STS, 12 de Diciembre de 2000
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2000:9097 |
| Número de Recurso | 233/1999 |
| Fecha de Resolución | 12 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Diciembre de dos mil.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 233/1999 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la ILMA. SRA. Dª Araceli , representada por la Procuradora Dª Isabel Julia Corujo, contra el Real Decreto 616/1999, de 16 de abril, por el que se nombró Fiscal del Tribunal Supremo a
D. Fidel .
Habiendo sido parte recurrida el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.
Por la ILMA. SRA. Dª Araceli se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 616/1999, de 16 de abril, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo, que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando:
"(...) que se declare contrario a Derecho y se anule el acto impugnado, condenando a la Administración a dictar nueva resolución debidamente motivada en los términos exigidos por el ordenamiento jurídico".
El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con escrito, en el que, después de alegar cuanto estimó conveniente, suplicó:
"(...) dictar sentencia por la que, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, declare la conformidad a Derecho del Real Decreto impugnado".
Al no haberse acordado el recibimiento a prueba del proceso, ni haberse deducido solicitud sobre la celebración de vista o la presentación de conclusiones escritas, se declararon conclusos los autos.
Tras lo anterior, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 17 de octubre de 2.000; y la dificultad de la materia enjuiciada, y el elevado número de asuntos señalados en la anterior fecha y en las posteriores, determinaron que la deliberación y votación tuviera que posponerse hasta el día 5 de diciembre de 2.000.
El presente recurso contencioso-administrativo ha sido interpuesto por la Ilma. Sra. Dª Araceli , Fiscal-Jefe de DIRECCION000 , y lo dirige contra el Real Decreto 616/1999, de 16 de abril, por el que se nombró Fiscal del Tribunal Supremo a D. Fidel .
La pretensión que se ejercita en la demanda es la nulidad del acto impugnado, y que se condene a la Administración demandada a dictar una nueva resolución "debidamente motivada en los términos exigidos por el ordenamiento jurídico" (sic).
Ese nombramiento estuvo precedido por el informe favorable del Consejo Fiscal, que hizo suyo el
Fiscal General del Estado en la propuesta que trasladó al Gobierno de la Nación para dicho nombramiento.
Y en el acta de la reunión del Consejo Fiscal en la que se emitió el referido informe se hace constar que a la plaza optaron la demandante y otras cinco personas; que de esos solicitantes solo obtuvieron votos los Ilustrísimos Señores Don Fidel (siete), Don Pedro (dos) y Don Felipe (uno); así como que el Fiscal General del Estado anunció que hacía suyo el criterio de la mayoría y que propondría el nombramiento de Don Fidel .
La argumentación básicamente utilizada para apoyar esa pretensión que se ejercita es que se está ante un acto de naturaleza discrecional en el que se ha omitido la exigencia de motivación establecida en el artículo 54.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP/PAC-.
Esa principal tesis impugnatoria se desarrolla señalando que no se está aquí ante un caso de nombramiento en el que se hayan de seguir criterios de discrecionalidad técnica o de confianza política, sino, como ya se ha dicho, ante un acto de naturaleza discrecional.
A partir de lo anterior, se resalta que la Administración debe seguir la manera de actuación que es propia de la discrecionalidad, esto es, decidir el nombramiento, no con total o injustificada libertad, sino en función de las cualidades de los candidatos que considere más relevantes para el mejor desempeño del cargo de Fiscal del Tribunal Supremo. Y que esto supone realizar esta doble tarea: fijar los criterios posibles a seguir y la prioridad existente entre ellos; y optar por uno de ellos.
Se continúa afirmando que el criterio aplicado se debe expresar en la motivación, para que sea posible el control jurisdiccional y conciliar así la discrecionalidad con las exigencias del Estado de Derecho.
Y desde la premisa que supone todo lo que antecede se denuncia que la resolución impugnada carece de toda motivación, en cuanto que ni ella, ni tampoco la propuesta del Fiscal General del Estado, señalan cuales son los méritos que se han considerado relevantes para el nombramiento.
El análisis de esa cuestión que suscita la parte recurrente exige arrancar, como punto de partida, de los aspectos principales que presenta en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (Ley 50/1981, de 30 de diciembre) la regulación del nombramiento para el cargo o destino de Fiscal del Tribunal Supremo.
Tales aspectos están constituidos por lo siguiente:
- 1) Son destinos en los que la capacidad específica para su desempeño está legalmente concretada en estas dos exigencias: la pertenencia a la categoría segunda de la Carrera Fiscal, esto es, a la de Fiscal equiparado a Magistrado; y contar con quince años de servicio en la Carrera (artículos 34, 35 y 36).
