La actividad inspectora
| Autor | Manuel Rebollo Puig |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Córdoba |
| Páginas | 55-116 |
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Siempre ha existido una amplia actividad administrativa inspectora y siempre se le ha reconocido importancia para asegurar la eficacia del Derecho y los intereses generales. Pero su regulación era sectorial, dispersa y diversa, con escasas o pobres previsiones en las grandes leyes que vertebran el Derecho Administrativo; y, salvo excepciones, la misma orientación tenían los estudios doctrinales. No solo es que la teoría general del Derecho Administrativo le otorgara un papel menor, sino que, además, no explica bien muchas de las realidades de la inspección que quedan, más bien, en el ángulo muerto de su visión y de sus grandes construcciones. Últimamente la situación viene cambiando. Incluso las últimas reformas de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo, LRJAP) dejan vislumbrar una mayor atención a la actividad inspectora 2. Y, desde luego, la
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doctrina reciente refleja una mayor preocupación por la inspección. Aparte de notables estudios, lo demuestra bien el hecho mismo de que este VIII Congreso de la AEDPA dedique una sesión a la inspección. Variados factores inspiran esta nueva actitud.
Seguramente ha influido, de un lado, el que el Estado se haya replegado en su papel de gestor y correlativamente haya aumentado su papel de ordenador y garante. Y, de otro, el que aún más recientemente, sobre todo por obra de la célebre Directiva de Servicios, en ese papel de ordenador haya visto disminuidas sus facultades de control previo mediante autorizaciones, lo que obliga a afinar sus medios de control ex post. Acaso las crisis vividas últimamente, desde las alimentarias a las financieras, pasando por la indisciplina urbanística o las grandes bolsas de economía sumergida y otras desgracias, achacadas a veces a falta de controles públicos suficientes, hayan también motivado que se vuelva la mirada a esta pieza de la acción pública3. Este contexto sirve de pretexto para, más allá de las novedades, analizar esta actividad administrativa que desde siempre ha sido relevante y en la que aparece con singulares dificultades el problema por antonomasia de nuestra disciplina, esto es, el de lograr un adecuado equilibrio entre los poderes y las garantías; garantías no solo de los derechos de los inspeccionados sino de los mismos intereses generales y del resto de los ciudadanos frente a la actividad o inactividad de la Administración. Esto requiere de un profundo estudio jurídico que aquí no podrá más que esbozarse y de manera incompleta.
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Me ocuparé aquí de la inspección administrativa entendida como actividad de la Administración en la que examina la conducta realizada por los administrados para comprobar el cumplimiento de los deberes, prohibiciones y limitaciones a que están sometidos y, en su caso, preparar la reacción administrativa frente a las transgresiones que se detecten.
Dejo fuera, por tanto, además de las investigaciones judiciales y parlamentarias, la inspección administrativa sobre los propios servicios, así como la de una Administración sobre otras4. También esto es inspección administrativa como la
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que se produce sobre los administrados. Pero no hay forma de hacer una construcción jurídica unitaria como no sea con tal grado de abstracción que realmente se consiga hablar de todo esto conjuntamente a costa de no decir casi nada útil. El fundamento, la finalidad, el contenido, las potestades y los límites de cada una de esas inspecciones es por completo distinto. Uno es el mundo de la organización pública y otro el de las relaciones entre esta y los ciudadanos. En realidad, también son muy diferentes entre sí las inspecciones internas de servicios y las ins pecciones de una Administración sobre otra, que, a su vez, son muy distintas entre sí. Asimismo queda extramuros de la inspección una vasta y variada actividad administrativa tendente a conocer la realidad social, pero que ni tiene por único ni fundamental objeto el conocimiento del cumplimiento de sus deberes por parte de los administrados ni se orienta a reaccionar frente a su inobservancia, aunque sí sirvan para el correcto ejercicio de distintas potestades administrativas o, al menos, para orientar políticas públicas. Desde la actividad estadística a la farmacovigilancia, numerosos ejemplos ofrece el ordenamiento. E igualmente excluyo los controles previos y la actividad probatoria en un procedimiento administrativo para adoptar la resolución pertinente, sea la imposición de una sanción u otra medida de gravamen o la adopción de algún acto favorable como una autoriza ción. Todo ello incluso en el caso de que se confíe a los mismos servicios y per sonal que realiza propiamente inspección. Pues importa aclarar que no todo lo que hacen los inspectores es inspección ni todas las potestades que se otorgan a aquellos son potestades de inspección porque no están enderezadas a la averiguación de hechos. Es muy habitual que se les confíe una labor de asesoramiento de los inspeccionados para el correcto cumplimiento de los deberes o que puedan hacer simples intimaciones o, yendo algo más lejos, incoar el procedimiento sancionador, dar órdenes para el restablecimiento de la legalidad o adoptar medidas provisionalísimas en caso de urgencia5. Pero reconocido todo ello y aun aceptando que seguramente es muy conveniente, nada de ello es actividad de inspección.
