STS, 3 de Octubre de 1996
| Ponente | FERNANDO CID FONTAN |
| Número de Recurso | 1773/1990 |
| Fecha de Resolución | 3 de Octubre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Octubre de mil novecientos noventa y seis.
En el recurso contencioso administrativo nº 1773/90, interpuesto por la Diputación General de Aragón, representado por su propio Letrado, contra el Real Decreto 693/90 de 18 de Mayo, sobre unificación del control de la circulación aérea terminal de Zaragoza, habiendo comparecido como parte apelada la Administración General del Estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
El B. O. E., nº 136 de fecha 7 de Junio de 1990 publicó el Real Decreto 693/90 de 18 de Mayo por el que se unifica el control de la circulación aérea en el área terminal de Zaragoza. Contra dicho Real Decreto, la Diputación General de Aragón interpuso recurso de reposición que no fue resuelto expresamente.
Contra la desestimación presunta por silencio administrativo se interpuso por la Diputación General de Aragón, recurso contencioso administrativo ante la Sección 3ª de la Sala III de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo con fecha 23 de Octubre de 1990, formalizando la demanda con fecha 25 de Febrero de 1991, solicitando la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 693/90.
De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración del Estado con fecha 24 de Junio presentó escrito solicitando la inadmisibilidad del recurso o subsidiariamente la desestimación del mismo, y por auto de la Sala de fecha 21 de Octubre de 1991 se recibió el pleito a prueba con el resultado que consta en autos acordando la continuación del recurso por el trámite de conclusiones sucintas.
Por providencia de fecha 3 de Julio de 1996 se señaló para la votación y fallo el día 27 de Septiembre de 1996, fecha en la se ha llevado a cabo el acto.
Por el Sr. Abogado del Estado se alega la inadmisibilidad del recurso al amparo de lo dispuesto en el Art. 82 b) de la Ley Jurisdiccional por no hallarse legitimada la Diputación General de Aragón conforme al Art. 28.1.b) de la misma, dado que la repetida Comunidad Autónoma no puede alegar interés directo en el asunto porque el Real Decreto infringido afecta a una competencia exclusiva del Estado que excede del ámbito de la Comunidad Autónoma. Tal causa de inadmisibilidad no es aceptada por la Sala, pues con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal constitucional, la legitimación del recurso contencioso administrativo no debe ser interpretada restrictivamente sino por el contrario es suficiente cualquier interés legítimo. Téngase en cuenta, además, el principio "pro actione" potenciado por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrada por el Art. 24 de laConstitución. Y aunque se trate de competencias exclusivas del Estado no puede negarse el interés de la Comunidad Autónoma en relación con su territorio y procede en consecuencia la desestimación de la causa de inadmisibilidad alegada.
Se pretende en la demanda la declaración de nulidad de pleno derecho del Real Decreto 693/90 sobre unificación del control de la circulación aérea del área territorial de Zaragoza, tanto desde el punto de vista formal alegando infracción de los Arts. 129 y siguientes de la L.P.A., por haberse omitido el trámite preceptivo de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, la omisión de informes previos que garanticen la legalidad de la norma infringida y la omisión del trámite de audiencia de la Diputación General de Aragón como titular de un indudable interés de la materia regulada y desde el punto de vista substantivo por estimar que el Gobierno se ha excedido en el Real Decreto infringido de la facultad organizativa que le concedió el Art. 2º.2 del Real Decreto Ley 12/1978 de 27 de Abril.
En cuanto a la petición de nulidad absoluta de pleno derecho del Real Decreto 693/90 impugnado, considera el recurrente que nos encontramos en presencia de un Reglamento Ejecutivo, es decir de los que se dictan para ejecución de una Ley y que por tanto para su aprobación debe cumplir el procedimiento legalmente establecido en el Art. 10.6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y en el Art. 22.3 de la Ley Orgánica Reguladora del Consejo de Estado, entendiendo que en el presente caso se ha omitido el informe preceptivo del Consejo de Estado, obligado, por ser el Real Decreto que se impugna una disposición general que desarrolla el Real Decreto Ley 12/1978 de 27 de Abril sobre fijación y delimitación de facultades en materia de aviación. No ofrece la menor duda que el Real Decreto 693/90 no desarrolla ninguna Ley sino que complementa el Real Decreto Ley 12/1978 y constituye un desarrollo del mismo en virtud de la Disposición Final del mismo, y por tanto se trata de un reglamento de los llamados independientes, según se desprende de su texto y contenido que contiene una disposición organizativa, y por tanto conforme a las más modernas posiciones doctrinales admitidas por este Tribunal Supremo en sentencias de 7 de Mayo de 1987, 11 de Febrero de 1992, 19 de Abril de 1993 y 14 de Mayo de 1993, entre otras, nos encontramos en presencia de un Reglamento independiente, que a diferencia de los ejecutivos que se dictan en cumplimiento y desarrollo de una Ley anterior, los independientes son "preter legem", es decir se dictan prescindiendo de cualquier Ley anterior y precisamente por su ausencia, para regular una materia que por no estar reservada a la Ley formal, corresponde su regulación al Ejecutivo por vía Reglamentaria, cumpliendo una función normativa, y de acuerdo con dicha doctrina, especialmente recogida en la sentencia de 16 de Junio de 1989 de la Sala Especial del Art. 61 L.O.P.J. en el recurso extraordinario nº 27/1988, la omisión del dictamen del Consejo de Estado no conlleva ningún efecto anulatorio, pues se trata de una disposición de carácter general plenamente independiente y procede rechazar el motivo de impugnación examinado.
