STS, 28 de Enero de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 28 Enero 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Enero de dos mil.
En el recurso extraordinario de casación preparado contra la sentencia dictada el 24 de Mayo de 1994 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha con sede en Albacete, en autos de recurso contencioso administrativo sobre la redacción de un Plan Especial de Reforma Interior comprensivo de la totalidad del Polígono 1-57 del suelo urbano definido por las Normas Subsidiarias de Planeamiento; recurso de casación que ha sido interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don José Buenaventura Tejedor Moyano, en nombre y representación del Ayuntamiento de Talavera de la Reina, siendo parte recurrida la entidad mercantil "Urbanizadora Constructora Talavera, S.A. (UCOTA, S.A.)", representada por el Procurador de los Tribunales Don Roberto Sastre Moyano; resultando los siguientes:
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-la Mancha, con sede en Albacete, ha conocido del recurso número 1.360/1.992, promovido por la representación de la Entidad mercantil de forma anónima Urbanizadora Constructora de Talavera, S.A. (UCOTA,S.A.), y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Talavera de La Reina (Toledo), contra acuerdo del Pleno de dicho Ayuntamiento de 2 de marzo de 1.992, por el que se ordenó la redacción de un Plan Especial de Reforma Interior (en adelante, PERI) para la totalidad del Polígono I-57 y se acordó la suspensión del otorgamiento de licencias en dicho polígono, así como la resolución adoptada por el citado Pleno Municipal, en sesión celebrada el día 30 de Julio de 1992, por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra aquél.
Se pidió la nulidad de dicho acuerdo y subsidiariamente la declaración de inaplicabilidad del mismo a la recurrente por ser titular de una licencia obtenida por silencio administrativo positivo, así como la obligación municipal de reconocer a UCOTA, S.A. la concesión por silencio administrativo de la expresada licencia de obras, y resarcimiento de daños y perjuicios.
Dicho Tribunal dictó sentencia el 24 de Mayo de 1994, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos parcialmente el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la Entidad Mercantil "Ucota, S.A.", contra la resolución adoptada por el Pleno del Ayuntamiento de Talavera de la Reina (Toledo) de fecha 30 de Julio de 1992, por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra el Acuerdo adoptado por el Pleno de la referida Corporación de fecha 2 de Marzo de 1.992, y debemos declarar y declaramos: a) La anulabilidad de dicho Acuerdo por ser contrario al Ordenamiento jurídico. b) la situación jurídica individualizada de la obtención de la licencia de obras por ser titular de una licencia de obras obtenida por silencio administrativo positivo; declarando la obligación de la Corporación Local de reconocer la concesión de la licencia, que deberá otorgarse con la prevención de quedar vinculada la misma a lo que resulte del otorgamiento de la licencia de apertura. C)tramitar la licencia de apertura, solicitada por la parte demandante en fecha 24 de Octubre de 1.991, de acuerdo con la normativa suplicable al tiempo de su solicitud (se atiende, sobre y ante todo a efectos urbanísticos). D) Reconocer como derecho indemnizatorio la cantidad de siete millones cuatrocientas ochenta mil novecientas dos pesetas (7.480.902 ptas.) e) Desestimar las demás pretensiones suplicadas por la parte recurrente. F) sin costas."
Contra la referida sentencia la Administración municipal demandada preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora que fue tenido por preparado, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don José Buenaventura Tejedor Moyano, en nombre del expresado recurrente Ayuntamiento de Talavera de La Reina, presentando el correspondiente escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite por providencia de 4 de Marzo de 1997, formalizando escrito de oposición la parte recurrida. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 26 de Enero de 2.000, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan
El Ayuntamiento de Talavera de la Reina impugna la sentencia de la Sala de Albacete que estima parcialmente el recurso interpuesto por la sociedad mercantil "Ucota, S.A". Impugnaba dicha sociedad un acuerdo municipal de suspensión temporal de otorgamiento de licencias de edificación, previa a la redacción de un PERI. La sentencia le reconoce la situación jurídica individualizada de haber obtenido por silencio administrativo positivo licencia de obras mayores para instalar una gasolinera por el simple transcurso de tres meses desde la solicitud, sin necesidad de previa denuncia de mora. Declara asimismo la obligación de la expresada Entidad Local de reconocer la concesión de tal licencia, ordenando que la misma deberá otorgarse con la prevención de quedar vinculada a lo que pueda resultar del otorgamiento de la licencia de apertura de la gasolinera, solicitada el mismo día que la licencia de obra. Se reconoce, en fin, a la entidad mercantil demandante el derecho a ser indemnizada por el Ayuntamiento de Talavera, como consecuencia de lo que la Sala de instancia considera mal funcionamiento de los servicios municipales, con la cantidad de siete millones cuatrocientas ochenta mil novecientas dos pesetas (7.480.902 ptas).
