STS, 21 de Diciembre de 1995
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Diciembre 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Diciembre de mil novecientos noventa y cinco.
Vistos los autos del recurso de revisión que ante Nos penden con el nº 387/1991 interpuesto por el Colegio Oficial de Médicos de Córdoba representado por el Procurador Don Carlos Zulueta y Cebrián y dirigido por el Letrado Don Pedro González Salinas, contra la sentencia dictada por la Sección 9ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1990; habiendo comparecido como parte demandada la Junta de Andalucía representada y dirigida por el Letrado Don Nicolás González-Deleíto Domínguez.
Con fecha 16 de diciembre de 1987 la Sala de lo Contencioso-Adminsitrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia en el recurso contencioso-adminstrativo cuya parte dispositiva dice: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por el Procurador Don Luis Escribano de la Puerta, en nombre y representación del Ilustre Colegio de Médicos de la Provincia de Córdoba, contra la Orden de la Consejería de Salud y Consumo de la Junta de Andalucía de 7 de diciembre de 1985, sobre el establecimiento del Programa de Consultas de Enfermería para el control y seguimiento de enfermos crónicos de las Instituciones Abiertas de la R.A.S.S.A., declaramos que dicha Orden es ajustada al ordenamiento jurídico".
Interpuesto por la representación procesal del Colegio de Médicos de Córdoba recurso de apelación contra la anterior sentencia, por la hoy extinguida Sección 9ª de la Sala 3ª de este Tribunal Supremo, se dictó sentencia con fecha 19 de diciembre de 1990, cuya parte dispositiva dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto en nombre del Colegio Oficial de Médicos de la Provincia de Córdoba contra la sentencia de 16 de diciembre de 1987, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso nº 2.348/85 y en consecuencia, confirmamos íntegramente la expresada sentencia.
Contra la anterior sentencia se ha interpuesto por la representación procesal del Colegio Oficial de Médicos de Córdoba el presente recurso contencioso administrativo en el que postula que se revise y revoque la impugnada, con estimación del recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 16 de diciembre de 1987 y, subsidiariamente, se expida certificación del fallo, ordenando la devolución de los autos a la Sala de que procedan, a los efectos procedentes.
Por el Ministerio Fiscal se ha emitido dictamen en el sentido de que era procedente la admisión a trámite del recurso.
Por la representación procesal de la Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía se ha presentado escrito de contestación a la demanda en el que postula se dicte sentencia desestimando el recurso.SEXTO.- Por providencia de esta Sala se señaló para la vista el día 18 de diciembre de 1995, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Postula la representación procesal de la parte recurrente, en el presente recurso extraordinario de revisión, que se rescinda la sentencia dictada con fecha 19 de diciembre de 1990 por la entonces Sección 9ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo que desestimó el recurso de apelación que aquella había interpuesto contra la sentencia dictada con fecha 16 de diciembre de 1987, que declaró ajustada a derecho la Orden de la Consejería de Salud y Consumo de la Junta de Andalucía de 27 de Noviembre de 1985, sobre el establecimiento del Programa de Consultas de enfermería para el control y seguimiento de enfermos crónicos de las Instituciones Abiertas de la Red de Asistencia Sanitaria y de la Seguridad Social.
Se alega por la representación procesal de la parte recurrente como motivos de impugnación de la sentencia cuya rescisión pretende, los previstos en el apartado b) y g) del nº 1 del artículo 102 de la Ley Jurisdiccional, en su redacción anterior a la Ley de 30 de abril de 1992. Un orden lógico en el estudio de los mismos determina que haya de ser examinado en primer lugar el formulado al amparo del apartado g) del nº 1 del artículo 102 de la Ley Jurisdiccional. A tal efecto es de consignar que tal representación procesal aduce que el Tribunal a quo al dictar, en grado de apelación, la sentencia ahora impugnada no ha resuelto la cuestión planteada en el escrito de alegaciones relativa a la nulidad de la Orden de 27 de Noviembre de 1985, sobre la que versaba el control jurisdiccional, derivada de no haber observado la Consejería de Sanidad y Consumo que dictó dicha Orden el trámite previsto en el número 4 del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de junio de 1958, al no haber dado ocasión a su representado, el Colegio Oficial de Médicos de Córdoba, para exponer su parecer en razonado informe, sobre el proyecto de dicha Orden.
