STS, 18 de Octubre de 2000
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:2000:7481 |
| Número de Recurso | 1786/1995 |
| Fecha de Resolución | 18 de Octubre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Octubre de dos mil.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 1786/95, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Bilbao, contra la sentencia de 12 de enero de 1995 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País recaída en el recurso 3001/92. Siendo parte recurrida la Sociedad FEGALSA, S.A.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el presente recurso nº 3001/92, interpuesto por la Procuradora doña Aurora Torres Amann, en nombre y representación de la empresa "Fegalsa, S.A.", contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la Concejalía Delegada de Alcaldía del Ayuntamiento de Bilbao de 7 de octubre de 1991, que desestimaba la petición de que se incluyese un estudio de seguridad e higiene en el Proyecto de obras de urbanización del barrio de Sarrikúe, debemos: primero, declarar que los actos recurridos no son conformes a Derecho, por lo que debemos anularnos y los anulamos; segundo, declarar que en la obra de urbanización del grupo Sarrikúe de Begoña hubo de incluirse un estudio de seguridad e higiene con el contenido regulado en el Real Decreto 555/86; tercero, declarar el derecho de la empresa recurrente al abono por la Administración demandada de las unidades de obra o partidas relativas a la seguridad e higiene en el trabajo, de conformidad a lo dispuesto en el fundamento jurídico quinto de esta sentencia; y cuarto, no hacer expresa imposición de las costas causadas.
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de del Ayuntamiento de Bilbao presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido don Fermín en nombre y representación de la parte recurrente..
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala Tercera del Tribunal Supremo dicte sentencia por la que: primero, case la impugnada; segundo, desestime el recurso contencioso-administrativo nº 3001/92 interpuesto por FEGALSA, S.A., con ratificación de los acuerdos impugnados del Ayuntamiento de Bilbao; y tercero, se restablezca la situación jurídica perturbada y se esté a lo que expresamente establecen las cláusulas del contrato suscrito entre el Ayuntamiento de Bilbao y FEGALSA, S.A.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso; y, visto que no se ha personado la parte recurrente, queden los autos pendientes deseñalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.
De conformidad con el Acuerdo de la Sala de Gobierno de este Tribunal de fecha 15 de noviembre de 1999 sobre distribución de asuntos entre las distintas Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo se remiten las presentes actuaciones a la Sección Séptima. Designado Magistrado--Ponente, se señaló para la deliberación y fallo el día 3 de octubre de 2000 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por resolución del Ayuntamiento de Bilbao de 22 de noviembre de 1990, se aprobó el proyecto para ejecución de obras de urbanización del Grupo Sarrikúe, en Begoña, por un presupuesto de contrata de 110.498.348 pesetas, adjudicándose el contrato al mejor postor, que resultó ser la mercantil FEGALSA, que había presentado una proposición por importe de 100.086.000 pesetas firmándose el correspondiente contrato el día 22 de marzo de 1991.
Con fecha 6 de mayo de 1991 la empresa presentó un escrito ante el Ayuntamiento, exponiendo que la obra "supera en su presupuesto la suma de cien millones de pesetas por lo que es necesario que en la misma se incluya, de conformidad con el RD 555/1986, de 21 de febrero, un estudio de seguridad e higiene en el trabajo", que "habrá de contemplar las partidas o unidades de obra correspondientes a la seguridad e higiene, que serán de abono íntegro, esto es no sujetas a baja porcentual alguna", por lo que suplicó a la Corporación municipal que "ordene la redacción del citado proyecto de seguridad e higiene habilitando los fondos precisos para el cumplimiento".
Emitido informe en relación con esta solicitud por los servicios técnicos de la corporación, en los que se señalaba que el proyecto técnico que había servido de base para la celebración del contrato no contemplaba ningún anexo de seguridad e higiene en el trabajo, fue desestimada por resolución del Concejal Delegado de la Alcaldía de Obras y Servicios Técnicos, por la que aun admitiéndose que aquel reglamento contempla efectivamente la necesidad de incluir en los proyectos de construcción de obra pública o privada un estudio de seguridad e higiene en el trabajo, no obstante se puntualizó que "respecto del citado Real Decreto obra informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de referencia 45/1984, de 25 de enero de 1985, de donde se deduce que dado el principio de jerarquía normativa que preside el ordenamiento jurídico administrativo... el RD 555/86 carece de rango normativo adecuado para alterar lo dispuesto en la Ley de Contratos del Estado en cuanto a los requisitos que deban cumplir los proyectos de obra a contratar por la Administración (art. 22 de la Ley de Contratos del Estado).