Queda dentro, por el contrario, la vigilancia de cualesquiera deberes de los administrados. No solo los propios de la actividad administrativa de limitación
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(o, si se prefiere, de policía o de ordenación o de intervención o de supervisión o de regulación...), sino también los tributarios y los de los beneficiarios de servicios públicos o de la acción de fomento o los de los titulares de aprovechamientos especiales del demanio o los contratistas y colaboradores de la Administración.
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Como quiera que la finalidad de la inspección es preparar la reacción administrativa ante eventuales incumplimientos, puede decirse que la inspección -aunque por sí sola cumple una función de prevención general- es siempre auxiliar o instrumental de otras6. Pero importa hacer desde ahora dos aclaraciones. La primera que esa eventual reacción frente a los incumplimientos ya no forma parte de la inspección. Y es que, aunque auxiliar de otras, se presenta formalmente al margen de ellas y no incluida en el seno de los pro cedimientos encaminados al ejercicio de sus potestades de reacción; porque con la inspección la Administración observa, examina, se informa, en suma, conoce la realidad, pero todavía no reacciona frente a eventuales ilegalidades. La segunda que la actividad de inspección no es solo auxiliar de la sanciona-dora. Antes y más que para sancionar, sirve a muy diversas potestades administrativas de prevención de riesgos o de restablecimiento de la legalidad y de aseguramiento de los intereses generales; desde exigir los tributos no pagados o el reintegro de subvenciones hasta la intervención de entidades de crédito, la retirada de productos del mercado, la revocación de autorizaciones y todo género de órdenes imponiendo la conducta correcta, nada de lo cual tiene carácter sancionador7. Debe enfatizarse para prevenir desde ahora frente al error de trasladar a la inspección reglas que solo tienen sentido ante el Dere cho punitivo estatal.
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Para conocer los hechos que le interesan, rara vez basta a la inspección la mera actividad material de observación de la realidad directamente a su alcance. Por el contrario, necesita que se le facilite información o se le permita acceder a ella. Por ello, jurídicam ente lo más característico de la inspección, que expresa como pocas actividades la supremacía e imperium de la Administración, es que se basa y se manifiesta en imponer deberes, de modo que no puede considerarse que sea en su totalidad pura actividad material o técnica de la Administración8. Muchos de estos deberes para con la inspección están establecidos directa y abstractamente por las normas. Otras veces son impuestos en el caso concreto por la Administración.
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Entre los deberes establecidos directamente por las normas en favor de la inspección, los más característicos son los que imponen suministrar con regularidad la información que interesa a la inspección o confeccionar documentación con los datos relevantes para la inspección y que, en su caso, podrá requerir 9.
Pero con frecuencia van más allá10. Su contenido y gravedad es de enorme diver-
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sidad en función de lo establecido por las normas atendiendo a las peculiaridades de cada sector y a las necesidades de la inspección. Además, tanto se imponen al sujeto cuya actividad se desea conocer como a aquellos que pueden facilitar el conocimiento de la actividad ajena. Sea cual sea su contenido, no los impone la inspección ni surgen al hilo de sus actuaciones. Si acaso, la inspección también examinará su...
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