STS, 16 de Mayo de 2000

"Price Waterhouse Auditores, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 177/1997 contra la resolución de Ministro de Economía y Hacienda de fecha 17 de diciembre de 1996 que confirmó parcialmente la sanción de multa impuesta por el Presidente del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas el 2 de agosto de 1996. En su escrito de demanda, de 30 de abril de 1997, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "en la que, con estimación del presente recurso, se declare la nulidad de la resolución impugnada por no ser conforme a derecho". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 17 de septiembre de 1997, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando la misma y declarando la validez de la resolución impugnada". Por otrosí se opuso al recibimiento del pleito a prueba.

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 25 de febrero de 1999, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: ESTIMAR el presente recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de PRICE WATERHOUSE AUDITORES, S.A., anulando el Acuerdo del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 17 de Diciembre de 1.996, por los propios fundamentos de esta sentencia. Sin expresa imposición de costas".

Con fecha 8 de junio de 1999 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación en interés de ley nº 4689/1999 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo: Único: Por infracción del artículo 24.1 de la Constitución en relación con el artículo 111 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En el suplico solicitó que sentencia "por la que se declare ser doctrina legal la consistente en que la doctrina de la no ejecución inmediata de los actos sancionadores que no sean firmesno resulta aplicable a los actos administrativos de trámite como el que motiva las actuaciones que han precedido al presente recurso, sino tan sólo a las resoluciones administrativas que pongan término a los procedimientos sancionadores".

"Price Waterhouse Auditores, S.A." presentó escrito de oposición al recurso y suplicó sentencia "desestimatoria, confirmando la correcta interpretación del artículo 111.4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre (actual 111 nº 3) efectuada por dicha Sala".

El Ministerio Fiscal evacuó con fecha 24 de enero de 2000 el trámite conferido por la Sala en providencia de 10 de enero anterior apoyando la tesis del Abogado del Estado por entender que "la actividad de control que lleva a cabo la Administración no puede quedar paralizada por la petición de suspensión de efectos de un acto de trámite".

Por Providencia de 23 de marzo de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 3 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

El Abogado del Estado interpone este recurso en interés de ley contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 25 de febrero de 1999 que, al estimar el recurso número 177 de 1997, anuló la sanción pecuniaria de 500.000 pesetas impuesta por el Ministerio de Economía y Hacienda a la empresa Price Waterhouse Auditores S.A. por la comisión de una infracción administrativa grave, tipificada en el artículo 16.2, letra g), de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditorías de Cuentas, consistente en "la no remisión al Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas de cuantos datos se requieren en el ejercicio de las funciones que le competen, cuando ello dificulte u obstruya la labor de control a que se hace referencia en el artículo 22" de aquella Ley.

Es necesario para la mejor comprensión del litigio reseñar las circunstancias que concurrieron en los hechos juzgados, tal como los apreció la sentencia recurrida, y cuál fue el razonamiento jurídico que condujo a la estimación del recurso.

La empresa actora se negó, el 20 de febrero de 1.996, a entregar al Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas los papeles de trabajo de la auditoría de cuentas anuales de una empresa auditada (XM Patrimonios, Agencia de Valores, S.A.) correspondientes al ejercicio de 1.994, pese al requerimiento que, en este sentido, le había sido efectuado en el curso del expediente de control técnico incoado por denuncia de un tercero. Según la versión de la parte actora su negativa a la entrega de los papeles de trabajo el 20 de Febrero de 1.996 estaba justificada porque el inicio del expediente de control técnico lo había recurrido ante el Ministro de Economía y Hacienda solicitando, según el artículo 111 de la Ley 30/92, la suspensión de las actuaciones de control.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional la empresa sancionada insistió en que la "solicitud de suspensión en un recurso administrativo produce una suspensión preventiva hasta que el órgano administrativo superior se pronuncia sobre la tutela cautelar solicitada", interpretando de este modo el artículo 111 de la Ley 30/92. La Sala, en este sentido, afirmó:

"[...] El artículo 111 de la Ley 30/92 permite distinguir entre los recursos administrativos que no incorporan petición de suspensión y los que sí la adjuntan. A estos últimos se refiere el apartado 4 del mismo cuando dispone que: 'El acto impugnado se entenderá suspendido en su ejecución si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el órgano competente para decidir sobre la misma, éste no haya dictado resolución expresa, sin necesidad de solicitar la certificación que regula el artículo 44 de esta Ley'.