Se plantea en el caso el alcance del artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y del artículo 8 del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre (cuya regulación es equivalente al artículo 102 del Texto Refundido de 1992, anulado por la STC 61/ 1997). La sentencia recurrida debe ser casada, ya que no se ajusta a la doctrina de las sentencias de esta Sala de 15 de abril de 1988, 2 de febrero de 1989, 16 de mayo de 1990 y 22 de enero de 1992, en que se fundamenta expresamente.
Conforme a las normas que se acaban de citar no cabe entender, en efecto, que en los casos de suspensión de otorgamiento de licencias que contempla, se adquiera por silencio administrativo positivo una licencia de obras mayores sin denuncia de mora por el simple transcurso de tres meses, cualquiera que sea la supuesta acomodación de la misma al planeamiento. Debe prosperar, por ello, el primer motivo de casación, que denuncia infracción de los artículos 9.1 y 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, y de la jurisprudencia que los complementa, por la vía del supuesto 4º del artículo 95.1 de la Ley de este orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Procede reproducir la doctrina de la sentencia de 30 de mayo de 1997, en la que se precisó ya, de acuerdo con lo decidido en las sentencias de 15 de abril de 1988, 2 de febrero de 1989, 16 de mayo de 1990 y la 22 de enero de 1992, cuál es el alcance exacto de la medida de suspensión del otorgamiento de licencias prevista en los artículos 27 del TRLS citado y en el artículo 8 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 octubre. Se trata, como dijo la expresada sentencia, de una medida cautelar encaminada a asegurar la efectividad de un planeamiento futuro; trata de impedir que se produzcan aprovechamientos del suelo que, pese a ser conformes con la ordenación en vigor vayan a dificultar la realización efectiva de un Plan nuevo, evitando así que éste nazca con dificultades que puedan frustrar su ejecución.
De acuerdo con tal finalidad, los efectos de la suspensión han de ser la no tramitación ni resolución de ninguna solicitud de licencia de parcelación de terrenos o edificación mientras subsista la medida cautelar, quedando afectadas por ello no sólo las peticiones formuladas después de la publicación de la suspensión sino también las anteriores. El artículo 121,1 del Reglamento de Planeamiento, aprobado porReal Decreto 2.159/1978, de 23 junio, dispone expresamente la interrupción del procedimiento para las solicitudes de licencias formuladas con anterioridad a la fecha de la adopción de la medida. Esta extensión de los efectos de la suspensión es la que demanda el interés público, como declara la sentencia de 15 abril de 1988.
Considera la doctrina jurisprudencial que se examina que la garantía del interesado obliga, no obstante, a modular las consecuencias de esta solución, interpretando sistemáticamente el ordenamiento jurídico y poniendo en relación el art. 121,1 del Rgto. de Planeamiento con el art. 9 del Rgto. de Servicios de las Corporaciones Locales y, en concreto, con la regulación que éste contiene sobre el silencio positivo en materia de licencias.
De acuerdo con ello se hace necesario excluir de los efectos del art. 121,1 del Reglamento de Planeamiento los casos en que en el momento de publicación de la suspensión haya transcurrido ya el lapso de tiempo necesario para que se haya podido producir el silencio administrativo positivo, dado que la suspensión en cuestión no tiene virtualidad suficiente para revocar actos declarativos de derechos. También han de excluirse de la suspensión, aunque no se haya formulado denuncia de mora por el interesado, los casos en los que la Administración se haya retrasado indebidamente en su obligación de resolver en forma expresa (artículo 219 del TRLS de 1976) sobre solicitudes que no sean contrarias a la ley o al planeamiento (art. 178,3 del mismo TRLS). Tratándose de obras mayores (arts. 9,1, apartados 5º y 7º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955) el plazo de retraso necesario para apreciar tal efecto es de 3 meses.
La conclusión a que llega dicha doctrina es, así, que la suspensión del otorgamiento de licencias surte sus efectos interruptores sobre todas las peticiones formuladas con anterioridad, salvo: a) sobre las que hayan podido dar lugar a la obtención de licencia por silencio administrativo positivo, y b) aquéllas que hayan sido presentadas al menos 3 meses antes de la publicación de la suspensión, aunque no se haya producido respecto de las mismas el efecto del silencio positivo.
La sentencia de 30 de mayo de 1997, que confirma todas las sentencias anteriores de que se hecho mérito, declara que el transcurso del plazo de 3 meses hace inaplicable el efecto de suspensión del artículo 121,1 del Reglamento de Planeamiento, estando obligada la Administración a resolver en forma expresa. Sin embargo ninguna de las resoluciones de esta Sala decide - como, sin embargo, ha hecho en el presente caso la sentencia recurrida - que el mero transcurso de tres meses pueda determinar, por sí, a falta de la necesaria denuncia de mora, la obtención de licencia por silencio administrativo positivo. En consecuencia, el primer motivo de casación debe prosperar.
