STS, 6 de Octubre de 1997
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 3739/1995 |
| Fecha de Resolución | 6 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
En el recurso de casación nº 3.739/1995, interpuesto por el procurador D. Santos de Gandarillas Carmona, con la asistencia de letrado, en nombre y representación de la SHELL ESPAÑA, S.A., contra auto de fecha 10 de abril de 1.995, dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en la pieza de suspensión del recurso nº 225/1995, que denegó la suspensión de la Orden Foral 557/1994, de 22 de junio, por la que se autorizaba la concesión de dominio público para la construcción y explotación de un área de servicio en Pagozelai; siendo parte recurrida la Comunidad Foral de Navarra, representada por el procurador D. José Manuel de Dorremochea Aramburu, con asistencia de letrado.
En la pieza de suspensión del proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, dictó auto desestimando la suspensión de la Orden Foral 557/1994, de 22 de junio, por la que se autorizaba la concesión de dominio público para la construcción y explotación de un área de servicio en Pagozelai. Notificado a las partes, por la representación de SHELL ESPAÑA, S.A. se interpuso recurso de súplica que fue desestimado por auto de 10 de abril de 1.995. Presentado escrito preparando recurso de casación, fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 27 de abril de 1.995, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 19 de mayo de 1.995, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando y anulando el auto recurrido y pronunciando otra más ajustada a derecho.
Por providencia de fecha 4 de abril de 1.997 se dio traslado al procurador D. José Manuel de Dorremochea Aramburu, para que formalizara escrito de oposición, lo que hizo en fecha 8 de mayo siguiente, solicitando se dicte sentencia confirmatoria del auto impugnado dada su conformidad al ordenamiento jurídico.
Por providencia de fecha 24 de julio de 1.997, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 1 de octubre de 1.997, en que tuvo lugar.
La entidad SHELL ESPAÑA, S.A., recurre en casación el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que denegó la suspensión de la resolución del Consejero de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra, en virtud de la cual se desestimó la solicitud de la recurrente consistente en que se dejase sin efecto la autorización para otorgarconcesión de Estación de Servicios de carburantes en el Área de Servicios de Pagozelai, en el margen de circulación del tráfico, dirección de San Sebastián a Pamplona, Autopista de Irurtzun.
En el único motivo de casación se aduce, en primer lugar, infracción por el auto recurrido del artículo 24 de la Constitución, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva. Tal alegación debe rechazarse, pues la jurisprudencia de esta Sala ha señalado que ese derecho queda salvaguardado con la posibilidad de que la ejecutividad de los actos administrativos pueda ser sometida a control judicial, sin que el resultado de ese control deba ser necesariamente el otorgamiento de la suspensión pedida (autos de 24 de febrero de 1.992, 27 de septiembre de 1.994, 16 de diciembre de 1.996, etc.).
En segundo término, e incluido en el mismo motivo, se invoca infracción del artículo 122 de la Ley Jurisdiccional y de la jurisprudencia que lo interpreta.
Ante el carácter general del principio de ejecutividad de los actos administrativos, su suspensión es una excepción, por lo que son constantes los pronunciamientos de este Tribunal (autos de 19 de septiembre de 1.990, 6 de mayo de 1.991, 18 de junio de 1.992, etc.), declarando que sólo puede concederse cuando la ejecución hubiese de producir daños o perjuicios de reparación imposible o difícil, circunstancia que ha de probar adecuadamente el que solicita esta medida cautelar.
A este respecto, la Sala de instancia manifestó, en su auto inicial, que se había aducido "la existencia de perjuicios sin haberlos probado". La entidad actora aporta con el recurso de súplica una serie de documentos referentes al presupuesto de ejecución por contrata de las obras de su estación de servicios, tasas por licencia de obras, tasas y gastos por proyecto básico, depósito por fianza, y cartas de pago del canon concesional correspondientes a los ejercicios 1.993 y 1.994. En el auto resolutorio de dicho recurso se admite la existencia de perjuicios y, aunque reconoce la dificultad para cuantificarlos, entiende que son susceptibles de reparación.
La anterior conclusión, realizada por el Tribunal de instancia, no puede ser discutida en casación, dado el carácter extraordinario de este recurso, sujeto a motivos tasados, entre los que no se encuentra el error en la apreciación de la prueba. Cabría pensar, como lo hace la entidad recurrente en su escrito de interposición de la presente casación, que el reconocimiento de dificultad en la valoración del perjuicio es suficiente para acceder a la suspensión. Sin embargo, aunque la jurisprudencia ha admitido una equiparación entre dificultad en la reparación y dificultad en la cuantificación, ello por sí solo no puede ser determinante de la suspensión, sino que debe conjugarse con la concurrencia de otros factores. Así, en efecto, ha de ponderarse principalmente en qué medida el interés público queda afectado con la suspensión y si con ella resultan perjudicadas otras personas.
Pues bien, en el caso presente, el establecimiento de la nueva Área de Servicio en Pagozelay estaba prevista en el Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal de la autovía Irurtzun -límite con Guipúzcoa (1ª fase)-, habiéndose expropiado dicha área para tal fin, previéndose el sistema concesional de utilización privativa del dominio público, como medio de satisfacer de manera más eficaz la finalidad principal prevista, cual es la prestación del servicio de suministro de carburante. Es indudable el interés público que el inmediato establecimiento del suministro representa, que puede verse perturbado con la suspensión; sin que pueda admitirse, al no haberse probado, que la estación de la entidad recurrente ya instalada nutra suficientemente la demanda; habida cuenta la distancia existente entre ella y la nueva -12 kilómetros-, el carácter de autovía que comunica dos núcleos importantes de población -San Sebastián y Pamplona- y la alta densidad de tráfico rodado que esto supone. Si a ello añadimos que la suspensión ocasionaría daño a la empresa adjudicataria de la nueva Estación -HUVIAR, S.L-, cuyos intereses deben también tenerse en cuenta, según el artículo 124 de la Ley Jurisdiccional, la conclusión no puede ser otra que la desestimación del recurso de casación.
En último término, se hace mención a la apariencia de buen derecho que avala, a juicio del recurrente, su reclamación. El auto recurrido, por el contrario, atribuye la apariencia de legalidad en favor del acto impugnado. Existe, por tanto, un debate en el que pugnan normas pertenecientes a ámbitos distintos del ordenamiento jurídico -el de los carburantes y el de las carreteras-, en el que las competencias se atribuyen a Administraciones diferentes -Estatal y Autonómica-, y en el que la determinación de la norma prevalente por razón del tiempo y el espacio es decisiva. Cuestiones todas que llevan incluso al recurrente a acudir al elemento teleológico para discernir cuál es la aplicable. El estudio de estas materias excede del marco de la pieza de suspensión y han de ser objeto de la sentencia que en su día se dicte, pues la apariencia de buen derecho, como indica la propia palabra "apariencia" -aspecto externo-, ha de revelar una legalidad o ilegalidad "a primera vista", lo que no ocurre en el caso presente, en donde es preciso hacerexégesis e interpretación de normas para esclarecer su concreta aplicación demasiado aventuradas en fase tan temprana del proceso, cuando casi no ha comenzado el debate procesal.
Al desestimarse el único motivo de casación, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley jurisdiccional, condenar en costas a la recurrente
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DEBEMOS DESESTIMAR la casación interpuesta por SHELL ESPAÑA, S.A., contra el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 10 de abril de
1.995, dictado en la pieza de suspensión del recurso 225/1995; debemos confirmar dicho auto; con imposición de costas a la empresa recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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