Así pues, la Ley establece un régimen de silencio positivo ligado a la petición de suspensión. Este mismo criterio interpretativo ha sido refrendado por el Tribunal Constitucional desde la perspectiva del artículo 24 CE, en su sentencia de 20 de Mayo de 1.996, nº 78, al concluir que mientras se toma una decisión sobre la suspensión solicitada, tanto en vía administrativa como en la jurisdiccional, no puede impedirse que esta decisión sea efectiva, ejecutando el acto. [Dicha sentencia] se refiere, precisamente, a una suspensión solicitada en vía administrativa y cuyos efectos paralizadores de la ejecución en tanto se decidiera sobre ella habían sido desconocidos por la Administración [...].

En consecuencia de todo lo expuesto, entiende la Sala que, en este caso, la obstaculización de lalabor de control del ICAC está desvirtuada por la justificación de la negativa de la actora a entregar los papeles de trabajo de la auditoría de [...] en tanto se resolviera sobre la petición de suspensión del inicio del control técnico solicitada en su recurso contra el mismo.

Además no consta a la Sala que existiera intencionalidad de la actora para obstruir la labor de control del ICAC. Dicha circunstancia aparece en tela de juicio tanto en el informe al recurso del ICAC como en la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda objeto del presente recurso, puesto que en ambos documentos se expresa que las nuevas circunstancias puestas de manifiesto 'permiten dudar de la existencia de una intencionalidad predeterminada de la entidad sancionada dirigida a que el ICAC no pudiera tener conocimiento efectivo de los documentos solicitados'.

Tampoco consta a la Sala certeza de la culpabilidad de la actora por lo que de conformidad a la doctrina del Tribunal Constitucional consolidada, entre otras, en sus sentencias de 26 de Julio de 1.982, 26 de abril de 1.990 y 21 de Julio de 1.998 nº 169; donde se concluye que: 'Toda resolución sancionadora sea penal o administrativa, requiere a la par, certeza de los hechos impugnados, obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de culpabilidad sobre esos mismos hechos', la Sala considera procedente la estimación de la tesis actora, que no ha sido enervada de contrario".

Disconforme el Abogado del Estado con la sentencia, no siendo ésta susceptible de recurso de casación y estimándola errónea y gravemente dañosa para el interés general, acude al cauce procesal extraordinario del artículo 100 de la Ley Jurisdiccional para, en interés de la Ley, solicitar de esta Sala que fije como doctrina legal la siguiente: "la doctrina de la no ejecución inmediata de los actos sancionadores que no sean firmes no resulta aplicable a los actos administrativos de trámite como el que motiva las actuaciones que han precedido al presente recurso, sino tan sólo a las resoluciones administrativas que pongan término a los procedimientos sancionadores".

El Abogado del Estado parte, como premisa, de que el acto recurrido en un primer momento lo era de mero trámite "cuya ejecución no era susceptible ni de causar indefensión ni de imposibilitar la continuación del procedimiento." A su juicio, la suspensión de este tipo de actos "[...] llevaría, en el caso de admitirse la interpretación de la Audiencia Nacional, al absurdo de permitir a los auditores y sociedades de auditoría lograr el transcurso del plazo de tiempo establecido para la prescripción de las posibles infracciones cuyos indicios podrían derivarse de las actuaciones previas de control técnico. Así, dado que la interrupción de la prescripción sólo puede tener lugar con el Acuerdo de incoación del procedimiento sancionador [...] el sistemático procedimiento de interposición de recursos frente a actos no recurribles, con petición de su suspensión, indefectiblemente permitiría burlar el fin último de la ley, mediante la utilización de una norma de cobertura, para eludir la aplicación de la norma defraudada."

Para el defensor de la Administración, la sentencia recurrida interpreta de modo inadecuado, extendiéndola a supuestos no contemplados en ella, la sentencia citada del Tribunal Constitucional, que sólo sería aplicable a resoluciones sancionadoras y no a actos como el enjuiciado. Insiste, finalmente, en que "el recurso presentado contra un acto de trámite, en este caso el acuerdo de realizar un control técnico, que no es susceptible de causar indefensión ni de imposibilitar la continuación del procedimiento -dado que, entre otras cosas, dichas actuaciones previas, además de carecer strictu sensu de la naturaleza de procedimiento administrativo, tienen como efecto, no la imposibilidad de continuar el procedimiento, sino precisamente todo lo contrario, impulsar su ejercicio y permitir la defensa de los auditores mediante sus alegaciones al informe que se derive del control técnico-, supondría, en el caso de admitir la posible suspensión provisional de las actuaciones previas, permitir que los auditores y sociedades de auditoría, mediante el recurso de todos los actos de trámite no susceptibles de recurso por no darse en ellos los requisitos exigidos legalmente para tal posibilidad, pudieran evitar el cumplimiento de las funciones de control y disciplina asignadas al Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas por el artículo 22 de la Ley 19/1988, de Auditoría de Cuentas".

Esta Sala ha mantenido en reiteradas sentencias -por todas, véase la reciente de 27 de diciembre de 1999, recaída en el recurso 2249/1999- que el recurso extraordinario en interés de Ley constituye "[...] un medio de impugnación de naturaleza casacional, que, como todos, está dirigido a la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del Ordenamiento, pero que tiene por única finalidad la fijación "en el fallo" de doctrina legal, en cuanto ha de respetar al situación jurídica derivada de la sentencia, en cuanto es subsidiario respecto de las otras dos modalidades casacionales y en cuanto, por último, aparte de haberse de observar en su interposición los requisitos formales y procedimentales establecidos en el precepto antes mencionado, exige el cumplimiento de otros fundamentalmente encaminados a evitar que un medio de impugnación de tan singular naturaleza se convierta, de hecho, en un mecanismo que permita un nuevo examen del problema concreto suscitado en la instancia, anticipandoasí el resultado de cuestiones iguales o sustancialmente iguales que a la Administraciones y Entidades legitimadas para interponerlo pudieran plantearse, o que ya tuvieran realmente suscitadas, o que convierta al Tribunal Supremo en una suerte de órgano consultivo de aquellas siempre que sus particulares criterios decisorios hubiesen sido contrariados en vía de revisión jurisdiccional.

Por eso, es absolutamente necesario, para la viabilidad del recurso, que la doctrina que se solicite -que deberá ser acotada en el escrito de interposición, sin que sea procedente hacer remisión a la que derive de sus argumentos- guarde relación directa con el problema planteado en la instancia -evitando así la petición, y en su caso formulación, de interpretaciones y doctrinas que, aun siendo correctas de abstracto, estén desvinculadas de la cuestión suscitada en los autos y resuelta en la sentencia-, y que, además, tal doctrina esté formulada en términos que permitan su aplicación generalizada, y por eso, también, son rechazables las interpretaciones y doctrinas solicitadas que, a la postre, no hagan otra cosa que reproducir o ratificar conclusiones o mandatos de la Ley o de cualesquiera otras disposiciones con susceptibilidad de aplicación directa. Y todo ello sin perjuicio de que también haya que argumentar lo erróneo del criterio sustentado por la sentencia impugnada, en el sentido de que se trate de un criterio manifiestamente contrario a Derecho y no únicamente predicable del caso concreto controvertido, sin posibilidades, por tanto, de generalización -recuérdese la finalidad del recurso de evitar la perpetuación o repetición de la doctrina errónea-, y argumentar, igualmente, la magnitud en que la sentencia recurrida pueda considerarse gravemente dañosa para el interés general [...]".

La aplicación de estos criterios ha de conducir a la desestimación del recurso por varias razones. La primera de ellas, justamente destacada por la parte recurrida en su escrito de impugnación del recurso, es que la doctrina legal que se postula -cuya inclusión en el suplico del recurso es ya obligada a tenor del artículo 100.3 de la Ley Jurisdiccional- no podría tener, dados los términos en que viene expresada, el alcance general exigible a este tipo de recursos. En efecto, el Abogado del Estado pretende que fijemos una doctrina general sobre los efectos suspensivos de los recursos administrativos entablados contra "los actos administrativos de trámite como el que motiva las actuaciones que han precedido al presente recurso," pero lo cierto es que ni la clave del recurso se encontraba simplemente en el acto de trámite ni la pretensión de fijar doctrina legal puede referirse a las particularidades de un determinado supuesto.

