Suspensión de la ejecución del acto administrativo

AutorFrancisco Ruiz Risueño,
CargoAbogado del Estado ante la Audiencia Nacional
Páginas1009-1023

    Escrito de alegaciones realizado el 9 de febrero de 2004 por don Francisco Ruiz Risueño, Abogado del Estado ante la Audiencia Nacional.

Page 1009

Alegaciones

I. Sobre el significado y ámbito procesal de la pieza de suspensión.

La inclusión del presente enunciado en nuestro escrito de oposición a la solicitud de suspensión formulada de contrario, está justificada por el intento evidente e irrefutable de la actora de utilizar el referido incidente de suspensión para entrar a debatir las cuestiones de fondo en el recurso planteado, desvirtuando así el verdadero significado de dicho incidente procesal, que debe ser resuelto sin prejuzgar el fondo del asunto (STC 148/1993):

El incidente cautelar entraña un juicio de cognición limitada en el que el órgano judicial no debe pronunciarse sobre las cuestiones que corresponde resolver en el proceso principal.

Es también reiteradísima la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo a la hora de fijar con claridad que en la pieza de suspensión lo que se trata es -sin entrar a resolver sobre el fondo del asunto- de determinar si concurren o no los requisitos necesarios para tal decisión (daños de difícil o imposible reparación, inviabilidad de que el proceso alcance su finalidad, etc.). Y así, entre otros, el auto del Tribunal Supremo de 7 de septiembre de 1991 (6814) dice lo siguiente:

[...] la apelante [...] se limita en su escrito de alegaciones a argumentar acerca de la validez de las resoluciones impugnadas [...] validez Page 1010 o invalidez de imposible enjuiciamiento en un procedimiento incidental de suspensión de ejecución del acto o disposición recurridos, en el que el objeto procesal en debate es únicamente la suspensión o no suspensión de la ejecución del acto o disposición por concurrir o no los requisitos legalmente exigidos, sin posibilidad de decidir acerca de cuestiones pertenecientes al asunto principal

.

Y la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de abril de 1997 (recurso 2852) señala que:

[...] reiterada doctrina de esta Sala considera que, salvo casos excepcionales, no es posible prejuzgar en el incidente de suspensión la procedencia o no de la declaración de nulidad de pleno derecho de la resolución objeto de recurso salvo que dicha nulidad sea ostensible y manifiesta [...]

.

Y también la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1997 (recurso 4251) indica:

En una pieza separada de suspensión, en la que sólo puede tratarse de la adopción de una medida cautelar, no cabe hacer razonamientos sobre temas de fondo, salvo en aquéllos supuestos excepcionales, que no es el caso, en que sea ostensible la prosperidad de la demanda [...]

.

En suma, y como resumen de la doctrina jurisprudencial sobre el incidente de suspensión, la regla general está a favor de la ejecutividad de los actos o resoluciones administrativas, sin que pueda utilizarse el referido incidente -salvo su desnaturalización- para entrar a debatir la cuestión de fondo planteada y a la que dicha pieza separada se refiere.

Pero es que, además, la suspensión de la ejecución de un acto o disposición constituye una excepción al principio de ejecutividad de los actos administrativos (art. 111 de la Ley 30/1992), principio declarado constitucional tanto por el Tribunal Constitucional como por el Tribunal Supremo [sentencia de 24 de enero de 1990 (recurso 1990/1999); sentencias de 20 y 21 de noviembre de 1994 y 1995 (recursos 1994/199268, 1995/8213), entre otras] y autos del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1991 (recurso 782), 4 de mayo de 1995 (recurso 3821) y 21 de enero de 1997 (recurso 84).

Sólo ante la evidencia incuestionable («ostensible y manifiesta», al decir del Alto Tribunal) de que la resolución recurrida sea nula de pleno derecho -y siempre que además concurran los restantes requisitos para ello (pérdida de la finalidad del proceso o daños de difícil o imposible reparación)- cabría decretar la suspensión en vía judicial, supuestos éstos de excepcionalidad que como tendremos ocasión de demostrar más adelante -no se dan en el caso presente- evidencian lo infundado de la pretensión principal y en consecuencia la adopción de la medida cautelar solicitada. Page 1011

II. Sobre el principio fumus boni iuri (apariencia del buen derecho) alegado de contrario.

En íntima conexión con lo ya expuesto este argumento de la parte recurrente debe asimismo decaer en sede judicial, ya que como tiene también declarado el Tribunal Supremo, «la apariencia del buen derecho, como indica la propia palabra «apariencia» -aspecto externo-, ha de revelar una legalidad o ilegalidad «a primera vista», lo que no ocurre en el presente caso, en donde es preciso hacer exégesis e interpretación de normas para esclarecer su concreta aplicación demasiado aventurada en fase tan temprana del proceso, cuando casi no ha comenzado el debate procesal (STS de 6 de octubre de 1997, recurso 7420).

