las sanciones de determinados cargos. Los primeros, de tratamiento preferente son: la caducidad del expediente, que de ser acogida excluiría, lógicamente, el examen y decisión sobre los restantes motivos, puesto que comportaría por sí misma la anulación íntegra de las sanciones pecuniarias impuestas; y la desproporción e inadecuación de las sanciones a los criterios legales de determinación.
La Administración demandada niega que se haya producido dicha caducidad del procedimiento aduciendo dos razones: la providencia de incoación se produce el 12 de abril de 1990 y la propuesta de resolución se dicta el 4 de octubre del mismo año, según la fecha impresa en el documento, debiendo primar la presunción de legalidad del acto administrativo en cuanto a la realidad de esta fecha; y, en todo caso, debe tenerse en cuenta que, conforme a la sentencia de este Tribunal de 22 de noviembre de 1988, "para que se produzca la perención del procedimiento por acto de la Administración, es necesario que se produzca un acto expreso de requerimiento dirigido en tal sentido a la Administración, no pudiéndose admitir que la perención opere de manera automática".
Comenzando por esta última alegación del Abogado del Estado, debe tenerse en cuenta que el criterio sobre la producción de lo que la sentencia invocada llama "perención del procedimiento", según reiterada jurisprudencia posterior de esta Sala, no resulta aplicable a la caducidad del procedimiento sancionador, y, en particular no lo es a la caducidad de que se trata en el presente recurso, contemplada en el artículo 18.3 del Real Decreto 1945/1983, de 26 de junio, por el que se regularon las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y la producción agroalimentaria. En efecto, como se ha señalado en reiteradas ocasiones, carece de fundamento la necesidad de que exista la interpelación por el interesado, pues no existe identidad o analogía entre la paralización de un expediente por inactividad de quien lo promueve, que no viene a actuar por imperativo legal y a quien la Administración, según el artículo 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, la Administración debía advertir de sus efectos legales, de la que es imputable a ésta, que en el ejercicio de la acción sancionadora tiene que proceder de oficio en el plazo normativamente previsto para la investigación de la infracción y del supuesto responsable de la misma con la consecuente caducidad procedimental, que, en aras de la seguridad jurídica, se produce por la no actuación que por imperativo legal corresponde a la titular del derecho sancionador, que en función de su potestad no puede interrumpir el procedimiento por un plazo que exceda al previsto en la norma aplicable. No se corresponde con la naturaleza del procedimiento sancionador que, para que se produzca su caducidad por paralización o inactividad de la Administración que sanciona, sea necesario un previo requerimiento de intimación por quien está sujeto a dicho procedimiento. En este mismo sentido, entre otras, se manifiestan las sentencias de este Tribunal de 28 de enero de 1997 y 9 de febrero de 1998, en la que, además, advertíamos de la necesidad de interpretar el ordenamiento de acuerdo con las circunstancias de la realidad social, según previene el artículo 3.1 del Código Civil, pues indudablemente la aplicación de las normas sobre caducidad en este sentido es conforme a la evolución de nuestro ordenamiento dada la normativa que establece la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y el Real Decreto 1938/1993, de 4 de agosto, dictado para su desarrollo en materia de procedimiento sancionador, normas en que se reconoce con carácter general la aplicación de la caducidad, para procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos especialmente en los artículos 43.4 de la Ley y 20.6 del Reglamento, en cuyo último párrafo la solicitud del interesado se refiere a la emisión de la certificación en la que conste que "ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones".
El régimen jurídico aplicable a la caducidad del procedimiento de que se trata era el previsto en el mencionado artículo 18.3 del RD 1945/1983, de 22 de junio, según el cual, iniciado el procedimiento sancionador previsto en los artículos 133 a 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo y transcurridos seis meses desde la notificación al interesado de cada uno de los trámites previstos en dicha Ley, sin que se impulse el trámite siguiente, se producirá la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones, salvo en el caso de la resolución, en que podrá transcurrir un año desde que se notificó la propuesta. En el presente caso, la parte actora sostiene que se produjo tal caducidad en el procedimiento sancionador que se la seguía, puesto que la notificación del pliego de cargos se produjo el 12 de abril de 1990 y la fecha de salida del Ministerio de la propuesta de resolución es de 17 de octubre del mismo año,cuando habían transcurrido los seis meses establecidos en reiterado artículo 18.3 del RD 1945/1983.
