STS, 6 de Octubre de 2000

El acto administrativo recurrido ante esta Sala es el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de noviembre de 1999, por el que, de conformidad con los artículos 16 y 18 de la Ley 4/1985 de Extradición Pasiva, y al no hacer uso de las facultades previstas en el artículo sexto, que otorga al Gobierno la posibilidad de la denegación de la extradición, se decide la entrega de D. Baltasar , recurrente en este proceso contencioso-administrativo, a las Autoridades de Francia.

En las actuaciones del expediente administrativo consta:

1. El informe referente al procedimiento de extradición.

2. La comunicación remitida por el Subdirector General de Cooperación Jurídica Internacional, con fecha 29 de noviembre de 1999, a la Interpol, a la Dirección General de Asuntos Consulares, a la Sección Cuarta de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias y al recurrente, poniendo de manifiesto que el Consejo de Ministros, en su reunión del día 29 de noviembre de 1999, acordó la entrega del recurrente de nacionalidad francesa a las autoridades de Francia en ejecución de extradición, a la que accedió la Sección Cuarta de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, en virtud de Auto de 24 de junio de 1999.

3. Copia del Auto de 24 de junio de 1999, dictado por la Sección Cuarta de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, en el que consta que el reclamado es acusado de haber participado en la muerte de Julián , implicado en operaciones de narcotráfico, acaecida en La Craixvalmer el 7 de diciembre de 1996.

También se incorpora el Auto dictado el 20 de septiembre de 1999 por el Pleno de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, que confirma la extradición del recurrente, así como la providencia dictada previamente por el Juez Central de Instrucción de la Audiencia Nacional nº 6 de 24 de abril de 1999, que en el asunto de referencia, acordó elevar el expediente al Presidente de la Sala de lo Penal, Sección Cuarta, de la Audiencia Nacional, poniendo a disposición de dicha Sala al reclamado en extradición, que se encontraba en situación de preso en el Centro Penitenciario de Madrid-3 (Valdemoro), tras acordar en Auto de 16 de abril de 1999 la prisión provisional incondicional, comunicada y sin fianza, del recurrente.d) Nota verbal de la Embajada de Francia en España, que presenta por orden de su Gobierno, la solicitud de extradición contra D. Baltasar , nacido el 21 de febrero de 1943, de nacionalidad francesa, que fue objeto de una orden de arresto decretada el 12 de octubre de 1998 por el Juez de Instrucción del Tribunal de Gran Instancia de Draguignan, por asesinato.

El recurrente, en el escrito de demanda solicita la estimación del recurso por entender que en el procedimiento se le ha causado indefensión y se han quebrantado las normas esenciales del procedimiento legalmente establecido, originándose una nulidad en el acto administrativo recurrido que, al amparo de las previsiones contenidas en los artículos 24 y 124 de la Constitución, determinan la nulidad de dichos actos, con fundamento en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992.

La Abogacía del Estado plantea como causa de inadmisibilidad la existencia de un acto no susceptible de control jurisdiccional en el orden contencioso-administrativo, en la medida en que su enjuiciamiento jurisdiccional no está previsto en la regulación positiva actual y subsidiariamente, plantea la desestimación del recurso, por ausencia de vulneración del artículo 24 de la Constitución.

El Ministerio Fiscal plantea la desestimación del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 3 de octubre de 2000.

Con carácter previo al examen del fondo de la cuestión suscitada, ceñida a determinar si el acto administrativo recurrido, que es el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de noviembre de 1999 por el que, a propuesta de la Excma. Sra. Ministra de Justicia, y de conformidad con el artículo 18 de la Ley 4/85 de 21 de marzo, sobre Extradición pasiva y al no resultar oportuno hacer uso de las facultades que el artículo 6 de dicha ley confiere al Consejo de Ministros, procede reconocer la entrega de D. Baltasar a las autoridades de Francia, ha vulnerado el artículo 24 de la Constitución, especialmente en lo que se refiere a la causación de indefensión y a la omisión del procedimiento legalmente establecido, procede examinar la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado sobre el no enjuiciamiento del acto sometido a control jurisdiccional ante esta Sala, por aplicación del artículo 69.a) de la Ley 29/98, ya que sólo prosperaría dicha causa de inadmisibilidad si la Sala se negara a conocer del asunto por una hipotética falta de jurisdicción, como ha reconocido la STS de 18 de mayo de 1998.