Si, en abstracto, el mero acuerdo de incoar un expediente administrativo puede calificarse de acto de trámite no susceptible de impugnación autónoma, no ocurre lo mismo con un requerimiento que conmina a una empresa auditora -obligada, en principio, a mantener el secreto de cuanta información conozca en el ejercicio de su actividad- a entregar a la Administración determinados documentos profesionales con incidencia en la situación jurídica de terceros. Por su propia naturaleza y por los efectos jurídicos relevantes que este tipo de requerimientos conllevan, los actos administrativos que los incorporan pueden ser recurridos en vía administrativa y jurisdiccional. Fue precisamente la negativa a cumplir uno de estos requerimientos, en las condiciones singulares del caso de autos, lo que motivó la sanción administrativa objeto del recurso jurisdiccional ulterior.

Al insistir en las particularidades del caso de autos, la Sala quiere poner de relieve que no se trataba de una negativa indiscriminada o infundada, sino jurídicamente basada en determinados motivos que la empresa estimaba suficientes para no acceder, en aquel momento, a la entrega de los "papeles de trabajo" requeridos en el seno del expediente de control técnico. En síntesis, dichos motivos consistían en que la propia incoación de este expediente por parte del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (Resolución de 12 de febrero de 1996) había sido impugnada ante el Ministro de Economía y Hacienda en un recurso ordinario acompañado de la petición de la medida cautelar de suspensión. Esta última petición, por su parte, alegaba no sólo la existencia de perjuicios de reparación imposible o difícil sino, además, la vulneración de los derechos de defensa de la empresa controlada, ante la falta de comunicación de quién fuera el denunciante cuya actuación había generado la iniciación del expediente de control técnico (sujeto a determinados requisitos de legitimación en los términos del artículo 66 del Real Decreto 1636/1990, de 20 de diciembre, de desarrollo de la Ley 19/1988, de Auditoría de Cuentas).

Efectivamente, el expediente de control técnico -cuya finalidad es comprobar si el auditor ha realizado sus trabajos de conformidad con las prescripciones legales y reglamentarias, así como con las normas técnicas reguladoras de esta actividad- aparece, en este caso, incoado a instancia de parte interesada, lo cual exige que "con carácter previo a la iniciación del procedimiento de control técnico" (artículo 68.1 del Real Decreto antes citado) ésta justifique determinados extremos, a partir de los cuales el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas ha de valorar si existe "causa suficiente" para su incoación.

Por lo demás, la Administración sancionadora reconoció a posteriori en la resolución finalsancionadora que, en el caso de autos, "el informe de auditoría relativo al ejercicio de 1994, sobre cuyos papeles de trabajo se produjo la negativa de entrega al ICAC" había sido ya puesto previamente "en conocimiento de la Comisión Nacional del Mercado de Valores el 3 de mayo de 1995, sin incluir la necesidad de remisión al ICAC para la realización del correspondiente control técnico [...] lo cual [...] permite dudar de la posible existencia de una intencionalidad predeterminada de la entidad sancionada dirigida a que el ICAC no pudiera tener conocimiento efectivo de los documentos solicitados [...] toda vez que, a los efectos de una presunta irregularidad en el ejercicio de la auditoría, ésta habría podido ser indiciariamente detectada por la CNMV [...]".

Todas estas circunstancias singulares -en cuya apreciación conjunta se basa el pronunciamiento estimatorio de la instancia- impiden que podamos acoger la pretensión del Abogado del Estado en los términos con que viene formulada. La sentencia recurrida no versó tanto sobre la mayor o menor eficacia suspensiva de los escritos de interposición de recursos ordinarios frente a acuerdos de incoación de expedientes administrativos, sino sobre la adecuación a derecho de una sanción de multa por la negativa de una empresa auditora a entregar determinados documentos de trabajo, conducta calificada de obstrucción o entorpecimiento a la labor instructora. Es cierto que, en el juicio sobre la adecuación a derecho del acto sancionador, la Sala de instancia se pronunció sobre la interpretación del artículo 111.4 de la Ley 30/1992, pero su pronunciamiento final lo fue respecto a la decisión administrativa recaída ante la conducta de una empresa en circunstancias muy singularizadas y en la génesis de este pronunciamiento pesaron tanto consideraciones relativas a aquel precepto como, de manera relevante, otras relativas a la ausencia de intencionalidad y culpabilidad en la concreta conducta empresarial que había sido objeto de sanción.