La cuestión suscitada, en los términos expuestos, queda reducida a la determinación del cómputo procedente del plazo que, tratándose de meses ha de efectuarse de fecha a fecha (art. 60 LPA [art. 48,2 LRJ y PAC]). Y, a estos efectos, resulta incuestionado el dies a quo, que como admiten ambas partes es el de la notificación del Pliego de cargos, 12 de abril de 1990, por lo que la única cuestión controvertida es la determinación del dies ad quem, que la actora considera debe ser el 17 de octubre de 1990, que figura en el sello del Registro de Salida del Ministerio, mientras que la representación de la Administración demandada sostiene que debe ser el 4 de octubre de 1990, fecha de la resolución impresa en el documento. De manera que, dependiendo de que se acoja una u otra tesis, habrá de concluirse que ha caducado o no el procedimiento sancionador que se analiza.
El pronunciamiento sobre la cuestión expuesta no puede basarse en la presunción de legalidad del acto administrativo, que comporta la carga de impugnación que pesa sobre los particulares, pero que no supone ni un desplazamiento de la carga de la prueba ni un criterio que pueda utilizarse para resolver las dudas interpretativas del ordenamiento jurídico y que, en el presente caso, se reduce a determinar si la fecha computable para la interrupción del plazo de caducidad iniciado con la notificación del pliego de cargos es la del trámite siguiente (propuesta de resolución), 4 de octubre de 1990, o la de la notificación del mismo, que no pudo ser anterior a la de la fecha de salida, el 17 de octubre de 1990. Por el contrario, esta cuestión ha de resolverse conforme a una consolidada jurisprudencia de la Sala que ha tenido ocasión de manifestarse a favor de la necesidad de la notificación del trámite para que se produzca el efecto interruptivo, negando la virtualidad del que permanece exclusivamente en el ámbito interno de la Administración, sin relevancia ad extra para el sujeto al procedimiento sancionador a través de la correspondiente comunicación. Así se ha entendido, entre otras, en sentencias de 11 de noviembre de 1996 y 27 de junio de 1997, considerando lo que establecía el artículo 45.2 LPA (art. 57.2 de la LRJ y PAC) y las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica, siguiendo una línea doctrinal iniciada por sentencias anteriores de 5 de marzo de 1990 y 23 de marzo de 1992, según la cual se requiere para la interrupción del plazo de caducidad del procedimiento sancionador la notificación de la actuación administrativa de que se trate, salvo que se pudiera apreciar, que no es el caso presente, una reticente resistencia del interesado a la recepción del acto de comunicación que determinase una dilación indebida en el cumplimiento de la finalidad de la norma y principios aludidos que tienden a garantizar el oportuno y adecuado conocimiento de la actuación administratriva.
Así pues, en todo caso, atendiendo a las fechas de notificación a los interesados de cada uno de los trámites previstos en la ley que obran en el expediente, resulta que han transcurrido los seis meses, desde la notificación del pliego de cargos a la notificación de las propuestas de resolución y con ello se ha producido la caducidad del procedimiento sancionador.
Las razones expuestas justifican la estimación del presente recurso contenciosoadministrativo; sin que, conforme al artículo 131 LJCA, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
En nombre de su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación de la sociedad "Norte Extremeña de Transformados Agrícolas, S.A." (NETASA), contra resolución del Consejo de Ministros, de fecha 27 de septiembre de 1991, y contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra dicho acuerdo, anulando dichos actos y, consecuentemente, la sanción de seis millones seiscientas mil pesetas por ellos impuesta a la actora , por infracciones en materia agroalimentaria. Todo ello sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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