STS, 15 de Octubre de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Octubre 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por la CAMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID, representada por el Procurador de los Tribunales Don Carlos Jiménez Padrón, contra la sentencia dictada con fecha 16 de julio de 1.991 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 150/90, sobre contra la Disposición de la "Ordenanza Reguladora de la venta en la via pública y espacios abiertos"; siendo parte apelada el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador de los Tribunales Don Luis Fernando Granados Bravo.
Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "
FALLO: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Procurador D. Julio Padrón Atienza, después sustituido por el Procurador D. Carlos Jiménez Padrón, en nombre y representación de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, contra la Ordenanza Reguladora de la venta en la vía pública y espacios abiertos, aprobada por el Ayuntamiento de Madrid en su Sesión Plenaria de 30 de abril de 1.986 y publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid correspondiente al día 20 de junio de 1.986, al no ser los preceptos y determinaciones impugnadas de dicha Ordenanza contrarios a lo dispuesto por los artículos 3, 4 y 8 del Real Decreto 1010/1985, de 5 de junio, y, en consecuencia, debemos desestimar y desestimamos las pretensiones deducidas por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid en la súplica de su demanda, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas".
La sentencia referida contiene los siguientes Fundamentos Jurídicos:
Aduce la representación procesal de la Cámara Oficial demandante, como motivo de impugnación de la Ordenanza recurrida, que no fue recabado el informe previo, exigido por los artículos 4 y 8 del Real Decreto 1010/1985, para fijar la zona de ejercicio de la venta ambulante y la zona en la que pueden instalarse mercadillos.
Lo cierto es que, como se ha declarado probado, fue solicitado por el Ayuntamiento de Madrid el informe previo, exigido por los citados preceptos, aunque evidentemente tal informe no podía referirse a la zona para ejercer la venta ambulante porque ésta queda prohibida expresamente en todo el término municipal de Madrid por el artículo 2.2 de la indicada Ordenanza, ni tampoco sobre la zona única para autorizar la instalación de mercadillos, ya que la Ordenanza no establece, según veremos, una única zona a tal fín. En definitiva, hemos de concluir que el trámite de audiencia previa de la Cámara demandante ha sido cumplido debidamente.
En cuanto a los motivos de fondo, en que fundamenta su impugnación la demandante, y que se concretan en que la Ordenanza Reguladora de la Venta en la Vía Pública y Espacios Abiertosinfringe lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 8 del Real Decreto 1010/1985, de 5 de junio, "por el que se regulan determinadas modalidades de venta fuera de establecimiento comercial permanente", y en consecuencia son nulos los artículos 15 y 22 de dicha Ordenanza por no respetar el principio de jerarquía normativa, debemos examinar si tales alegaciones son atendibles o bien si, por el contrario, han de rechazarse por ser conformes al Real Decreto mencionado los preceptos impugnados de la indicada Ordenanza.
Contrariamente a la apreciación de la Cámara demandante, los artículos 20 y 22 de la Ordenanza impugnada no autorizan la venta ambulante, sino, por el contrario, la venta en "puestos de enclave fijo", es decir una modalidad diferente a la venta ambulante, expresamente prohibida por el citado artículo 2.2 de la tan repetida Ordenanza, de manera que tal motivo de impugnación debe ser rechazado.
Por lo que se refiere a la fijación de la zona urbana de emplazamiento de los lugares de venta a través de puestos de enclave fijo, mercados, mercadillos ocasionales o periódicos, exigida por aplicación concordada de los artículos 3, 4 y 8 del indicado Real Decreto 1010/1985, de 5 de junio, aparece determinada en la mentada Ordenanza, si bien no delimitada a una zona continua única, sino a diversos lugares de la ciudad, de manera que podría estimarse como una zona discontinua para la venta fuera de establecimientos comerciales permanentes, ya que, como con evidente lógica argumenta la representación del Ayuntamiento demandado, en una ciudad cuya superficie y número de habitantes alcanzan las cifras de Madrid, es inconcebible una "zona única y continua" para el ejercicio de la venta en la vía pública y espacios abiertos, cuya actividad comercial viene a ser expresamente permitida y regulada por el indicado Real Decreto. Si se aceptase la interpretación de la representación de la Cámara Oficial demandante, segun la que sólo cabe una zona única, exclusiva y continua para dicha actividad, se vendría a negar y desconocer la posibilidad de ejercicio de la referida actividad de venta fuera de establecimientos comerciales permanentes en una ciudad de las caracteristicas, por su extensión superficial y población, de Madrid. Cuestión diferente es que se esté o no conforme con la actividad de venta en la vía pública y espacios abiertos, por los riesgos que la misma conlleva, pero, una vez admitida legalmente su existencia, sólo cabe llevarse a cabo, en una ciudad como Madrid, en diferentes lugares del casco urbano, puesto que, según hemos dicho, el permitirse sólo en la forma y maneras pretendidas por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid es negar la posibilidad de su existencia y razonable ejercicio, lo que obliga a la Sala a desestimar el presente recurso contencioso-administrativo, al estimar que los preceptos impugnados de la indicada Ordenanza municipal no son contrarios a Derecho.
Al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas, como establece el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación que fué admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador Don Carlos Jiménez Padrón en representación de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid; igualmente se personó el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo en representación del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Acordado señalar para la votación y fallo, fué fijado a tal fín el día 8 de octubre de 1.997, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan sustancialmente los Fundamentos Jurídicos de la sentencia apelada, y además:
En el trámite de apelación se reprocha al recurrente, por el Ayuntamiento de Madrid, que su escrito de alegaciones se limita a reproducir los razonamientos de primera instancia sin tratar de rebatir los argumentos de la sentencia que se impugna, por lo que el recurso ha de ser desestimado en virtud de una doctrina jurisprudencial ya sólidamente establecida (sentencias de esta misma Sala de 30 de septiembre de 1.987 y 1 de junio de 1.990, entre otras muchas); pero lo cierto es que, si bien así ocurre con la primera parte de la exposición de la doctrina jurídica que se alega como cobertura del recurso, también es verdad que en la segunda parte de la misma si se combate expresamente la interpretación efectuada por dicha resolución del R.D. 1010/85, y en particular de los artículos 3, 4 y 8 del mismo. Cuestión diferente es que los argumentos utilizados sean de entidad suficiente para dar lugar a la revocación de la sentencia.
Sostiene la entidad apelante la impropiedad de tolerar una zona urbana deemplazamientos autorizados para los mercadillos ocasionales o periódicos (artículo 8º) de carácter discontinuo, sosteniendo la equiparación de la normativa referida a los mismos con la de la venta ambulante que se regula en los artículos 3 a 7 del R.D.; en segundo lugar argumenta que la vulneración de la obligación de señalar una zona única para el establecimiento de dichos mercadillos implica tanto como el incumplimiento del requisito de haber oído a la Cámara de Comercio e Industria de Madrid sobre el tema, basándose precisamente en que se incumple en la Ordenanza impugnada la obligación de acotar una zona única para los mismos, por lo que no se la ha oído sobre la existencia de lo que es en realidad venta ambulante; y, en tercer y último lugar, que, pese a la afirmación expresa del artículo 2.2 de la Ordenanza municipal que se combate en cuanto a la prohibición de la venta ambulante en todo el término municipal de Madrid, desde el momento en que el artículo 20 de la misma prevé la posibilidad de que sea autorizada la venta en puestos desmontables -aunque teóricamente lo sean en enclave fijo- se está autorizando en la práctica la venta ambulante que se dice haber prohibido.
Ha de comenzar por precisarse que el R.D. 1010/85 regula diversos y variados aspectos de la venta fuera de establecimientos comerciales; es decir, de cualquier tipo de venta que se verifique en tales circunstancias, sea o no ambulante. Concretamente, y después de consagrar ese principio en el primero de sus artículos (refiriéndose a la posible ubicación de tales ventas en solares y espacios libres, zonas verdes, o en la vía pública), se regulan en el mismo hasta tres tipos distintos de operaciones: la venta ambulante, la realizada en mercadillos y mercados ocasionales o periódicos, y la denominada "otros supuestos", que el artículo 9º refiere a la venta en puestos de enclave fijo de carácter permanente (a los que no les será de aplicación el carácter desmontable del puesto o de las respectivas instalaciones), así como a los llamados puestos de primeras horas.
Eso significa tanto como reconocer que se trata de supuestos diferentes, cuyos requisitos característicos no tienen por que coincidir sino en la medida estipulada legalmente, tal como pone de manifiesto la misma naturaleza de los distintos tipos de venta fuera de los establecimientos que se contemplan, y ha reforzado recientemente la Ley de Ordenación del Comercio Minorista de 15 de enero de
1.996, cuando en su artículo 53 afirma que "se considera venta ambulante o no sedentaria la realizada en los perímetros o lugares debidamente autorizados en instalaciones comerciales desmontables o transportables, incluyendo los camiones", siquiera agregue en el siguiente párrafo que ese tipo de venta únicamente podrá realizarse en mercados fijos, periódicos u ocasionales, o en lugares instalados en la vía pública para productos de naturaleza estacional. Con esta última precisión se aclara que la llamada venta ambulante únicamente puede efectuarse en determinados lugares, más no se equipara a la realizada en mercados o mercadillos, que igualmente se distinguen en el R.D. 1010/85.
Está fuera de toda duda (artículo 2.2 de la Ordenanza aprobada el 30 de abril de 1.986) que no se permite la venta ambulante en el término municipal de Madrid en los términos que prevé el artículo 3º del R.D. mencionado en el párrafo anterior. Y está fuera de toda duda asimismo que los mercados y mercadillos periódicos que autoriza el artículo 15 impugnado han de regularse de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 8º del R.D., antes que a través de los artículos 3º y 4º del mismo. También es evidente que, prescindiendo de la posibilidad de establecer una llamada "zona discontinua" en la que se autorice el emplazamiento de diversos mercadillos a la que se refiere la sentencia apelada, el sentido del artículo 8º no constituye un obstáculo para que los Ayuntamientos puedan autorizar su instalación en diversas zonas de la población, sin necesidad de concentrarlos en una zona urbana concreta y prefijada. Ese es el sentido que se desprende del texto literal del artículo 8º, que siempre emplea el número plural para referirse a este tipo de asentamientos, concluyendo con la necesidad de que la autorización concrete el número máximo de puestos de cada mercadillo, en clara alusión a la posibilidad de la coexistencia de varios de ellos en una misma población, por lo que al haberlo precisado así el artículo 15 de la Ordenanza no puede llegarse a la conclusión de que haya infringido el artículo 8º del R.D. La referencia del último párrafo del mismo (que sujeta a los mismos requisitos que los prevenidos para la venta ambulante la autorización para vender productos en los puestos de los mercadillos) debe entenderse en el auténtico sentido de que se establecen una serie de condiciones legales de venta que se regulan en los artículos 5º y 7º, y que hacen referencia a los requisitos de carácter administrativo, necesidad de comprobación de posesión de autorización, de ajustarse a la normativa vigente en materia de disciplina de mercado, así como otros requisitos que pueden estimarse comunes al ejercicio de la venta ambulante y de la efectuada en mercadillos, sin mengua de que cada uno de ambos tipos de venta fuera de los establecimientos comerciales conserven su propia identidad.
Las razones expuestas en el Fundamento anterior son aplicables a la impugnación del artículo 22 de la Ordenanza. Las autorizaciones de venta en puestos de enclave fijo de carácter permanente, tampoco han de limitarse a una única zona de la población (artículo 9º), sin que altere su consideración la circunstancia de que puedan ser de carácter desmontable, siempre que conserven sunaturaleza de puestos de enclave fijo y predeterminado, opuestos a las ventas de carácter ambulatorio o no sedentario. Y, por supuesto, la desestimación de lo alegado por la parte apelante en cuanto a estos dos extremos ha de acarrear la del argumento aducido en orden a la supuesta falta de audiencia de la Cámara de Comercio, Industria y Navegación, a la que se ha dado traslado cumplido del texto de la Ordenanza. La circunstancia de que por parte de dicho organismo se estime erróneamente que se ha infringido el R.D. 1010/85 en la aprobación de los artículos 15 y 22 de la Ordenanza, atribuyéndoles la regulación de manera encubierta de supuestos de venta ambulante, no es circunstancia que invalide el trámite de audiencia conferido.
No hay motivos para hacer expresa imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Madrid contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de dicha población con fecha 16 de julio de 1.991, que confirmamos integramente sin hacer expreso pronunciamiento en cuanto a costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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