Los principios a los que hacemos referencia se exponen con toda claridad en la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 1998 (art. 3511) cuyo fundamento de Derecho tercero elabora un profundo estudio de la cuestión:

En primer lugar la doctrina invocada por la parte recurrente, reflejada en los autos aludidos, no ha llegado a alcanzar la consolidación jurisprudencial que da por supuesta sino que ha sido sumamente matizada después, aceptándola sólo como complemento del artículo 122 de la Ley Jurisdiccional [por todos, autos de la Sala 3.ª, Sección 3.ª de 17 de marzo y 20 de octubre de 1995 (RJ 1995, 2409 y 7119)], llamando la atención sobre la vigencia actual del artículo 122 [autos de 24 de febrero de 1992 (RJ 1992, 853) -Sección 6.ª-, 9 y 10 de diciembre de 1996 (RJ 1992, 8765 y 8772) -Sección 7.ª- y 21 de enero de 1997 (RJ 1997, 84) -Sección 4.°- entre otros], y relegando su aplicación sólo a los casos en que la apariencia de buen derecho es ostensible prima facie, sin necesidad de un análisis de fondo, lo que se considera impropio del momento procesal de la suspensión y correspondiente sólo al de la sentencia.

Pero es que sobre todo la aplicación de la teoría del fumus boni iuris aun negando que la jurisprudencia actual le atribuya la funcionalidad que la parte da por supuesta, descansa en definitiva en la apariencia de buen derecho del recurrente, y tal apariencia no deriva de la autoatribución de esa apariencia por la parte, ni de la mayor o menor extensión de los argumentos vertidos en los recursos, sino de la fuerza convictiva de la tesis de la parte, y la de la resolución recurrida, debiéndose decir que en ese plano de valoración en el momento liminar en el que sitúa el acto de no suspensión y con los únicos elementos disponibles en este momento, la apariencia de buen derecho no obra en este caso a favor de la tesis de la parte recurrente, sino en el de la resolución recurrida.

Tenemos como conclusión que la apariencia de buen derecho debe tener un carácter obvio y evidente, lo cual no concurre en el caso que nos ocupa, en el cual la parte interesada sólo ofrece argumentos muy apartados de la nota de ostensibilidad a la que reiteradamente hace referencia la doctrina del Tribunal Supremo. Page 1012

Más recientemente en la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2003 (art. 6474), fundamento de Derecho tercero, se afirma:

«e) La apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) supuso una gran innovación respecto a los criterios tradicionales utilizados para la adopción de las medidas cautelares. Dicha doctrina permite valorar con carácter provisional, dentro del limitado ámbito que incumbe a los incidentes de esta naturaleza y sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, los fundamentos jurídicos de la pretensión deducida a los meros fines de la tutela cautelar.

La LJCA no hace expresa referencia al criterio del fumus boni iuris, cuya aplicación queda confiada a la jurisprudencia y al efecto reflejo de la LEC/2000, que sí alude a este criterio en el artículo 728.

No obstante, debe tenerse en cuenta que la más reciente jurisprudencia hace una aplicación mucho más matizada de la doctrina de la apariencia del buen derecho, utilizándola en determinados supuestos [de nulidad de plena derecho, siempre que sea manifiesta, ATS de 14 de abril de 1997 (RJ 1997/2852] de actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, de existencia de una sentencia que anula el acto en una instancia anterior aunque no sea firme; y de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una resistencia contumaz, pero advirtiendo, al mismo tiempo, de los riesgos de la doctrina al señalar que «la doctrina de la apariencia de buen derecho, tan difundida cuan necesitada de prudente aplicación, debe ser tenida en cuenta al solicitarse la nulidad de un acto dictado en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general, declarada previamente nula de pleno derecho o bien cuando se impugna un acto idéntico a otro ya anulado jurisdiccionalmente, pero no [...] al predicarse la nulidad de un acto, en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión, pues de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, de manera que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial, se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución, cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito [AATS de 22 de noviembre de 1993 (RJ 1993/8943) y 7 de noviembre de 1995 (RJ 1995/ 8134) y STS de 14 de enero de 1997 (art. 1997/129), entre otros)].»

Muy poco más se puede añadir a lo expuesto, en relación a la teoría de la apariencia de buen...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR