STS, 22 de Febrero de 2000

El recurso contencioso administrativo 271/95, interpuesto ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-león, terminó por sentencia de 21 de enero de

1.999, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que estimando en parte el presente recurso contencioso-administrativo num. 271/95 interpuesto por la representación de D. Ángel , DON Carlos María , DON Lucio , DON Emilio , DON Juan Enrique Y DON Jose Pablo , contra las Resoluciones de la Dirección General del Medio Natural de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla-león, todas ellas de 14 de julio de 1.992 por las que se resolvieron los expedientes nums. P-1/92, P-2/92, P- 3/92, P-4/92, P-5/92 y P-6/92, y se impusieron a cada recurrente las siguientes sanciones: multa de 4.000 pesetas, por la comisión de la infracción tipificada en el art. 113.3 del Reglamento de Pesca; multa de 2.000 pesetas por la comisión de la infracción tipificada en el art. 112.9 del Reglamento de pesca, multa de 2.000 pesetas por la comisión de la infracción tipificada en el art. 112.13 del Reglamento de Pesca; multa de 700.000 pesetas por comisión de la infracción tipificada en el art. 7.2.a del Decreto 1095/1989 de 8 de septiembre por la que se declaran as especies objeto de caza y pesca y se establecen normas para su protección; asimismo se impone a cada recurrente el abono de una indemnización de 40.000 pesetas correspondientes a la parte proporcional del valor de las truchas pescadas, y se anula la licencia de pesca de cada uno y se le inhabilita para obtenerla en un periodo de tres años; así como las ordenes de dicha Consejería de 29 de noviembre de 1994 por las que se desestiman los recursos de alzada interpuestos contra las Resoluciones anteriores, DEBEMOS: 1) Declarar y declaramos que los actos impugnados son contrarios al ordenamiento jurídico únicamente en cuanto impusieron a cada recurrente la sanción de 700.000 pesetas de multa, por la infracción antes indicada, así como la indemnización de 40.000 pesetas, por lo que en estos aspectos los debemos anular y anulamos. 2) Desestimar las demás pretensiones de los recurrentes. 3) No hacer especial condena en costas".

En base entre otros al Fundamento de Derecho Tercero: "TERCERO.- La alegación formulada en la demanda de que la sanción impuesta de 700.000 pesetas a cada uno de los recurrentes por la infracción de haber realizado la pesca en época de celo, reproducción y crianza, en virtud del art. 7.2.a del Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre, infringe el principio de reserva de ley, en contra de lo dispuesto en el art. 25 de la Constitución, ha de ser admitida. En efecto, como ha señalado el Tribunal constitucional (Ss. 42/1987, de 7 de abril, y 305/1993 de 265 de octubre, entre otras) el derecho fundamental contenido en el art. 25.1 dela CE, extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera, de ordenación material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de la sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, refiere al rango necesario de las normas tipificadoras aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto el término "legislación vigente" contenido en dicho artículo 25 ex expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora. En ello, el art. 25 de la Constitución obliga al legislador regular por si mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones correspondientes en la medida necesaria para dar cumplimiento a la reserva de Ley, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra norma de rango legal. Pues bien, en el presente caso tanto la determinación de la infracción imputada, el ejercicio de la "pesca" durante las épocas de celo, reproducción o crianza, como la determinación de su carácter menos grave, están previstas en el art. 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989, a cuyo amparo se ha impuesto a cada recurrente la sanción de 700.000 pesetas que ahora se examina, pero no están contempladas en la ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, por lo que ha de concluirse que con esa previsión reglamentaria se ha vulnerado la reserva de Ley que establece el art. 25.1 del Texto Constitucional. Así resulta del examen del art. 34.b) de dicha ley, que contempla la prohibición de "la caza" durante las épocas de celo, reproducción y crianza, pero nada dice al respecto de la pesca. Asimismo, esa infracción imputada a los recurrentes como menos grave no viene así considerada en la mencionada Ley 4/1989, sino que ha sido calificada de esa forma en virtud del citado art. 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989, -y de la que deriva la sanción de multa a imponer, entre 100.001 y 1.000.000 de pesetas-, lo que supone también una clara vulneración del art. 25.1 de la Constitución, con arreglo al cual no solo debe figurar en la ley la definición de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquellos y éstas, y así lo ha señalado el Tribunal Supremo en la sentencia de 9 de noviembre de 1993 -reiterada en la de 14 de marzo de 1996- en un supuesto análogo al aquí contemplado, al tratarse también de una sanción impuesta al amparo del Real Decreto 1095/1989, y en el que se concluye que dicha norma -que es la que considera, en ese caso, como grave la infracción de que se trata- no tiene "cobertura legal habilitantes para tipificar la sanción correspondiente a la infracción". por ello, la sanción de 700.000 pesetas de multa impuesta a cada uno de los recurrentes ha de ser anulada al infringir el art. 25.1 de la Constitución, lo que hace innecesario el examen de los demás motivos que se alegan contra dicha sanción en el escrito de demanda".

