STS, 17 de Junio de 2014

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo por la entidad ECOLOGISTAS EN ACCIÓN CANTABRIA, D. Ramón , Dª Clemencia , D. Ángel Daniel , D. Edmundo , Dª Pura , Dª Camila y Dª Marisa , contra la resolución de 18/11/08, desestimatorio de los recursos de alzada interpuestos contra la resolución del Director General de Medio Ambiente de 30 de abril de 2008, por el que se otorga autorización de impacto ambiental integrada al conjunto de instalaciones que conforman el proyecto "Instalación parar la fabricación de Bioetanol con una capacidad de producción de 100.000 toneladas año", ubicadas en Torrelavega, promovida por SNIACE BIOFUELS, S.L.U.

En el indicado recurso contencioso administrativo se dicta la sentencia recurrida de 27 de enero de 2011 que acuerda lo siguiente:

"Con estimación de la causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento de Torrelavega de falta de capacidad procesal de Ecologistas en Acción Cantabria, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio del recurso de alzada formulado por los demandantes DON Ramón , DOÑA Clemencia , DON Ángel Daniel , DON Edmundo , DOÑA Pura , DOÑA Camila y DOÑA Marisa contra Resolución del Director General de Medio Ambiente de 30 de abril de 2008 por la que se otorga autorización de impacto ambiental integrada al conjunto de instalaciones que conforman el proyecto de la instalación para la fabricación de bioetanol de la empresa Sniace Biofuels SL, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.

Contra la resolución indicada, se prepara, primero ante el Tribunal "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación por ECOLOGISTAS EN ACCIÓN CANTABRIA, D. Ramón , Dª Clemencia , D. Ángel Daniel , D. Edmundo , Dª Pura , Dª Camila y Dª Marisa , en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se anule y case la sentencia de instancia y se ordene la retroacción de actuaciones para que se admita a Ecologistas en Acción los documentos presentados en su día junto al escrito de conclusiones, dictándose por la Sala de instancia la sentencia que proceda; y respecto al resto de los recurrentes, se admitan los Motivos de Casación Segundo y Tercero, anulando y casando la sentencia de instancia dictando otra ajustada a derecho que estime la demanda interpuesta y declare la nulidad del acto impugnado.

Por providencia de fecha 10 de marzo de 2014, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 30 de abril de 2014, continuando la deliberación hasta el 3 de junio de 2014.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez,

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cantabria dictó en fecha 27 de enero de 2011, en su recurso contencioso-administrativo nº 38/2009 , por medio de la cual, con estimación de la causa de inadmisibilidad de falta de capacidad procesal de Ecologistas en Acción Cantabria, desestimó el interpuesto contra la desestimación por silencio del recurso de alzada formulado por D. Ramón , Dª Clemencia , D. Ángel Daniel , D. Edmundo , Dª Pura , Dª Camila y Dª Marisa , contra Resolución del Director General de Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria de 30 de Abril de 2008, por la que se otorga autorización de impacto ambiental integrada al conjunto de instalaciones que conforman el proyecto de instalación para la fabricación de bioetanol de la empresa SNIACE BIOFUELS S.L.

El Ayuntamiento de Torrelavega formuló en su escrito de contestación a la demanda falta de capacidad procesal de la recurrente Ecologistas en Acción por no haber aportado los estatutos y el acuerdo corporativo para entablar la acción judicial. En el escrito de conclusiones la referida recurrente realizó alegaciones al respecto, y no obstante, a los efectos de acreditar la capacidad procesal, acompañó unos documentos con dicho escrito. Si bien dichos documentos fueron admitidos inicialmente por la Sala de instancia, el Ayuntamiento de Torrelavega formuló recurso de súplica alegando la extemporaneidad de su aportación. El recurso es aceptado por la Sala por Auto de 17 de junio de 2010 ordenando la devolución de los documentos aportados por Ecologistas en Acción en virtud del carácter perentorio del plazo establecido en el art. 138.1 de la Ley de esta Jurisdicción .

La representación procesal de Ecologistas en Acción formula un primer recurso de casación, al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de lo establecido en los arts. 45.2d ), 69b ) y 138 de dicha Ley , así como de la jurisprudencia que señala, por haber inadmitido el recurso contencioso-administrativo deducido por la citada entidad.