Este motivo de impugnación no puede prosperar. La sentencia cuya rescisión se pretende rechaza tal alegación por entender que era una cuestión nueva no alegada en el escrito de demanda en la anterior sentencia. Si esta respuesta es o no adecuada no es una cuestión que tenga que resolver esta Sala en el presente recurso de revisión que tiene carácter extraordinario y no es una nueva instancia. No puede tacharse de incongruente a la sentencia impugnada. La misma ha dado respuesta a la cuestión planteada, aunque tal respuesta no es, evidentemente, satisfactoria para la parte recurrente, que, también, alega que tampoco la sentencia impugnada trató la cuestión relativa a la nulidad de tal Orden de la Consejería de Sanidad y Consumo derivada de la falta de aprobación previa por la Consejería de la Presidencia, pues la sentencia impugnada, dictada en grado de apelación, se ha limitado -dice- a remitirse a los fundamentos de la sentencia apelada y ésta nada ha resuelto sobre tal cuestión. Efectivamente no puede decirse que la sentencia impugnada ni la sentencia apelada a la que se remite el Tribunal a quo aborde tal cuestión. La parte hoy recurrente alegó ante el Tribunal a quo que el apartado 2 del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo exige la aprobación de la Presidencia de Gobierno; en este caso la Consejería de Presidencia (artículo 36.1 de la Ley 6/1983 de 21 de julio de la Junta de Andalucía) cuando la disposición que se elabore verse sobre las materias señaladas en el artículo 13.7 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado que atribuye a la Presidencia del Gobierno proponer, conocer, y elaborar cuantas disposiciones se dicten sobre estructura orgánica, método de trabajo, procedimiento y personal de la Administración Pública. La Orden impugnada -sigue diciendo la representación procesal de la parte recurrente- es claro que versa sobre estas materias, dado que establece un método de trabajo respecto de las consultas de enfermería, establece una estructura orgánica respecto de las mismas y se refiere al Personal Sanitario (Médicos y Enfermeras) de las Instituciones Sanitarias al Servicio Andaluz de Salud. Tal argumentación no puede ser compartido por esta Sala. Es suficiencia la lectura de la Orden impugnada para llegar a una conclusión distinta. Tal Orden que se compone de cuatro artículos, una disposición transitoria y una disposición final, si intítula "Programa de Consultas de Enfermería para el control y seguimiento de enfermos crónicos de las Instituciones Abiertas de la Red de asistencia sanitaria de la Seguridad Social". Su campo de aplicación está limitado a tal Programa y en absoluto es de aplicación a todo el personal sanitario del Servicio Andaluz de Salud. El artículo 13.7 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado cuyo contenido ya hemos transcrito, es de aplicación cuando el proyecto de disposición sobre las materias a que el mismo se refiere afecta a todo el personal de la Administración Central del Estado (incidentalmente cabe consignar por el artículo 7º de la Ley 10/1983 de 11 de agosto de Organización de la Administración Central del Estado dispuso que "las competencias que las leyes atribuyen a la Presidencia de Gobierno en materia de Organización Administrativa, Régimen jurídico y retributivo de la Función Pública..." serían ejercidas por el Ministerio de la Presidencia, en la actualidad por el Ministerio para las Administraciones Públicas a tenor del artículo 3.2 del Real Decreto 1519/1986 de 25 de julio). El artículo 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación a los proyectos de disposiciones generales, determina que cuando versen sobre materias a las que se refiere el apartado 7 del artículo 13 de la Ley deRégimen Jurídico de la Administración del Estado, requerirá la aprobación de la Presidencia de Gobierno (ya hemos dicho que en la actualidad habrá que entender el Ministerio de las Administraciones Públicas a tenor de los artículos 7 de la Ley 10/1983 de 11 de agosto y artículo 3.2 del Real Decreto 1519/1986 de 25 de Julio), de acuerdo con los preceptos en dicha Ley; se entenderá concedida la aprobación si hubiera transcurrido ocho días desde aquel en que se hubiera recibido el proyecto en la Presidencia (hoy es el Ministerio de Administraciones Públicas) sin que aquélla hubiera formulado objeción alguna. Y la Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto 1149/1992 de 25 de septiembre dispone que "las funciones de tramitación de la aprobación previa a que se refiere el artículo 130.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo quedan atribuidos a la Dirección General de Organización, Puestos de Trabajo e Informática". De la legislación transcrita aplicable a la Administración del Estado se deduce que una Orden Ministerial que no sea de aplicación general a todo su personal sobres las materias señaladas en el artículo 13.7 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado no precisa del trámite de aprobación previa previsto en el nº 2º del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. La invocación que la parte recurrente hace del artículo 36.2 de la Ley 6/1983 de 21 de julio de la Junta de Andalucía resulta inocua a los fines que pretende. Tal Ley denominada "Del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma" (de Andalucía) en su artículo 36.1 se limita a enumerar las Consejerías a través de las cuales se organiza la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y a citar entre las mismas a la Consejería de la Presidencia, pero no cita el recurrente precepto alguno de tal Ley, ni de otra Ley, que atribuya a tal Consejería la competencia de informar, con carácter previo, aquellas disposiciones generales que afecten a un núcleo reducido de funcionarios de la Junta.