Por providencia de 2 de marzo de 1.999, se declara firme la citada sentencia y en fecha de 11 de marzo de 1.999, la citada Sala de lo Contencioso Administrativo dicta Auto, cuyo fallo es del siguiente tenor. "LA SALA ACUERDA: 1) Plantear ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo la cuestión de ilegalidad del art. 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre, en cuanto tipificó como infracción el ejercicio de "la pesca", durante las épocas que el mismo refiere, y en cuanto considera como "menos grave" dicha infracción. 2) Emplácese a las partes -así como al Abogado del Estado- para que, en el plazo de quince días, comparezcan y formulen alegaciones ante esa Sala Tercera. 3) Remítase urgentemente, junto con la certificación del presente auto, copia testimoniada de los autos principales y del expediente administrativo".

En el plazo al efecto concedido el Abogado del Estado, por escrito de 13 de abril de

1.999, interesa se dicte sentencia desestimatoria de la cuestión de ilegalidad planteada, en base a las siguientes alegaciones: "PRIMERA.- Planteada la cuestión de ilegalidad del artº 7.2.e) del Real Decreto 1095/89, de 8 de septiembre, por entender la Sala de instancia que el precepto vulnera el artículo 34.b) de la Ley 4/89, de 28 de marzo y el principio de reserva de ley en materia sancionadora. SEGUNDA.- Frente a cuanto se razona en la Sentencia, debe destacarse que la prohibición de pesca que ha motivado la sanción tiene su apoyo en el artº 38.10º de la Ley 4/89, en cuanto que reputa infracciones administrativas: "La captura, y persecución injustificada de animales silvestres...en aquellos supuestos en que sea necesaria autorización administrativa de acuerdo con la legislación de monte, caza y pesca continental", de donde resulta la cobertura legal de la infracción sancionada y la correlativa validez del artº 7.2.a) del Real Decreto 1095/89".

En similar trámite de alegaciones la Comunidad Autónoma de Castilla-León, por escrito de 13 de abril de 1.999, interesa se declare no haber lugar a acceder a la declaración de ilegalidad del artículo

7.2.a) del Real Decreto 1095/89, alegando: "A).- Efectivamente. en una lectura literal del art. 34 de la Ley es evidente que la prohibición con carácter específico del ejercicio de la pesca durante las épocas de celo no está recogida en la norma estatal, aunque considere esta representación que el espíritu de la norma y la lectura global de la misma, incluso dentro de la rigurosidad con la que se interpreta el derecho sancionador,pueden derivarse en una interpretación mas espiritualista. Pero a juicio de esta representación existe un dato fundamental, y es que el art. 38 de la Ley, en el que se establecen las infracciones administrativas, figura con el núm. 10 la siguiente: "Décima: La captura, persecución injustificada de animales silvestres y el arranque y corta de plantas en aquellos supuestos en que sea necesaria autorización administrativa de acuerdo con la regulación específica de la legislación de montes, caza y peca continental". Pues bien, en esta norma genérica se hace referencia a la regulación específica de montes, caza y pesca continental. Es decir, la Ley 4/89, consideramos que "sanea" con su carácter de norma de rango de Ley, las infracciones señaladas en normas anteriores a la Constitución, de lo que cabe deducir que la infracción cometida ha sido sancionada desde la cobertura que presta la Ley, independientemente de que no se especifique en la misma la cuestión a que se hace referencia en la Sentencia y, como consecuencia, consideramos que el art.

