STS, 12 de Noviembre de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 12 Noviembre 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de dos mil siete.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 2761/2003, sobre derechos fundamentales, interpuesto por don Pedro Miguel y don Iván, representados por el Procurador don Luis José García y Barrenechea, contra la Sentencia dictada el 12 de febrero de 2003 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso nº 113/02, sobre Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en sesión ordinaria, de 15 de enero de 2002, en el particular que modifica la composición de sus Comisiones Informativas.
Se ha personado, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE BOADILLA DEL MONTE, representado por el Letrado de dicho Ayuntamiento don Juan Ortega Cirugeda.
Ha comparecido el Ministerio Fiscal.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
"FALLAMOS
Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo especial de Protección de Derechos Fundamentales de la Persona nº 113/02, interpuesto --en escrito presentado el día 26 de enero de 2.002-- por el Procurador D. Luis-José García Barrenechea, actuando en nombre y representación de D. Pedro Miguel y
D. Iván, Concejales del Grupo Mixto del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, contra el Acuerdo adoptado por el Pleno de la expresada Corporación Municipal, en sesión ordinaria, de 15 de enero del expresado año 2.002, en el particular que modifica la composición de sus Comisiones Informativas, debemos declarar y declaramos que el particular del Acuerdo impugnado no vulnera los derechos fundamentales reconocidos en el art. 23 de la Constitución, y, en consecuencia y desde esta sola perspectiva, confirmamos su plena validez y eficacia. Sin costas".
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Procurador don Luis José García y Barrenechea, en representación de don Pedro Miguel y de don Iván . En el escrito de interposición, presentado el 4 de abril de 2003 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que "(...) dicte Sentencia por la que, estimando los motivos de impugnación, case y anule dicha sentencia y, en su lugar, dicte otra por la que anule el Acuerdo de 15 de enero de 2002 del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en lo que se refiere a la integración de la Concejal Esperanza, CONCEJAL DEL PARTIDO POPULAR, EN EL GRUPO MIXTO".
Por escrito presentado el 4 de abril de 2003, el Letrado don Juan Ortega Cirugeda, en representación del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, se personó como parte recurrida y, por Otrosí Digo, manifestó su oposición a la admisión del recurso y solicitó a la Sala que dicte resolución que declare la inadmisión, con expresa condena en costas al recurrente.
En virtud del traslado conferido por providencia de 24 de febrero de 2005 la parte recurrente presentó escrito de alegaciones, el 11 de marzo de ese año, solicitando la admisión. La Sala, por Auto de 16 de marzo de 2006, declaró la admisión del recurso sólo en lo que se refiere al motivo segundo del escrito de interposición articulado sobre la base de la letra c) del artículo 88.1 LRJCA y la inadmisión en cuanto al motivo primero, articulado sobre la base de la letra d) del mismo precepto. Y acordó la remisión de los autos a esta Sección Séptima .
En virtud del traslado conferido por providencia de 17 de mayo de 2006, el Fiscal formuló oposición al recurso y en base a las alegaciones formuladas en su escrito de 3 de julio de 2006 manifestó, en conclusión, que "procede declarar haber lugar al recurso de casación por estimación del primero de los dos motivos interpuestos, interesándose el rechazo del segundo y derivado de la admisión del primero, así mismo, la estimación del recurso contencioso administrativo de instancia".
Transcurrido el plazo concedido al Ayuntamiento de Boadilla del Monte sin que por el mismo se presentara escrito de oposición, por providencia de 15 de diciembre de 2006 se tuvo por decaído a dicho Ayuntamiento del citado trámite.
Mediante providencia de 19 de abril de 2007 se señaló para votación y fallo el día 7 de noviembre de este año, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.
El Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, a propuesta de su Alcalde, acordó en su reunión de 15 de enero de 2002 modificar la composición de sus Comisiones Informativas habida cuenta, según decía el proponente, de que el Grupo Municipal Popular se había reducido en un concejal y el Grupo Mixto aumentado en uno.
El Acuerdo en cuestión fue recurrido por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por don Pedro Miguel y don Iván, concejales que formaban el Grupo Mixto. Aducían en apoyo de su pretensión anulatoria que ese Acuerdo infringía el derecho que les reconoce el artículo 23.2 de la Constitución ya que, en realidad, lo que estaba realizando era una modificación de la composición de los grupos políticos municipales. Y recordaban que no está al alcance del Pleno esa posibilidad, tal como resulta de los artículos 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, 23.1, 24.1 y 26 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales (ROF). Además, apoyándose en las Sentencias de esta Sala de 20 de septiembre, 14 y 28 de noviembre, todas de 2000, afirmaban que la integración de un concejal procedente de otro en un grupo político municipal requiere la aceptación expresa de todos los integrantes del grupo en el que se pretenda integrar.
Hay que añadir a lo dicho que toda esta discusión se refiere a la concejal doña Esperanza, hasta ese momento perteneciente al Grupo Popular. También conviene apuntar que el Ayuntamiento de Boadilla no presentó alegaciones a la demanda.
La Sentencia ahora cuestionada desestimó el recurso contencioso-administrativo porque entendió que el Acuerdo impugnado se limitó a adoptar una decisión que, conforme al artículo 124.2 del ROF, corresponde al Pleno del Ayuntamiento tomar. Decisión que, para la Sentencia, versa únicamente sobre la composición de las Comisiones Informativas y no sobre la de los grupos políticos. A propósito de éstos, señala que el Pleno carece de competencias para constituirlos o suprimirlos o para privar a los concejales de su derecho-deber de pertenecer a uno de ellos, entre los que se encuentra el mixto.
El recurso de casación contiene dos motivos. El primero invoca el apartado d) del artículo
88.1 de la Ley de la Jurisdicción mientras que el segundo se apoya en el apartado c).
El primer motivo sostiene que la Sentencia ha incurrido en un error manifiesto. En efecto, precisa que en la demanda lo que se pedía era la anulación del Acuerdo municipal en tanto disponía la integración de la Sra. Esperanza al Grupo Mixto, mientras que la Sentencia se pronuncia sobre la composición de las Comisiones Informativas que no era lo recurrido. De este modo, dice el escrito de interposición, infringe el artículo 1281 del Código Civil, el 597 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la doctrina consolidada de la Sala Primera del Tribunal Supremo sobre la eficacia probatoria de los documentos públicos. Y subraya que, afirmando la Sentencia la falta de competencia del Pleno del Ayuntamiento para modificar la composición de los grupos políticos municipales, de no haber mediado el error de Derecho en la valoración jurídica de la prueba, habría estimado el recurso. El error citado lo refiere al contenido del Acta de la sesión plenaria y a los propios términos del Acuerdo combatido. De aquélla reproduce lo siguiente de su punto. 2.2:
"El señor Alcalde dio lectura a su propuesta de modificación de la composición de las Comisiones Informativas como consecuencia de la cual el grupo popular perderá vocal en las Comisiones de Urbanismo y Hacienda a favor del grupo mixto, uno en la Comisión de Urbanismo y dos en la Comisión de Hacienda.
(...) se adoptó el siguiente acuerdo:
Dado que el Grupo Municipal Popular ha reducido su composición de ocho a siete Concejales, se propone se adopte acuerdo de modificación de las Comisiones Informativas en el sentido de que la representación de dicho Grupo se reduzca a 15 miembros, 3 por Comisión, pasando al Grupo Mixto, con tres Concejales, a tener 6 miembros".
El segundo motivo plantea la misma cuestión alegando la incongruencia de la Sentencia, de carácter mixto o por error, ya que ha resuelto algo distinto de lo que se pedía.
El Ayuntamiento de Boadilla, personado en las actuaciones, no ha formulado escrito de oposición y el Ministerio Fiscal interesa la desestimación del segundo motivo, ya que no aprecia incongruencia pues la Sentencia no resuelve algo distinto de lo pedido, sino que incurre en error en la valoración de la prueba. En cambio, pide estimación del primer motivo y la estimación del recurso contencioso-administrativo.
Según se ha reflejado en los antecedentes, sólo ha sido admitido el segundo de los motivos de casación. Por tanto, hemos de limitarnos a comprobar si, efectivamente, la Sentencia incurre en la incongruencia que le atribuyen los recurrentes.
La Sala no comparte el criterio del Ministerio Fiscal en este punto pues la Sentencia se ocupa de la modificación de las Comisiones Informativas prescindiendo de la razón que la determina, que es a lo que apuntaba la demanda tanto en sus fundamentos como en el suplico. En efecto, lo que plantearon los recurrentes en la instancia fue que, a su entender, el acuerdo impugnado producía la indebida integración de la Sra. Esperanza en el Grupo Mixto en contra de la voluntad de la afectada y de los integrantes de este último, es decir, de los actores. Y la Sentencia de lo que habla es de la competencia del Pleno municipal para aprobar la formación de las Comisiones Informativas, extremo no discutido en el pleito. Responde, pues, a una cuestión distinta de la que le plantearon.
Procede, por tanto, la estimación del motivo de casación y la anulación de la Sentencia.
Puestos a resolver el litigio, se impone, también, de acuerdo en este extremo con el Ministerio Fiscal, la estimación del recurso contencioso-administrativo lo que nos lleva a anular el Acuerdo de 15 de enero de 2002 del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte en tanto dispone la modificación de la composición de los Grupos Políticos Municipales a los que se refiere el punto 2.2 del Acta de la sesión.
En efecto, el examen del expediente y de las actuaciones procesales revela que no hay constancia de que la Sra. Esperanza renunciase a formar parte del Grupo Popular, ni de signo alguno que permita dar por hecha su separación del mismo. Tampoco hay traza de su adscripción al Grupo Mixto. Al contrario, está reflejada su voluntad de permanecer en el Grupo Popular, según sus propias manifestaciones recogidas en el acta de la sesión del 15 de enero de 2002 y en el documento que obra en el expediente.
Por otra parte, el artículo 66 del Reglamento de Organización del Ayuntamiento de Boadilla del Monte entre los requisitos que establece para el cambio de grupo político por parte de los concejales durante su mandato, incluye su previa renuncia a formar parte de aquél al que estuvieran adscritos inicialmente y la aceptación expresada por escrito de todos los integrantes del grupo al que pretenda incorporarse, disponiendo que quedarán como no adscritos los que no fueran aceptados por ningún grupo. Previsiones que, en tanto, descansan en la voluntad del concejal afectado y de los demás son coherentes con las que recogen las normas del ROF y con el artículo 73.3 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, tal como apunta el Ministerio Fiscal, quien dice al respecto:
"(...) al evitar el recurrido la aplicación de aquellos preceptos esencialmente el que constituye desarrollo final de todos ellos, el art. 66 ROABM, ha cercenado los derechos y obligaciones de los Concejales en su función representativa y de participación y, por tanto, vulnerado el art. 23.2 de la CE al obviar los trámites precisos para el ejercicio del derecho-deber de los mismos de estar adscritos a un Grupo Político y privarles de los cauces previstos en aquella normativa, que contemplan la facultad decisoria de unos y otros Concejales para rechazar, aceptar a otro en un Grupo Político y, en fin, su incorporación al Grupo Mixto". En efecto, insistimos, aquí no ha habido renuncia alguna que abra el camino para una nueva adscripción ni se ha producido ésta. Es el Acuerdo recurrido el que da por hecha una y otra para a partir de ese presupuesto operar la modificación de las Comisiones Informativas. Es decir, el Pleno asume una alteración de la composición de los grupos políticos al margen de las reglas según la cuales debe producirse. Esa actuación, en tanto incide sobre la posición de los recurrentes, no sólo quebranta las normas legales y reglamentarias invocadas en la demanda, sino que lesiona el derecho que les reconoce el artículo 23.2 de la Constitución a permanecer y ejercer sus cargos representativos en las condiciones establecidas por las leyes.
No queda sino dejar constancia nuevamente de que a esta conclusión llegamos sin haber podido disponer del punto de vista del Ayuntamiento de Boadilla del Monte ya que, si bien se personó ante esta Sala como antes lo hizo ante la de Madrid, ha preferido no hacer uso de su derecho a oponerse al recurso de casación, al igual que optó, en su momento, por no formular alegaciones a la demanda.
A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
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Que ha lugar al recurso de casación nº 2761/2003, interpuesto por don Pedro Miguel y don Iván contra la sentencia nº 159, dictada el 12 de febrero de 2003, por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que anulamos.
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Que estimamos el recurso 113/2002 y anulamos el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de 15 de enero de 2002 en el particular que se refiere a la integración de doña Esperanza en el Grupo Mixto.
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Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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