Se alega por la representación procesal de la parte recurrente, al amparo del apartado b) del número 1 del artículo 102 de la Ley Jurisdiccional, que la doctrina sentada por la sentencia combatida que no reconoce la naturaleza preceptiva del dictamen del Consejo de Estado en la elaboración de la Orden impugnada está en contradicción con la doctrina contenida en las sentencias de este Tribunal Supremo de 23 de octubre de 1987, 17 de febrero de 1988, 6 de junio de 1988, 5 de abril de 1989, 19 de diciembre de 1989, 7 de mayo de 1990, que exigen con carácter preceptivo tal dictamen. La sentencia cuya rescisión se pretende considera que la Orden impugnada no se dicta en ejecución de una Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sino de los Decretos de la Junta 146/82 de 17 de noviembre y 275/83 de 21 de diciembre y en virtud de las facultades conferidas a la Consejería de Salud en el Decreto 40/84 y que al regular un aspecto parcial de ciertas funciones de una parte del personal de Enfermería, en determinados Centros Sanitarios, no está sujeta al dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado previsto en los artículos 22.3 y 23 párrafo 2º de su Ley Orgánica. La postura que viene a mantener la sentencia, cuya rescisión pretende la representación procesal de la parte recurrente, es que al afectar la Orden impugnada a un aspecto parcial de ciertas funciones del personal de enfermería, es un reglamento organizativo atribuido a la potestad reglamentaria del Consejero y no un reglamento ejecutivo que precise del dictamen previo del Consejo de Estado. La parte recurrente afirma que esta apreciación del Tribunal a quo es errónea, pues, a su juicio, es claro que la Orden impugnada ha sido dictada en ejecución de una Ley estatal, la Ley General de Seguridad Social y en concreto el Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social aprobado por el Decreto 3160/1966 de 23 de diciembre y el Estatuto Jurídico del Personal de Enfermería, normas -sigue diciendo el recurrente- que deben ser de aplicación hasta que se promulgue el Estatuto-Marco a que hace referencia el artículo 84 de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986. Si es errónea o no la apreciación del Tribunal a quo, no es una cuestión a decidir por esta Sala en este recurso, que no es una tercera instancia. Ello sólo sería posible si se hubieran invocado otras sentencias anteriores del propio Tribunal Supremo, que en base de unos mismos hechos, fundamentos y pretensiones substancialmente iguales hubieran llegado a la conclusión de que la misma Orden, u otra substancialmente igual, constituía un reglamento ejecutivo, pero las sentencia alegadas como contradictorias no establecen criterios en orden a la distinción entre reglamentos ejecutivos y organizativos. Tales sentencias se limitan a afirmar la necesidad del dictamen del Consejo de Estado en la elaboración de Decretos autonómicos (ninguna contempla el supuesto de una Orden autonómica) de carácter ejecutivo. En consecuencia no se parte de idénticos presupuestos, por lo que no puede entrar en juego el motivo previsto en el apartado b) del nº 1 del artículo 102 de la Ley Jurisdiccional.
También por la representación procesal de la parte recurrente, y al amparo del mismo precepto, se pretende la rescisión de la sentencia recurrida alegando que la doctrina sentada en la misma está en contracción con las sentencia de este Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1988, 12 de enero y 10 de mayo de 1990, que sientan la doctrina de que en la elaboración de las disposiciones generales es preceptivo el informe de las Corporaciones o Asociaciones Profesionales. Tal motivo tampoco puede prosperar. La sentencia impugnada, como dice el propio recurrente, no se ha pronunciado sobre tal cuestión, al considerarla como una cuestión nueva aducida por primera vez en el recurso de apelación. Por tanto, resulta imposible hablar de sentencias contradictorias.QUINTO.- Por imperativo del artículo 1809 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el nº 2 del artículo 102 de la Ley Jurisdiccional, en su redacción anterior a la Ley de 30 de abril de 1992, procede imponer las costas a la parte recurrente y decretar la pérdida del depósito por la misma constituido.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de S.M. El REY.
Que desestimamos el recurso de revisión interpuesto por la representación procesal del Colegio Oficial de Médicos de Córdoba contra la sentencia de 19 de diciembre de 1990 dictada por la entonces Sección 9ª de la Sala 3ª de este Tribunal Supremo en el recurso de apelación nº 3112/1989, con expresa condena en costas a la parte recurrente y pérdida del depósito constituido.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Don Carmelo Madrigal García, de lo que, como Secretario certifico.
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