7.2.a) del R.D. 1095 de 1989, al tipificar como infracción el ejercicio de la pesca, tiene cobertura, no en el artículo 34 b), sino en el artículo 38.10ª. La prueba de ello es que la propia Sala estimó aplicable este reglamento de pesca, y confirmó las sanciones. Este Reglamento de 1943 se sanea constitucionalmente por la Ley 4/89 y por tanto, desde esta norma toda infracción que se produzca a la regulación específica de la legislación de montes, caza y pesca, no infringe el art. 25 de la Constitución. El art. 7.2. del R.D. tiene cobertura, por tanto, suficiente para que a su amparo se imponga la sanción que la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S.J. de Valladolid, con una interpretación, dicho sea con todos los respetos, excesivamente literalista y sin atender al contexto de la norma, levantó con la Sentencia de la que se deriva esta cuestión de legalidad". Y B).- La otra cuestión que se plantea por la Sala es la ilegalidad del art. 7.2 del R.D. 1095/89, en cuanto considera menos grave la infracción al ejercicio de la pesca, sin que en la Ley 4/89 aparezcan tipificadas las sanciones. Se citan por la Sala de lo contencioso del T.S.J. de Castilla y León dos Sentencias del Tribunal Supremo que estimamos no se corresponden exactamente con este caso, entendiendo esta representación que es necesario estudiar la Ley 4/89 en su conjunto, y por ello, refiriéndonos al art. 39 (no olvidemos que es el Título VI de la norma el que se refiere a "Infracciones y Sanciones") observaremos que en el mismo se determina que las infracciones serán leves, menos graves y muy graves, tipificándolas con una serie de multas y, además, concretando los criterios de estas calificaciones, atendiendo a su repercusión, trascendencia en lo que se refiere a la seguridad de personas y bienes, grado de malicia, circunstancias el responsable, irreversibilidad del daño o deterioro producido etc. Además, establece ya una serie de concreciones respecto a la infracción primera, sexta y séptima sobre su calificación como muy graves. El punto 3 del art. 39 determina que la sanción de las infracciones leves, menos graves y muy graves corresponderá al órgano de las Comunidades Autónomas que tenga atribuida la competencia en cada caso. Nos estamos refiriendo a una norma con rango de Ley y a una habilitación concedida a las Comunidades Autónomas, que en este caso se ha utilizado por mi representada".

Por providencia de 9 de junio de 1.999, se admite a trámite la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sobre el artículo 7.2.a) del Real Decreto 1095/89 de 8 de septiembre, en cuanto tipifica como infracción el ejercicio de "pesca" durante las épocas a que el mismo se refiere y en cuanto considera como menos grave dicha infracción.

Por providencia de 30 de noviembre de 1.999, se señaló para deliberación y fallo el día dieciocho de enero del año dos mil, y por providencia de 14 de febrero del año dos mil, se dejó sin efecto el señalamiento acordado, y se señala nuevamente para el día quince de febrero del año dos mil, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La cuestión de ilegalidad, a que esta litis se refiere, ha sido planteada ante esta Sala del Tribunal Supremo por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, respecto al artículo 7.2.a) del Real Decreto 1095/89 de 8 de septiembre, valorando en su Razonamiento Jurídico Primero, lo siguiente: "PRIMERO.- En la sentencia firme antes citada anula, por lo que aquí importa, la sanción de 700.000 pesetas de multa que habían impuesto a cada recurrente las Resoluciones impugnadas en virtud del art. 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989 de 8 de septiembre, por el que se declaran las especies objeto de caza y pesca y se establecen normas para su protección, a considerar -fundamento jurídico tercero- que tanto la determinación de la infracción imputada, el ejercicio de "pesca" durante las épocas de celo, reproducción o crianza, como la determinación de su carácter menos grave, que están prevista en ese precepto, vulneran la reserva de ley que establece el art. 25.1 de la Constitución, que es extensible al ordenamiento administrativo sancionador (STC 42/1987, de 7 de abril, 305/1993, de 25 de octubre, entre otras), al no estar contempladas en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los Espacios Naturales y de la flora y Fauna Silvestre. A resulta -como se dice en la sentencia de esta Sala -del examen del art. 34.b) de dicha Ley, que contempla la prohibición de caza durante las épocas de celo, reproducción y crianza, pero nada dice al respecto de la pesca. Asimismo, esainfracción imputada a los recurrentes como menos grave no viene así considerada en la mencionada Ley 4/1989, sino que ha sido calificada de esa forma en virtud del citado art. 7.2.a) del Real Decreto 1095/1989, -y de la que deriva la sanción de multa a imponer, entre 100.001 y 1.000.000 de pesetas-, lo que supone también una clara vulneración del art. 25.1 de la Constitución, con arreglo al cual no solo debe figurar en la ley la definición de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas, y así lo ha señalado el Tribunal Supremo en la sentencia de 9 de noviembre de 1993 -reiterada en la de 14 de marzo de 1996- en un supuesto análogo al aquí contemplado, al tratarse también de una sanción impuesta al amparo del Real Decreto 1095/1989, y en el que se concluye que dicha norma -que es la que considera, en ese caso, como grave la infracción de que se trata no tiene "cobertura legal habilitante para tipificar la sanción correspondiente a la infracción".