Interesa, ante todo, recalcar, de una parte, que la Sala de instancia devolvió indebidamente a Ecologistas en Acción la documentación por ella acompañada con el fin de acreditar que disponía del acuerdo societario acreditativo del cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas, con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, de conformidad con lo dispuesto en el art. 45.2 d) de la Ley de la Jurisdicción , y de otra que la citada entidad no realizó actividad procesal alguna en la instancia, ni ha formulado motivo de casación al amparo del apartado c) del art. 88 de la misma tendentes a la reincorporación a las actuaciones procesales de dicha documentación, lo que en el presente caso resulta absolutamente imprescindible al haberse cuestionado la misma por el Ayuntamiento de Torrelavega.

En relación con la controversia sobre el cumplimiento del requisito del art. 45.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción , la jurisprudencia de esta Sala distingue, desde una perspectiva procesal, dos vías impugnatorias de naturaleza y contenido diferentes. Así la sentencia de 19 de abril y 13 de julio de 2012 - recursos 6412/2009 y 3789/2009 - declaran que "cuando lo que se denuncia en un recurso de casación es la indebida aplicación de la causa de inadmisión del recurso de casación derivada del artículo 45.2 d) en relación con el artículo 69.b), ambos de la Ley 29/1998 , y lo que está en discusión es la determinación del alcance y contenido de la carga legal de la aportación de la llamada "autorización para recurrrir", esa es una cuestión in iudicando que debe plantearse al amparo del artículo 88.1d) de dicha Ley . Por tanto, si lo que se suscita en el recurso de casación es si la parte actora tenía que dar cumplimiento a esa carga o no, o si los documentos aportados eran por sí mismos, dado su contenido, suficientes o no para tener por cumplida dicha carga, esa es cuestión de fondo que ha de ser invocada en casación por el cauce del precitado artículo 88.1d). Diferentemente, si lo que la parte recurrente plantea es que la Sala dictó sentencia de inadmisión sin haber ofrecido previamente el trámite de subsanación adecuado para superar la falta de cumplimiento de aquella carga, con invocación del artículo 138 en relación con el 45.3 de la Ley Jurisdiccional y el concordante artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; lo que se suscita es una cuestión in procedendo del artículo 88.1 c), pues en tal supuesto no se debate sobre la necesidad de cumplir esa carga procesal o sobre si se ha cumplido o no en el caso concernido, sino sobre el incumplimiento del deber del Tribunal de ofrecer la posibilidad de subsanar el defecto".

En todo caso, la peculiar situación procesal antes descrita, en la que a la inicial actuación irregular de la Sala de instancia, devolviendo a la entidad recurrente la documentación por ella acompañada tendente a acreditar que disponía del pertinente acuerdo societario para recurrir, le ha seguido la posterior ausencia por parte de la entidad recurrente del pertinente motivo de casación formulado al amparo del apartado c) de la Ley de esta Jurisdicción, determina en todo caso, la inviabilidad del primer motivo de casación, y en consecuencia la declaración de no haber lugar al recurso de casación deducido por Ecologistas en Acción Cantabria, lo que, como a continuación veremos, no impide el examen de los otros dos, dado que, al igual que en la instancia, Ecologistas en Acción ha comparecido en el presente recurso con la misma representación y defensa que el resto de los recurrentes.

No obstante, antes de pasar a examinar estos dos motivos de casación, no está de mas recordar la sentencia de esta Sala y Sección de 16 de julio de 2012 -recurso de casación 2043/2010 - que recapitula la doctrina jurisprudencial en torno al art. 45.2 de la Ley Jurisdiccional , en los siguientes términos:

"1º) las sociedades mercantiles no escapan al régimen general de presentación de documentos que han de acompañar al escrito de interposición, previsto para las personas jurídicas en el tan citado apartado d) del artículo 45.2 LRJCA como viene declarando de forma constante esta Sala. Baste citar la Sentencia del Pleno de la Sala de 5 de noviembre de 2008 (recurso de casación nº 4755/2005 ), precedida y seguida de muchas otras como, a título de muestra, la de 4 de noviembre de 2011, (casación 248/2009).