- 2) El nombramiento está constituido por una actuación compleja. Ha de informar previamente el Consejo Fiscal, tras ese informe el Fiscal General del Estado ha de elevar al Gobierno una propuesta de nombramiento, y es el Gobierno quien tiene reconocida la competencia para realizar el nombramiento, que se hará por Real Decreto (artículos 13, 14, 36 y 38).
Lo anterior es revelador de que en la materia que aquí se está enjuiciando existe una regulación específica, además con rango formal de ley, cuya aplicación resulta preferente frente a cualquier otra que se le oponga, en virtud de la regla de la especialidad que rige en las relaciones internormativas ("Lex specialis derogat generali").
Esto hace que haya de descartarse en el caso presente la procedencia de aplicar lo establecido en elartículo 54.1.f) de la Ley 30/1992 -LRJAP/PAC, como se postula por la parte actora.
Por tanto, si el Gobierno ha ajustado su decisión (el nombramiento que aquí se impugna) a la regulación legal que preferentemente era aplicable a su actuación, y si esa regulación no impone la exigencia formal de motivación, no hay razones legales para reputar inválida aquella decisión.
Pero es que tampoco puede compartirse que se esté ante un caso de discrecionalidad administrativa, que sea subsumible en el supuesto contemplado en el apartado f) del antes citado artículo 54 de la Ley 30/1992.
Sin perjuicio del ulterior desarrollo de lo que acaba de afirmarse, ya conviene adelantar que la competencia reconocida por la ley al Gobierno en el nombramiento de Fiscales del Tribunal Supremo lo que exterioriza es una habilitación para que desarrolle la libertad de apreciación que es propia de los conceptos jurídicos indeterminados, y no una potestad de discrecionalidad administrativa.
Y esto no se traduce en una libertad omnímoda ni en una ausencia o imposibilidad de control jurisdiccional, sino simplemente en esto: rige la constitucional interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 CE); pero incumbe probar, a quien sostenga que fue incumplida, los hechos que permitan apreciar que se obró con evidente error o clara irracionalidad.
Y abundando en lo que antes se ha esbozado sobre la inexistencia de discrecionalidad administrativa en el caso presente, lo que debe subrayarse es lo siguiente:
-
- La discrecionalidad administrativa es una figura cuyos perfiles teóricos no son claros, como lo demuestran los enormes esfuerzos doctrinales que se le vienen dedicando, y la preocupación de los últimos estudios por diversificarla en una amplia tipología y no reconducirla a un único modelo.
-
- No obstante lo anterior, suele haber coincidencia en aceptar que, dentro de la proposición jurídica, la discrecionalidad opera respecto de la consecuencia jurídica y no sobre el supuesto de hecho (de ahí que una de las principales formas de su control vaya referida a los hechos determinantes).
-
- Es usual también aceptar que la potestad propiamente discrecional encarna, frente a unos mismos hechos, la posibilidad de optar entre necesidades diferenciadas y todas de interés general; y la consiguiente libertad de elegir entre las distintas actuaciones administrativas que específicamente reclaman cada una de esas singulares modalidades de interés general.
Y es dentro de este planteamiento donde cobra significación esa exigencia formal que se impone a los actos discrecionales de incluir su motivación: esta es la exteriorización del específico interés público por el que se opta para legitimar la actuación administrativa elegida entre las varias posibles; y su finalidad es asegurar más la inexistencia de desviación de poder que la ausencia de irracionalidad.
-
- Suele asimismo admitirse la diferenciación entre potestades discrecionales y potestades regladas a través de elementos constitutivos de conceptos jurídicos indeterminados.
En estas últimas hay un solo interés público, y la libertad de que goza la Administración aparece referida al margen de apreciación que necesariamente conlleva la individualización de la única actuación legalmente autorizada para atender aquel interés, y que solo genéricamente ha sido definida. Y para ese margen de apreciación suele aceptarse la amplia extensión que existe hasta el límite que representa la irracionalidad o la ostensible equivocación.
Ello es lo que explica que en la mayoría de sus manifestaciones no esté establecida la exigencia formal de la motivación. El control ha de ser realizado, pero no desde la averiguación de cual pudo haber sido el interés público legitimador de la actuación administrativa, sino desde el diferente parámetro de la racionalidad de esta última.