De acuerdo con lo más atrás expuesto son dos las razones por las que la Sala a quo aprecia la ilegalidad del artículo 7.2.a) del Real Decreto 1095/89, una, porque ha tipificado como infracción, la pesca durante las épocas de celo, reproducción o crianza, y otra, porque ha posibilitado la calificación de la infracción como menos grave, y, ni uno ni otro supuesto, se dice, aparecen en la Ley 4/89 de 27 de marzo.

El planteamiento citado obliga a analizar y resolver por separado las dos razones o motivos a que esta litis se refiere, comenzando por la relativa a la ilegalidad de la tipificación como infracción el ejercicio de la pesca durante las épocas de celo, reproducción o crianza, pues si se aprecia la ilegalidad respecto a la infracción, obviamente, no será procedente el análisis relativo a la ilegalidad de la calificación como infracción menos grave, pues de no haber infracción sancionable, no hay lugar para analizar lo relativo a su graduación .

Para el análisis de la primera cuestión citada, hay que señalar de una parte, que la Sala de Instancia plantea la cuestión de ilegalidad del artículo 7.2.a) del Real Decreto 1095/89, en el particular que define como infracción "el ejercicio de la pesca durante las épocas de celo, reproducción o crianza, por estimar que tal infracción no se contempla en el artículo 34 b) de la Ley 4/89 de 27 de marzo, y de otra, que las demás partes que se han personado en las actuaciones, Abogado del Estado y la Comunidad Autónoma de Castilla-León, aceptan que el artículo 7 citado no tiene cobertura en el artículo 34 de la Ley 4/89, pero estiman que sí que tiene la suficiente cobertura en el artículo 38 apartado décimo de la Ley 4/89.

A la vista de lo anterior y como además de que las partes están conformes en que la infracción prevista en el artículo 7.2.a) ejercicio de la pesca en épocas de celo, reproducción o crianza, no tiene cobertura en el artículo 34 de la Ley 4/89, esa realidad aparece también a juicio de esta Sala, del análisis del precepto, en cuanto el mismo solo se refiere a la prohibición del "ejercicio de la caza en épocas de celo, reproducción o crianza", y ninguna otra referencia hay al ejercicio de la pesca durante las épocas de celo, reproducción o crianza, esta Sala ha de aceptar la tesis de la Sala de Instancia sobre que el artículo 7.2.a) del Real Decreto 1095/89, en el particular relativo a la pesca, no encuentra en el artículo 34 de la Ley 4/89 la cobertura exigida por el artículo 25 de la Constitución.

Ahora bien, como las partes alegan, que si que tiene el precepto citado, artículo 7 del Real Decreto, la cobertura exigida en el artículo 38, décimo de la misma Ley 4/89, es obligado entrar en el análisis de tal cuestión, pues, si el Real Decreto 1095/89 se produce en desarrollo de la Ley 4/89, la vulneración del principio de legalidad tendrá lugar, no cuando defina una infracción no prevista en algún precepto concreto en la Ley que desarrolla, y sí cuando defina una infracción no prevista en ninguno de los preceptos de la Ley.