2. ) A efectos del cumplimiento de esta carga procesal, ha de tenerse en cuenta que una cosa es el poder de representación, que sólo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. Obvia es la máxima trascendencia que la acreditación de esto último tiene para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues siendo rogada la justicia en el ámbito del orden de jurisdicción contencioso-administrativo lo primero que ha de comprobarse es que la persona jurídica interesada ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin, y que lo tome no cualquiera, no cualquier órgano de la misma, sino aquél al que la persona jurídica ha atribuido tal decisión, ya que en otro caso se abre la posibilidad, el riesgo, de iniciación de un litigio no querido, o que jurídicamente no quepa afirmar como querido, por la entidad que figure como recurrente [ad exemplum, Sentencia de 28 de octubre de 2011 (casación 2716/2009 )]

3. ) Es verdad que la Ley tiene por cumplida la exigencia procesal que nos ocupa cuando la decisión de litigar se ha insertado en el propio cuerpo del poder de representación, pero no cuando el poder aportado por la parte actora no incorpora ningún dato del que quepa deducir que los órganos de la entidad actora competentes para ello hubieran decidido ejercitar la concreta acción promovida [ Sentencia de 24 de noviembre de 2011 (casación 2468/2009 )].

4. ) Por lo que respecta a la subsanabilidad de la falta de aportación inicial de la documentación exigida por el artículo 45.2 d) de la LRJCA el artículo 138 LRJCA diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, el Secretario judicial ha de dictar diligencia de ordenación reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez día siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo. Así pues, no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona la conclusión de que en el supuesto contemplado en el número 1 precitado, no resulta obligado que el órgano judicial haga un previo requerimiento de subsanación. Consiguientemente, el Tribunal habrá de requerir expresa y necesariamente de subsanación cuando sea el propio Tribunal el que de oficio aprecie esta circunstancia (sentencia del Pleno de la Sala de 5 de noviembre de 2008 , ya citada)

5. ) Ahora bien, nuestra jurisprudencia ha puntualizado que el requerimiento de subsanación del Tribunal resultará también necesario cuando sin él pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución ; lo que ocurriría si la alegación de la contraparte no fue clara, o si fue combatida, bien dentro del plazo de aquellos diez días, bien en cualquier otro momento posterior; pues si fue combatida y el órgano jurisdiccional no comparte los argumentos opuestos, surge una situación en la que, como una derivación más del contenido normal del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es exigible una advertencia implícita, a través del previo requerimiento, de lo infundado de esos argumentos y de la confianza nacida de ellos de obtener una sentencia que, como demanda aquel contenido normal, se pronuncie sobre el fondo de la cuestión litigiosa [ Sentencia de 20 de enero de 2012, (Casación 6878/2009 )].

6. ) En todo caso, una vez dictada la sentencia que declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, de nada sirve que con posterioridad se pretenda aprovechar la tramitación del recurso de casación para justificar el cumplimiento de ese requisito que no fue debidamente acreditado en la instancia pese a haber dispuesto la parte de sobradas ocasiones para ello ( Sentencia citada de 24 de noviembre de 2011 )".

En los otros dos motivos de casación, formulados también al amparo del ordinal d) del artículo 88.1 de la Ley de esta jurisdicción se denuncia infracción de los artículo 8 y 12 del Real Decreto 1254/1999, de 18 de julio , por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, y de los artículos 4.d ), 11.4.b ) y 22.5.b) de la Ley 16/2002, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación e infracción de la Directiva 96/82- modificada por la Directiva 2003/105- y jurisprudencia aplicable.

Como señala la propia sentencia ahora recurrida en casación, la ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, incorpora, con carácter básico, al ordenamiento interno español, la Directiva 96/61 CE que con vocación preventiva y de protección del medio ambiente, modificó sustancialmente la situación normativa existente, mediante la autorización ambiental integrada, nueva figura de intervención administrativa que sustituye y aglutina al conjunto disperso de autorizaciones de carácter ambiental exigibles hasta el momento.

En este sentido, la propia Exposición de Motivos de la indicada Ley señala como otro mecanismo de integración y simplificación administrativa, siguiendo las pautas marcadas en la citada Directiva 96/61, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas incluyan en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada las actuaciones en materia de evaluación ambiental que resulten de su competencia así como, en lo que ahora importa, "las exigidas por la normativa sobre riesgos de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas", que constituye, precisamente, el objeto del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, cuyos artículos 8 y 12 se consideran infringidos por la sentencia de instancia.