Contra esta resolución interpuso FEGALSA recurso de reposición, alegando que no corresponde a la Administración discutir la ilegalidad de las disposiciones administrativas mientras no sean anuladas o suspendidas, que el informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa citado en la resolución impugnada era anterior a la aprobación del RD 555/86, y que en todo caso el citado Real Decreto no se opone al artículo 22 LCE, del que es más bien una ampliación o desarrollo. No habiéndose resuelto en plazo este recurso, contra su desestimación presunta se interpuso recurso contencioso-administrativo.
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La sentencia de instancia, parcialmente estimatoria del recurso, comienza declarando que "la obligatoriedad de inclusión de un estudio de seguridad e higiene en el trabajo, tal y como viene regulada en el RD 555/86 citado, no vulnera el principio de jerarquía normativa, y ello porque el propio artículo 22 de la Ley de Contratos del Estado establece un contenido mínimo del Proyecto de obras, un contenido esencial pero no excluyente.
Resuelta, de este modo, la plena legalidad del Real Decreto 555/86, la Sala a quo pasa a estudiar si es factible la pretensión de la empresa recurrente de que se abonen como partidas o unidades independientes los gastos que debía contemplar el estudio de seguridad e higiene. Sobre este particular, dice la sentencia de instancia que "es evidente, tal y como alega la Administración demandada, que no es posible el abono del estudio si este, como se desprende de lo actuado y no niega el recurrente, no se ha realizado, pero ello no significa que si era obligada su elaboración para la obra objeto del recurso, al superar los cien millones de pesetas (disposición transitoria del RD) no le sea ahora exigible a la propietaria de la misma el abono de las partidas que debieron haber compuesto el citado estudio y que efectiva y materialmente fueron abonadas por la contratista al amparo de la normativa de seguridad e higiene en el trabajo. Y ello no sólo porque de conformidad a lo dispuesto en el artículo 3-2 del RD el presupuesto del estudio debe incorporarse al presupuesto general de la obra como unidad independiente, sino tambiénporque de conformidad a lo dispuesto en el artículo 9-1 de la misma norma, el abono de las partidas presupuestadas en el citado estudio y concretadas en el Plan de seguridad lo realizará la propietaria de la misma al contratista, previa certificación de la dirección facultativa, expedida conjuntamente con las correspondientes a las unidades de obra finalizadas".
Contra esta sentencia ha interpuesto el Ayuntamiento de Bilbao el presente recurso de casación, que se articula en tres motivos, de los que el primero se formula al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional de 1956, alegándose infracción de los artículos 1, 41, 42, 69, 82-g), 84 a) y b) de la propia Ley Jurisdiccional en relación con el artículo 524 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Tales infracciones se producen -a juicio de la Corporación recurrente- porque habiendo planteado la demandante dos pretensiones, de anulación y de plena jurisdicción, se han vulnerado los requisitos objetivos de la pretensión de plena jurisdicción, por cuanto que en las pretensiones de dicha clase no se pueden solicitar declaraciones de principio o doctrinales, prevenir agravios futuros o corregir anticipadamente defectos probables que aún no se han producido, resultando que en este caso la demandante solicitó el pago por un estudio de seguridad e higiene que debía estar en el proyecto y sin embargo ni se había realizado ni se pretendía realizar y aun cuando la norma exige, ciertamente, la realización del citado estudio, la misma norma exige tal acontecimiento previamente a la realización del proyecto y ejecución de la obra, por lo que si ese acontecimiento no tiene lugar, esto es, si no se realiza dicho estudio, no nace ni puede nacer la obligación del Ayuntamiento de afrontar los gastos de un acaecimiento inexistente. Esta misma argumentación se repite en el segundo motivo de recurso, formulado al amparo del ordinal tercero del artículo 95-1 de la Ley Jurisdiccional, que se plantea "ad cautelam", para el caso de que el primer motivo se considerara erróneamente formulado con base en el apartado 4º de dicho precepto.
La vinculación absoluta que la representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao establece, en las alegaciones que sustentan estos dos motivos, entre la redacción del proyecto de seguridad e higiene en el trabajo y el pago de las partidas correspondientes a los gastos efectivamente realizados por la contratista para satisfacer las exigencias legales en la materia, carece de la relevancia jurídica pretendida .