El artículo 38 de la Ley 4/89, tras disponer genéricamente "Sin perjuicio de lo que disponga al respecto la legislación autonómica que desarrolla estas normas de protección y las leyes reguladoras de determinados recursos naturales, se considerarán infracciones administrativas", en su apartado Décimo, incluye, "la captura, persecución injustificada de animales silvestres y el arranque y corte de plantas en aquellos supuestos en que sea necesaria autorización administrativa de acuerdo con la regulación específica de la legislación de monte, caza y pesca continental", y esta Sala estima, que esa previsión de la ley tampoco otorga la cobertura exigida para que el Real Decreto pueda definir como infracción la pesca durante las épocas de celo, reproducción o crianza, ya que de la mera lectura del texto así se advierte, y además, aparte de que en materia sancionadora, es preciso que la ley defina el ilícito, y no es posible por la vía de la analogía o de la interpretación extensiva la ampliación a supuestos no expresamente previstos en la ley, hay que destacar que en el caso de autos, la Ley 4/89, no sólo no se ocupa, ni tiene por objeto la regulación de la caza y de la pesca, sino que su objeto es el medio ambiente, y si este título, le ha permitido, o le ha servido de título habilitante para dictar algunas normas en materia de caza y pesca, cual ha reconocido y declarado el Tribunal Constitucional en sentencia de 26 de junio de1.995, esta regulación se ha de entender y declarar como válida en la medida en que no regula acabadamente la materia de caza y de la pesca, que está atribuida por el artículo 148,11 a las Comunidades Autónomas, y siendo ello así, y tratándose cual se trata en el caso de autos de una infracción específica en materia del ejercicio de la pesca, a no ser que estuviese expresamente prevista en la Ley 4/89, no se puede pretender su inclusión en la misma por la vía de la integración con otras normas, pues también tiene declarado esta Sala, y en sentencias de 23 de junio de 1.998, 30 de julio de 1.999 y 10 de noviembre de 1.999, en base a la doctrina del Tribunal Constitucional citada, que las dudas o supuestos límites entre las previsiones de la Ley 4/89, cuando se refieren a la materia específica de caza o pesca, se han de resolver en favor de la competencia a las Comunidades Autónomas por estar a ellas atribuida su regulación, artículo 148,11 de la Constitución. No cabe por tanto la interperetación extensiva ni espiritualista que las partes proponen, ni menos ciertamente, cuando el legislador, en su artículo 34, que se ocupa de las infracciones en materia de caza y pesca, ha definido como infracción la caza en épocas de celo, reproducción o crianza, y para nada en ese particular se ha referido a la pesca, y si ello es así, hay obviamente que entender que el legislador no ha querido sancionar el ejercicio de la pesca en épocas de celo, reproducción o crianza, y a mas, si no ha incluido la infracción, en el lugar y momento que correspondía, artículo 34, mal se puede entender que lo haga en momento posterior, por la vía de una previsión genérica e indeterminada.

A lo anterior en nada obsta las alegaciones de la Comunidad Autónoma de Castilla- León, sobre que una interpretación menos rigorista y de acuerdo con el espíritu de la norma permitiría la cobertura legal del precepto impugnado y sobre que la anulación del articulo 7.2.a), afectaría sensiblemente al régimen de la pesca, la primera, porque en materia sancionadora y mucho más en una ley que no se puede ocupar directamente de la materia de la pesca y si incidentalmente en cuanto elemento integrador al medio ambiente, no es posible ni siquiera acudir al espíritu de la norma para definir una infracción en materia de pesca que en la norma no aparece expresamente prevista; y la segunda, porque correspondiendo como corresponde a las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 148,11 de la Constitución y ha declarado expresamente el Tribunal Constitucional en sentencia de 26 de junio de 1.995, la regulación del régimen de la caza y de la pesca, es claro, que las Comunidades Autónomas pueden definir las infracciones en materia de pesca y subsanar las deficiencias que dicen se pueden ocasionar por la anulación del artículo 7.2.a)

Las valoraciones anteriores, obligan a estimar la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, y en su consecuencia a declarar la nulidad del artículo 7.2.a) del Real Decreto 1085/89, en el particular que define como infracción el ejercicio de la pesca en épocas de celo, reproducción o crianza, por vulneración del principio de legalidad, artículo 25.1 de la Constitución y en razón, a que tal infracción no aparece prevista en la Ley 4/89, que el Real Decreto citado desarrolla. Sin que conforme a lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley de la Jurisdicción, esta declaración afecte a la situación jurídica derivada de la sentencia a que esta litis se refiere y sin perjuicio de que conforme al artículo 73 de la citada Ley, pueda afectar a las sanciones interpuestas al amparo del artículo 7.2.a) citado y que no estuvieran aún ejecutadas.

Dada la estructura del recurso contencioso administrativo, cuestión de ilegalidad, no hay lugar a expresa imposición de las costas.