-
- Los preceptos directamente reguladores del nombramiento de Fiscales del Tribunal Supremo, interpretados dentro del contexto normativo del que forman parte, revelan que en esta materia no hay un elenco de variados intereses públicos entre los que deba optarse, sino uno solo: el mejor desempeño de la plaza a la que se refiere el nombramiento; y la única actuación legalmente autorizada al Gobierno, para dar satisfacción a dicho interés, es la dirigida a elegir el candidato más adecuado para ese mejor desempeño.
Ese "candidato más adecuado" es, pues, el concepto jurídico indeterminado que define el únicocontenido posible de esa competencia de nombramiento que tiene atribuida el Gobierno.
Y, por tanto, la libertad reconocida al Gobierno no es propiamente una manifestación de discrecionalidad administrativa, sino una habilitación para que desarrolle el margen de apreciación que resulta inevitable en la tarea de individualización de ese "candidato más adecuado".
-
- El legislador (con independencia de la opinión que pueda merecer esa regulación, posiblemente perfectible, pero vinculante para cualquier tribunal) reconoce en estos nombramientos al Gobierno un espacio de libertad para cuyo ejercicio no le impone la exigencia formal de su motivación, pero que sí tiene como limite la observancia del mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad.
La parte recurrente vierte en su demanda críticas frente a la jurisprudencia anterior que, tras no reconducir esta materia a la discrecionalidad administrativa, ha subrayado la libertad de designación legalmente reconocida que ampara los nombramientos de la clase del que aquí se esta enjuiciando.
Lo que antes se expresó explica suficientemente por qué no puede hablarse aquí de discrecionalidad administrativa, ni procede aplicar esa exigencia formal de motivación, exclusivamente establecida para los actos discrecionales en el tan repetido apartado f) del artículo 54.1 de la Ley 30/1994.
Más, en un intento de apurar el razonamiento anterior, parece aconsejable añadir lo siguiente:
- a) El sistema legalmente establecido para los nombramientos de Fiscales de Tribunal Supremo, después de fijar los requisitos mínimos para aspirar a esos cargos, descarta que la antigüedad sea el criterio válido para realizar la opción cuando sean varios los aspirantes. Lo cual supone también rechazar que la antigüedad sea un necesario "plus", y que la no aplicación mecánica de la misma exija una especial fundamentación.
- b) La elección para el cargo de uno solo de ellos, entre todos los candidatos existentes, supone esa libre apreciación que es inherente a la individualización de los conceptos jurídicos indeterminados. Y en ese amplio margen hay que admitir, no solo la posibilidad de que exista una variedad de alternativas todas ellas igualmente legítimas, sino incluso que, en ocasiones, sea difícil hallar concretas razones de prioridad de un candidato frente a otros.
- c) La omisión legal de la exigencia de motivación quizá tenga en lo anterior su explicación: la imposibilidad de determinar en muchos casos las razones de prioridad; y la conveniencia de que la necesaria elección de uno de los candidatos no se traduzca en la minusvaloración profesional de los restantes.
Por ello, el legislador, más que poner el acento en la exigencia formal de motivación, ha optado por preceder la decisión del nombramiento de unos trámites procedimentales destinados a favorecer el acierto, y básicamente constituidos por la propuesta del Fiscal General del Estado y la participación del Consejo Fiscal, en cuanto órgano representativo de la Carrera Fiscal y conocedor de sus miembros.
- d) Esa ausencia de motivación, conviene insistir en ello, no significa el reconocimiento de una omnímoda libertad, ni una imposibilidad de control.
Siempre habrá de ser respetado el mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad; y siempre podrán hacerse valer, a través de la correspondiente impugnación, aquellos hechos y circunstancias que evidencien que se incurrió en ostensible error o clara irracionalidad, y que, por esto último, aquel mandato no fue observado.
La falta de motivación se ha intentado reprochar también a partir de la afirmación de que el nombramiento cuestionado ha significado un apartamiento de lo que era un precedente claramente establecido: el consistente en conceder el nombramiento de Fiscal en el Tribunal Supremo a todo Fiscal Jefe que lo solicitara, con preferencia a otros candidatos que no lo son.
Y tampoco este reproche merece ser acogido, entre otras razones, porque la existencia de ese precedente no ha sido debidamente probada.
Procede según lo antes razonado la desestimación del recurso contencioso-administrativo, y no median circunstancias para hacer un pronunciamiento sobre costas.
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- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ILMA. SRA. Dª Araceli frente al Real Decreto 616/1999, de 16 de abril, al ser conforme a Derecho este acto administrativo en lo que aquí se ha discutido.
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- No hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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