La pretensión de anulación ejercitada en el proceso se refiere, obviamente, a la negativa de la Administración a acceder a la petición de que fuese redactado el estudio de seguridad e higiene que venía impuesto por el Real Decreto 555/86, cuyo estudio fijaría las pertinentes partidas o unidades de obra que por referirse a la seguridad e higiene, habrían de ser de abono íntegro, es decir, sometidas al régimen especial de quedar a salvo de baja porcentual alguna. Ahora bien, si la sentencia de instancia considera que este estudio debió ser realizado y que, consiguientemente, hubo gastos legalmente obligados, que debieron ser contemplados en el estudio y que no figuraban en el proyecto, la expresa declaración de nulidad de aquella decisión municipal acarrea, en fase de plena jurisdicción, la correlativa consecuencia de imponer la satisfacción de aquellos gastos realmente efectuados en cumplimiento de una obligación legal, con independencia de que la Administración no hubiera cumplido la suya de redactar el estudio, por lo que, en definitiva, debemos desestimar el motivo, al no apreciarse infracción de los preceptos en que se funda.
En el tercer motivo de recurso, formulado al amparo del artículo 95.1.4, siempre de la Ley Jurisdiccional de 1956, se aduce infracción de los artículos 1, 4, 20, 22 y 52 de la Ley de Contratos del Estado y artículos 20, 24 y 40 del Reglamento General de Contratación, en relación con los artículos 1300, 1261, 1271, 1272 y concordantes del Código Civil. Alega la Corporación recurrente que lo pretendido por la demandante y admitido por la sentencia es que se abonase al contratista algo que no ha realizado, y esto no porque el Ayuntamiento de Bilbao hubiera incumplido el contrato, sino porque la realización del estudio de seguridad e higiene en el trabajo no estaba entre los gastos que el Ayuntamiento de Bilbao tenía que afrontar en el pliego de condiciones. Lo que sucede -sigue diciendo el Ayuntamiento recurrente- es que la demanda y la sentencia han provocado la modificación del contrato o, en otros términos, su nulidad, con clara infracción de los preceptos citados en el encabezamiento del motivo, ya que lo que se ha declarado por la Sala de instancia es la nulidad de una parte del contrato o su extinción, en cuanto que en el mismo no se había incluido referencia alguna al referido estudio ni al gasto que hubiera podido provocar. Sin embargo, no concurre en este caso ninguna de las causas de extinción del contrato previstas en el artículo 52 de la Ley de Contratos del Estado, ni las establecidas en el Código Civil; y por contra, es claro que al no haberse realizado el estudio de seguridad e higiene en el trabajo no debe retribuirse el mismo,
La Sala a quo no ordena el pago de algo no realizado y de imposible realización, sino que delimita la obligación de pago por el Ayuntamiento, restringiéndola exclusivamente al costeamiento de las partidas "que exigidas por la normativa vigente en aquel momento para la seguridad e higiene en el trabajo hayan sido efectiva y materialmente realizadas por la empresa contratista" . La sentencia no declara -directa ni implícitamente- la extinción o la nulidad del contrato ni de ninguna de sus cláusulas, sino que partiendo de la base de que el presupuesto general de la obra debía haber incluido un presupuesto adicional y separado("como unidad independiente", según el art. 3 del RD 555/86) correspondiente al estudio de seguridad e higiene, y constatado que tal presupuesto no se previó en ningún momento por la Corporación contratante, declara el derecho de la contratista a ser reembolsada por unos gastos obligados en cumplimiento del Ordenamiento Jurídico vigente, con un pronunciamiento jurisdiccional orientado justamente a la preservación del equilibrio económico contractual, y basado en que el presupuesto general de la obra no había tenido en cuenta tales gastos.
En todo caso, el criterio seguido por la sentencia de instancia -y que ahora avalamos- es el que sostuvo este Tribunal Supremo en sentencia de 15 de junio de 1998, en la que se indicaba que de la regulación contenida en el Real Decreto 555/1986, de 21 de febrero, "resulta que aunque el estudio de seguridad e higiene forma parte del proyecto de ejecución de la obra, puesto que su inclusión en él será requisito necesario para el visado de aquél por el Colegio Profesional correspondiente, expedición de licencia municipal y demás autorizaciones y trámites por parte de las distintas Administraciones Públicas (artículo 1º-2), no integra el presupuesto de ejecución material, tal como lo define el artículo 68 del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, su valoración no puede alterarse en el proceso de contratación y su liquidación es paralela pero independiente de la del proyecto de la obra", de cuya premisa se extraía la conclusión de que en caso de que no conste su integración diferenciada en el presupuesto de ejecución material, procede su abono separado al contratista, tesis así mismo confirmada en la sentencia de 15 de marzo de 1999 y, a contrario sensu, en la de 25 de junio de 1997, en la que se consideró probado que, a diferencia de los casos resueltos en las dos primeramente citadas, si constaba un Estudio de Seguridad e Higiene, cuantificado en una cantidad perfectamente delimitada, aunque incorporada al importe global del proyecto.
Procede que impongamos las costas al Ayuntamiento recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Bilbao, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 12 de enero de 1995, dictada en el recurso 3001/92. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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