Este planteamiento genérico nos lleva a destacar la necesidad de proceder a una síntesis de los criterios jurisprudenciales aplicables por el Tribunal Supremo respecto del control jurisdiccional en actos, cuyo contenido suscita dificultades de enjuiciamiento, atendiendo a su naturaleza.

Después de la aprobación del texto constitucional, dos preceptos son básicos: el artículo 9.3 que recoge el principio de legalidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el artículo 24.1 que recoge el derecho a la tutela judicial efectiva.

La jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en algunas sentencias ha excluido el control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa de determinados actos, por entender que quedan exentos de control jurisdiccional (así, en las sentencias de 29 de enero de 1982, 24 de septiembre de 1984, 6 de noviembre de 1984, 9 de junio de 1987, 30 de julio de 1987, 2 de octubre de 1987, 15 de noviembre de 1988, 13 de marzo de 1990, 25 de octubre de 1990, 24 de julio de 1991 y en el Auto dictado por la Sección Séptima de la Sala Tercera de 31 de mayo de 1993).

En la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1994, se puso de manifiesto la necesidad de hacer efectivo el principio de legalidad, cualquiera que sea la naturaleza objetiva del acto realizado por el Gobierno, constando en la posterior sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1994, la clara posición jurisprudencial sobre la admisión de control de una actividad política del Gobierno que origina problemas cuando se aplica a cada caso concreto y cuyo contenido jurisprudencial se contiene en las sentencias dictadas con fecha 4 de abril de 1997, en los recursos examinados por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo números 602/96, 634/96 y 726/96.

Especialmente, importa destacar la referencia específica que se hacía en la sentencia de esta Sala de 28 de junio de 1994 a las sentencias de este Tribunal de 2 de octubre de 1987 y del Tribunal Constitucional 45/1990, de 15 de marzo, a las que cabría añadir las del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1990, 24 de julio y 10 de diciembre de 1991, 22 de enero de 1993, y del Tribunal Constitucional196/1990, de 29 de noviembre, de las que puede extraerse el reconocimiento de un núcleo de actividad política del Gobierno, entendido como representación orgánica y máxima del Poder Ejecutivo, fundamentalmente resultante del ejercicio de competencias que se le atribuyen constitucionalmente o que pertenece "per se" al ámbito del mencionado art. 97 de la Norma Fundamental, que se caracteriza por ser expresión del mayor grado de discrecionalidad y oportunidad y que es susceptible de fiscalización jurisdiccional por esta Sala en aquellos de sus elementos que estén definidos legislativamente y tengan carácter reglado.

La referencia a conceptos judicialmente asequibles a que respondía la aludida sentencia de esta Sala de 28 de junio de 1994, sometió a revisión los elementos reglados, incluido el fin.

La jurisprudencia constitucional ha examinado también esta importante problemática, entre otras, en tres sentencias: nº 45/1990, 196/1990 y 220/1991.

1. En la sentencia nº 45/90 de 15 de marzo, se examina el recurso de amparo sobre denegación presunta de una solicitud dirigida al Consejo de Ministros por los Colegios de Abogados de Alava, Vizcaya y Guipúzcoa sobre otorgamiento de medios materiales para la Administración de Justicia del País Vasco y la sentencia aplicó una causa legal que tenía en cuenta la inadmisibilidad decretada previamente por el Tribunal Supremo en el recurso contencioso-administrativo, entendiendo que dicha decisión era perfectamente compatible con las exigencias del artículo 24.1, al entenderse satisfecho el derecho a la tutela judicial efectiva, señalando que no están sujetas al Derecho Administrativo las actuaciones que se refieren a relaciones entre órganos constitucionales, como son actos que regula el Título V de la Constitución, la decisión de enviar a las Cortes un Proyecto de ley u otros semejantes, a través de los cuales el Gobierno cumple la función de dirección política, actuación del Gobierno diferente de la actuación administrativa sometida a control judicial, salvo que tal prioridad resulte obligada en ejecución de lo dispuesto por las leyes.

2. En la sentencia constitucional nº 196/90, de 20 de noviembre, un Parlamentario de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco recurrió en amparo en relación con la negativa del Gobierno autonómico a facilitar información sobre las cesantías, y el Tribunal entiende correcta la decisión del Supremo, que consideró que el acto sometido a su control no era acto de la Administración Pública, sino era un acto de relación institucional del Gobierno Vasco con la Cámara Legislativa Vasca, sustraída al control del orden contencioso-administrativo. El Tribunal Constitucional entiende que la decisión adoptada por el Tribunal Supremo es razonable y conforme al derecho de tutela judicial efectiva.

3. Finalmente, en la sentencia constitucional nº 220/91, de 25 de noviembre, se resuelve un recurso de amparo interpuesto por varios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra la contestación que dio el Gobierno Vasco a la solicitud de información sobre el destino de determinados gastos habilitados como reservados en los presupuestos de los años 1988 y 1989 y el Tribunal Constitucional señala que los actos a través de los cuales se articulan las peticiones de información y preguntas de los parlamentarios, incluidos los autonómicos, agotan sus efectos en el campo parlamentario, dando lugar al funcionamiento de instrumentos de control político que excluyen la fiscalización judicial.

En el caso examinado, concurren las siguientes circunstancias, como ha recordado la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1999:

1. La legislación aplicable, dimanante de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998 de 13 de julio, no excluye del control jurisdiccional el acto sometido a conocimiento por parte de esta Sala en la vía de protección de los derechos fundamentales, puesto que estaríamos ante un acto del artículo 97 de la Constitución, que sería de derecho constitucional y aun en el supuesto de tratarse de un acto de Gobierno en materia de relaciones internacionales, sería el Derecho Constitucional y Administrativo y no el Derecho Internacional el que regularía tales actos en el ámbito de nuestro Derecho Interno, por lo que, si bien el control judicial se mueve en este ámbito dentro de unos estrictos límites, más estrechos que en relación con los restantes actos sometidos a control, ello no excluye el necesario conocimiento por esta Sala de los elementos reglados de los actos del Gobierno, teniendo en cuenta que el artículo 26.3 de la Ley del Gobierno 50/1997, no excluye del conocimiento por esta jurisdicción de los actos del Gobierno y de los órganos regulados en la ley.

2. El artículo 2.a) de la Ley 29/1998, establece que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales y los elementos reglados del acto, cualquiera que fuera la naturaleza de dichos actos, lo queimplica, de conformidad con la exposición de motivos de la nueva ley, que se parte del principio del sometimiento de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, que se excluye el reconocimiento de categorías exentas o excluidas del control jurisdiccional y que, en todo caso, corresponde a esta jurisdicción determinar el carácter político o administrativo del acto recurrido, teniendo en cuenta que el reconocimiento del control sobre los elementos reglados del acto, no excluye la vigencia del artículo 24.1 de la Constitución y permite que el legislador defina mediante conceptos judicialmente asequibles los límites o requisitos previos a los que deben sujetarse dichos actos, por lo que corresponde a esta Sala examinar eventuales extralimitaciones o incumplimientos de los requisitos en que el Gobierno hubiera podido incurrir al tomar la decisión en el Acuerdo de Consejo de Ministros recurrido.

3. La anterior valoración, tiene en cuenta la ratificación por el Estado español del Convenio Europeo de Extradición de 13 de diciembre de 1957, firmado en Estrasburgo el 24 de julio de 1979 y ratificado por Instrumento de 21 de abril de 1982 (BOE de 8 de junio de 1982) y las previsiones contenidas en la exposición de motivos de la Ley 4/85, de 21 de marzo, que determinan que la extradición es un acto de soberanía en relación con otros Estados como función del poder ejecutivo, sin perjuicio de que sus aspectos técnicos penales y procesales hayan de ser resueltos por los Tribunales, con la intervención del Ministerio Fiscal.

Los precedentes razonamientos no excluyen, en la cuestión examinada, el necesario control judicial, teniendo en cuenta los siguientes razonamientos:

1. Es siempre controlable el elemento reglado judicialmente asequible de los actos de los poderes públicos, sin que quepa aquí acusar al órgano jurisdiccional de que se introduzca en el ámbito de una discrecionalidad ajena al estricto control jurisdiccional, cuando lo invocado en el recurso es la causación de indefensión y la omisión del procedimiento legalmente establecido y dichos aspectos procedimentales y de competencia son aspectos reglados, susceptibles de control jurisdiccional, como han reconocido las precedentes sentencias de esta Sala de 24 de julio de 1991 y 26 de mayo de 1997.

2. El Derecho español reconoce la extradición pasiva o entrega de un ciudadano extranjero a otro Estado, lo que constituye un procedimiento mixto que tiene naturaleza administrativa y judicial, en el que se decide acerca de la procedencia o no de la entrega solicitada por dicho Estado y en el proceso en vía judicial de la extradición no se decide acerca de la hipotética culpabilidad o inocencia del sujeto reclamado, ni se realiza un pronunciamiento condenatorio, sino simplemente se verifica el cumplimiento de los requisitos y garantías previstos en las normas para acordar la entrega del sujeto afectado.

   Este criterio jurisprudencial ha sido reiteradamente admitido por la jurisprudencia constitucional (así, en sentencias núms. 102/97, 222/97, 5/1998 Y 141/1991 y en los Autos de inadmisión del Tribunal Constitucional núms. 307/86, 263/89 y 277/97), tratándose de un proceso sobre otro proceso penal previamente iniciado y concluido solo a falta de la ejecución en otro Estado.

3. En la cuestión examinada, se acuerda por el Consejo de Ministros la entrega del recurrente a Francia, lo que implica la directa consecuencia de la inmediata salida de éste del territorio del Estado y su correlativa entrega a las Autoridades del Estado requirente y aunque todo el ámbito relativo a la extradición está reconocido en el artículo 13.3 de la Constitución, que queda al margen del procedimiento de protección de los derechos fundamentales, los derechos alegados por el recurrente se fundamenta en el artículo 24.1 de la Constitución y se basa en el incumplimiento de concretas garantías procedimentales, lo que permite llegar a la Sala a la conclusión de que el Acuerdo impugnado es susceptible de conocimiento por esta jurisdicción, por lo que resulta rechazable el motivo de inadmisibilidad formulado por el Abogado del Estado.

Examinando el fondo de la cuestión suscitada, la parte recurrente señala como motivo de impugnación la vulneración de las garantías procedimentales y causación de indefensión, la falta de firma en el Acuerdo recurrido por parte de la Excma. Sra. Ministra de Justicia, y la falta de conocimiento de la fecha de la propuesta de resolución al Consejo de Ministros.

La infracción formal aducida (carencia de firma de la Excma. Sra. Ministra) no se incumple en la cuestión examinada, según se infiere del análisis del expediente administrativo, máxime teniendo en cuenta el carácter de elemento subsanable de dicho requisito, que no tendría, de haberse producido, la relevancia suficiente para determinar una irregularidad invalidante de la actuación administrativa.

Tampoco la carencia de fecha de la propuesta de resolución puede originar la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de noviembre de 1999, pues constituye un acto de trámite que no es susceptible de impugnación autónoma, como reconocen las STS, Sala Tercera, de 3 de noviembre de 1992 y 19 dediciembre de 1996, entre otras, al constituirse en un acto preparatorio, integrado en una fase procedimental, necesitado del posterior acto recurrido.

Los defectos formales que invoca la parte recurrente no son susceptibles de limitar a su derecho de defensa, pues son intranscendentes a los fines del artículo 63.2 de la Ley 30/92 y no tienen relevancia para afectar al interesado, reconociendo, en todo caso, que los plazos establecidos en el artículo 9 de la Ley de Extradición Pasiva no son plazos de caducidad que hagan inválidas las actuaciones realizadas, fuera de dichos plazos, sin perjuicio de los efectos que la Ley establece (artículos 9 y 10), como también reconocemos en el recurso nº 294/99 seguido por el mismo recurrente y los aludidos plazos no tienen aplicación en el acto impugnado, adoptado en cumplimiento del artículo 18 de la Ley de Extradición Pasiva.

En consecuencia, no cabe advertir que se hayan producido omisiones formales tanto en el procedimiento administrativo como en la vía judicial y que se haya producido una omisión del procedimiento legalmente establecido, por causación de indefensión, máxime teniendo en cuenta que de haberse producido algún defecto formal, hubiera quedado éste perfectamente subsanado con la interposición del recurso que estimó procedente y no existió una omisión de las garantías procedimentales determinantes de nulidad, ya que por lo actuado en el expediente administrativo y en el posterior recurso contencioso-administrativo se acredita suficientemente el conocimiento por el destinatario del contenido del acto impugnado, que es objeto de control en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, con sujeción a reiterados criterios de la jurisprudencia de esta Sala (entre los más relevantes, los contenidos en las sentencias de 11 de julio, 30 de octubre de 1997, 25 de febrero y 24 de abril de 1998).

Como ha reconocido esta Sala en precedentes sentencias, como la de 26 de noviembre de 1999 dictada en el recurso nº 130/1999, a la que, expresamente, se refiere el Ministerio Fiscal, estos argumentos de pura legalidad y ajenos al procedimiento de protección de derechos fundamentales no son estimables en la medida en que se trata de meras resoluciones interlocutorias de un expediente administrativo que propician la tramitación con arreglo a la Ley 4/1985 de todos los trámites a seguir en la cuestión examinada y con arreglo a la previsión contenida en el artículo sexto de dicha ley, pues el Gobierno denegaría la extradición en el ejercicio de su soberanía nacional, atendiendo al principio de reciprocidad o a razones de seguridad, orden público o demás intereses generales del Estado, lo que no ha sucedido en la cuestión examinada.

Finalmente, el último de los motivos que invoca la parte recurrente es la causación de indefensión, por lo que partimos de que el concepto de indefensión, desde el punto de vista constitucional reviste una doble dimensión, por cuanto que a una indefensión formal con el menoscabo del derecho de defensa, se une también una indefensión real y material que lleva como consecuencia que no toda infracción y vulneración de normas procesales consiguen una indefensión en sentido jurídico constitucional, como reiteradamente ha señalado el Tribunal Constitucional (sentencias números 118/83, 48/86, 102/87, 155/88, 43/89 y 145/90).

En el caso examinado, se puede concluir que se han cumplido las garantías del artículo 24 de la Constitución, que son predicables respecto del procedimiento administrativo en la medida en que se han preservado los derechos fundamentales contenidos en el artículo 24.1 de la Constitución y en la fase jurisdiccional se han cumplido las garantías del mismo precepto constitucional, por lo que procede desestimar la aludida indefensión al constatarse que el recurrente ha interpuesto ante esta Sala recurso contencioso-administrativo con fundamento en la Ley 29/98 (artículos 114 y siguientes) que contienen el procedimiento de protección de los derechos fundamentales mediante recurso interpuesto el 3 de enero de 2000, habiéndose cumplido los requisitos esenciales en su tramitación y no apareciendo privado el recurrente de la formulación de alegaciones que estimó procedente la vía jurisdiccional, pues pudo ejercitar las acciones correspondientes a la defensa de sus derechos.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso. No procede hacer expresa imposición de costas.