Al referido principio informador de la autorización ambiental integrada se refiere el art. 4.1.d) de dicha Ley , al disponer que en su otorgamiento el órgano competente deberá tener en cuenta que en el funcionamiento de las instalaciones se adopten las medidas necesarias para prevenir los accidentes graves, y limitar sus consecuencias sobre la salud de las personas y el medio ambiente, de acuerdo con la normativa aplicable.

La inclusión en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada de las actuaciones exigidas por la normativa sobre riesgos de accidentes graves en las que intervengan sustancias peligrosas se pone claramente de manifiesto en el art. 11.4.b) de dicha Ley en cuanto establece que las Comunidades Autónomas dispondrán lo necesario para posibilitar la inclusión en el referido procedimiento de las actuaciones de los órganos que, en su caso, deban intervenir en virtud de lo establecido en el citado Real Decreto 1254/1999; supuesto en el que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 22.5b), la autorización ambiental integrada deberá disponer las condiciones preventivas y de control necesarias en materia de accidentes graves en las que, como ocurre en el presente caso, intervengan sustancias peligrosas de acuerdo con el citado Real Decreto y demás normas que resulten de aplicación.

Por lo que a Cantabria se refiere, el desarrollo de la referida normativa estatal a través de la técnica de control de la autorización ambiental integrada se produce en virtud de la Ley autonómica 17/2006 de 11 de diciembre, cuyo artículo 17, regulador de su contenido establece que dicho procedimiento incluirá en su tramitación cuantos informes o decisiones se requieran por exigirlo, entre otras, "la legislación de control de los riesgos derivados de accidentes graves con presencia de sustancias peligrosas", es decir, el citado Real Decreto 1254/1999.

Con anterioridad incluso a la citada Ley autonómica 17/2006, el Decreto 13/2003, de 6 de marzo, modifica el anterior Decreto 67/2000, de 17 de agosto y desarrolla el Real Decreto 1254/1999, añadiéndole, en lo que ahora interesa, un artículo 6 bis, en el que expresamente se acuerda: "incluir en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada de la Ley 16/2002, de 1 de junio, las actuaciones de los órganos que deben intervenir en virtud de lo establecido en el Real Decreto 1254/1996, de 16 de julio y en este Decreto de desarrollo".

La exposición normativa descrita en el anterior fundamento, de la que se desprende la inclusión en la autorización ambiental integrada de la normativa relativa a las medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, no ha sido tenida en cuenta por la Sala de instancia, hasta el punto de que la mayoría de dichas disposiciones ni siquiera llegan a ser citadas.

La decisión, pues, de la Sala de Instancia de diferir a un momento muy posterior a la aprobación ambiental integrada el control tanto del efecto dominó -la concatenación de efectos que multiplica las consecuencias, debido a que los fenómenos peligrosos pueden afectar, además de los elementos vulnerables exteriores, otros recipientes, tuberías o equipos del mismo establecimiento o de otros establecimientos próximos, de tal manera que se produzca una nueva fuga, incendio, reventón, estallido en los mismos, que a su vez provoque nuevos fenómenos peligrosos- como del adecuado distanciamiento a las zonas sensibles y zonas frecuentadas por el público, a que se refieren los arts. 8 y 12 del tan citado Real Decreto 1254/1999 , infringe por inaplicación los citados arts. 4.1d ), 11.4.b ) y 22.5.b) de la Ley 16/2002, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación .

Procede, pues declarar haber lugar al presente recurso de casación y en consecuencia anular la sentencia objeto de impugnación, y por las mismas razones señaladas estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada recurrente contra la resolución del Director General de Medio ambiente, de 30 de Abril de 2008, por la que se otorga autorización de impacto ambiental integrada al conjunto de instalaciones que conforman el proyecto de la instalación para la fabricación de Biotenol de la empresa SNIACE BIOFUELS S.L..

La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Ecologistas en Acción Cantabria no comporta, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional expresa condena en costas, a la vista de las consideraciones efectuadas en el fundamento tercero de esta resolución.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto por los demás recurrentes comporta la declaración de no haber lugar a la imposición de costas en ninguna de las instancias.