En cuanto al resto de los defectos formales denunciados por el recurrente, aparte de que constan en el expediente administrativo informes suficientes de los asesores de los Ministerios afectados, no existe ninguna norma legal que imponga como preceptivo el Informe de la Asesoría Jurídica y mucho menos la audiencia de la Diputación General de Aragón, pues aun cuando a efectos exclusivos de legitimación hemos dicho que tiene interés legítimo suficiente, ello no implica que la falta de audiencia determine la nulidad de pleno derecho del Real Decreto, puesto que se trataría de informe potestativo que de ningún modo afectan a la validez de la norma.
En cuanto al aspecto substantivo que constituye el fondo del recurso, el recurrente sostiene que el Gobierno se ha extralimitado en su competencia porque el Real Decreto impugnado excede de lo dispuesto en el Art. 2.2 del Real Decreto Ley 12/78, al considerar que no nos encontramos en presencia de los casos de emergencia o de circunstancias especiales a que se refiere el Real Decreto Ley. La Sala, desde luego no comparte la tesis del recurrente, pues la regulación y ordenación del espacio aéreo, es competencia exclusiva del Estado Español a través de sus Ministerios, de Transporte y Comunicaciones y de Defensa, según se trate de tráfico aéreo civil o militar, y cualquier distribución de competencias hechas en el Real Decreto Ley de 27 de Abril de 1978, pueden ser modificadas o derogadas en virtud de su soberanía sobre el espacio aéreo, de forma tal que aunque por el Real Decreto Ley 27/78 se procediese a la fijación y delimitación de facultades entre los Ministerios de Transportes y Comunicaciones y el de Defensa, dada la soberanía absoluta del Estado sobre su espacio aéreo, el Gobierno puede efectuar cualquier cambio que vaya en beneficio del mismo. en todo caso, tampoco puede decirse que el Gobierno se haya excedido de las facultades que le concede el Real Decreto Ley 27/78, pues, no ofrece duda, que el Art. 2º.2. faculta al Gobierno para atribuir el control de la circulación aérea, de los espacios aéreos del ejército del Aire, en casos de emergencia o cuando circunstancias especiales lo aconsejen, con lo cual nos encontramos con un concepto jurídico indeterminado que es preciso concretar de una forma lógica y racional, en la que junto a casos de emergencia, que equivale a necesidad, peligro, situación de inseguridad, el texto legal amplia el término circunstancias especiales, que indican una situaciónsimplemente distinta de la normalidad, pero sin riesgo alguno, en el que se pueden encontrar situaciones como las que se contemplan en el Real Decreto 693/90 que se dicta por la circunstancia especial de la proliferación de los vuelos militares sobre el espacio aéreo de la terminal de Zaragoza que aconsejan en beneficio de la seguridad aérea la unificación del control en manos del personal militar dado que los vuelos militares representan el 90 % de la totalidad, al igual que se ha hecho ya con otros aeropuertos nacionales, con lo cual la Sala llega a la conclusión contraria a la tesis del recurrente y considera que el Gobierno no se ha extralimitado en sus facultades al dictar el Real Decreto 693/90 que se pretende impugnar y procede en consecuencia la desestimación del recurso.
No concurriendo ninguna de las circunstancias previstas en el Art. 131 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DESESTIMAMOS el recurso interpuesto por la representación procesal de la Diputación General de Aragón, contra el Real Decreto 693/90 de 18 de Mayo, sobre unificación de control de la circulación aérea en el área terminal de Zaragoza, que declaramos conforme a derecho en cuanto a los extremos examinados en el presente recurso, sin hacer una expresa imposición en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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