El motivo segundo impugna el pronunciamiento de la sentencia de instancia en que se declara la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento recurrente y lo condena a abonar una indemnización, invocando (artículo 95.1.4º LJCA) infracción de los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y 223 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, de 28 de noviembre de 1986.
El motivo también debe prosperar ya que no se ha obtenido, ni tampoco se ha denegado, licencia alguna para la gasolinera controvertida, por lo que no es posible apreciar en el caso la existencia de una lesión resarcible, en sentido técnico.
No se ha obtenido licencia de obras por silencio administrativo positivo porque, siendo cierto que, conforme a lo que se acaba de razonar, la solicitud de licencia de obras, que se formuló el 24 de octubre de 1991, no quedaba afectada por el acuerdo municipal de suspensión de licencias de edificación de 2 de marzo de 1992, también lo es que Ucota, S.A. no formuló denuncia alguna de mora ante la Comisión Provincial de Urbanismo, conforme a lo exigido en el artículo 9.1 7º del Reglamento de Servicios de las Entidades Locales, por lo que no se ha producido silencio positivo respecto de la misma.
Resulta, además, que conforme al artículo 22.3 del Reglamento de Servicios, la Administración debía resolver también sobre la licencia de apertura solicitada por UCOTA, S.A. el mismo día, y en la misma instancia, en que pidió su licencia de obra, no constando tampoco ninguna denuncia de mora, siendo previa la resolución de la licencia de actividad sobre la resolución de la licencia de obras (sentencias de 26 de julio de 1996, 15 julio 1992, 18 junio de 1990, 20 febrero de 1989 ó 3 enero y 21 septiembre 1985).
La inexistencia de lesión determina ya la procedencia dar lugar al motivo, sin que sea necesario pronunciarse sobre los demás extremos controvertidos acerca de la imputabilidad o no a una licencia de obras que se dice concedida anteriormente de determinados perjuicios económicos.
Procede dar lugar al recurso para casar la sentencia recurrida y, en su lugar, resolver la cuestión planteada en la instancia en los términos en que aparece planteado el debate (artículo 102.1.3º LJCA).
Se debe confirmar que la pretensión de anulación de los acuerdos municipales de suspensión del otorgamiento de licencias, no discutida en esta casación, no puede prosperar ya que los mismos no tienen carácter normativo ni inciden en los vicios que se han denunciado en la demanda, no habiéndose demostrado indicio alguno de desviación de poder.
Procede desestimar las restantes peticiones formuladas en la demanda, incluida la de indemnización de daños y perjuicios. Todo ello sin perjuicio de declarar en forma expresa la obligación del Ayuntamiento demandado de resolver tanto sobre la licencia de actividad de gasolinera solicitada como, en su caso, sobre la licencia de obras, conforme a la normativa vigente en el momento en que se solicitaron ambas licencias, al estar exceptuadas las mismas de la referida suspensión, conforme a lo razonado en esta sentencia para la licencia de obras y por el transcurso de más de seis meses, que es el plazo para resolver sobre una licencia de actividad sujeta al Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, respecto de la licencia de apertura (artículo 33.4 de dicho Reglamento y sentencia de 8 de mayo de 1989) pero sin que dicha declaración - que implica una estimación sólo parcial del recurso - prejuzgue la existencia o inexistencia de derecho alguno a la obtención de las mismas.
No procede efectuar una expresa imposición de costas en cuanto a las de instancia, al no concurrir las circunstancias necesarias para ello, conforme a las reglas generales (artículo 131.1 LJCA). Cada parte abonará las suyas, en cuanto a las de este recurso de casación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos dar lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don José Buenaventura Tejedor Moyano, en representación del Ayuntamiento de Talavera de la Reina y, en consecuencia, casamos la sentencia recurrida dictada el 24 de Mayo de 1994, por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, con sede en Albacete, en el recurso nº 1360/92.
En su lugar desestimamos la demanda presentada en la instancia en todas sus pretensiones, con la única excepción de declarar, como declaramos,. la obligación del Ayuntamiento demandado de resolver en forma expresa tanto sobre la licencia de actividad de gasolinera solicitada como, en su caso, sobre la licencia de obras, conforme a la normativa vigente en el momento en el que se solicitaron ambas licencias por la entidad Ucota, S.A.
No efectuamos una imposición expresa de las costas de instancia; cada parte abonará las suyas respecto a las del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo.Sr. Don Jorge Rodríguez- Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos Autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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