Es igualmente cierto que la interpretación del artículo 111.4 de la Ley 30/1992 (actualmente, tras la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1991, de 13 de enero, artículo 111.3) propiciada por la empresa actora, según la cual la mera interposición del recurso ordinario con petición adjunta de suspensión produciría automáticamente la suspensión misma de la efectividad del acto recurrido, no puede ser acogida. Semejante interpretación desvirtúa el sentido del precepto, que sólo acoge la producción del efecto estimatorio del silencio positivo transcurridos treinta días desde "la entrada en el registro" de la solicitud de suspensión. En tanto no transcurra ese plazo, subsiste el régimen general establecido en los apartados 1 y 2 del artículo 111, a tenor de los cuales la interposición del recurso no suspende la ejecución del acto impugnado, sin perjuicio de que el órgano decisor pueda así acordarlo, de oficio o a solicitud del recurrente.

Es también cierto que la Sala de instancia no acertó al relacionar, sin ulteriores matices, este régimen de silencio positivo, ligado a la petición de suspensión, con la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 20 de mayo de 1.996, sentencia que, tras reiterar la falta de incompatibilidad entre el derecho a la tutela judicial efectiva, por un lado, y el privilegio de la autotutela administrativa o la ejecutividad inmediata de sus actos, por otro, afirma en relación con un acto de contenido sancionador que no procede "[...] ejecutar la sanción sin esperar a su firmeza y aun sin haber resuelto ni el recurso de reposición ni la solicitud de suspensión". Doctrina que no podía ser aplicada, sin más, a un supuesto como el de autos en que el acuerdo de incoación del expediente de control técnico no tenía naturaleza sancionadora. Ello no obstante, este planteamiento desacertado no tuvo -según ya ha quedado expuesto- sino una relevancia limitada en la estimación del recurso. Dirigido éste contra la sanción impuesta por desatender el requerimiento de entrega de la documentación, la Sala estima la inexistencia de determinados requisitos esenciales constitutivos del ilícito administrativo (intencionalidad, culpabilidad) sobre la base de la apreciación de las circunstancias singulares que concurrieron en la conducta de la empresa actora y, si llega en algún momento a hablar de "justificación" de la negativa -como elemento que "desvirtúa" la "obstaculización de la labor de control"- no lo hace en términos abstractos, sino "en este caso" y desde la perspectiva de las razones alegadas por aquélla.

Todo ello pone de relieve que "la resolución dictada" por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional subsistiría en los mismos términos estimatorios de la pretensión deducida contra la resolución sancionatoria aun si hubiésemos de declarar que parte de su razonamiento -el referido a la eficacia suspensiva de los actos de interposición de recursos ordinarios acompañados de solicitud de suspensión- no es totalmente correcto. Y, como quiera que el recurso en interés de ley exige que sea precisamente la "resolución dictada" -y no simplemente alguno de sus razonamientos- la que se entienda gravemente dañosa para el interés general y disconforme a derecho, no se da el presupuesto básico para la estimación del recurso.

Ocurre, además, que la "doctrina" que el Abogado del Estado pretende que sentemos en interés de la Ley no tiene suficientemente en cuenta cómo en ciertos supuestos, frente a determinados requerimientos administrativos de documentación profesional relativa a terceros, no es posible excluir que la solicitud de suspensión cautelar simultánea a su impugnación en sede administrativa -basada, por ejemplo,en la indefensión que se causa o en la violación de algunos derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional- deba ser provisional e inmediatamente estimada por la propia Administración, al menos hasta tanto haya un pronunciamiento de fondo del órgano decisor, precisamente para impedir que se consume aquella violación por parte de alguno sus órganos actuantes. En esta materia es ciertamente difícil señalar pautas o criterios de actuación válidos con carácter general y abstracto, pues la ponderación de los intereses en juego no puede hacerse al margen de las circunstancias del caso, sin que el recurso en interés de ley sea el cauce idóneo para fijar una doctrina que sería únicamente válida para unos supuestos de características tan singulares como el controvertido y quedaría desprovista, por tanto, de la nota de generalidad consustancial a este recurso extraordinario.

Todas estas consideraciones impiden, pues, a la Sala, fijar como doctrina legal "vinculante para todos los jueces y tribunales de este orden jurisdiccional" (artículo 100.7 de la nueva Ley Jurisdiccional) la auspiciada por el Abogado del Estado, en los términos con que ha sido propuesta, lo que determina la desestimación de su recurso.

A los efectos del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la Sala considera que no deben ser impuestas las costas al Abogado del Estado, pues su pretensión -aun cuando deba ser desestimada en virtud de lo expuesto- está construida sobre unas bases jurídicas con un cierto fundamento en lo que se refiere a parte del razonamiento de la sentencia recurrida.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español