Jurisprudencia contencioso-administrativa: instituciones urbanísticas para la protección ambiental
| Autor | Gerardo García Álvarez |
| Páginas | 431-481 |
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XV. JURISPRUDENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: INSTITUCIONES URBANÍSTICAS…
XV
Jurisprudencia Contencioso-
Administrativa: Instituciones Urbanísticas
para la Protección Ambiental*
GERARDO GARCÍA ÁLVAREZ
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN: UNA JURISPRUDENCIA CONTINUISTA PERO EN EVOLU-
CIÓN. 2. CONTROL JUDICIAL DE LA DESCLASIFICACIÓN DE SUELO NO UR-
BANIZABLE PROTEGIDO Y CARÁCTER REGLADO DEL SUELO RÚSTICO O NO
URBANIZABLE DE ESPECIAL PROTECCIÓN. 3. LA IMPUGNACIÓN DIRECTA
DEL PLANEAMIENTO DE DESARROLLO Y LA FUNDAMENTACIÓN DEL “RE-
CURSO INDIRECTO” CONTRA EL PLAN GENER AL: INEXISTENCIA DE LIMITA-
CIONES RESPECTO A LA CLASIFICACIÓN Y EXCLUSIÓN DE LA EVALUACIÓN
AMBIENTAL. 4. PÉRDIDA DEL DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN POR LOS
PROPIETARIOS EN CASO DE DESCLASIFICACIÓN DE SUELO URBANIZABLE:
EL CARÁCTER IRREDIMIBLE DEL PECADO ORIGINAL DE INCUMPLIR LOS
PLAZOS DE URBANIZACIÓN. 4.1. El régimen tradicional: el requisito jurispru dencial de
previa incorporació n del aprovechamiento urbanístico al patrimoni o del propietario del suelo.
4.2. La unificación d e los criterios de valoración en la legislaci ón vigente y su aplicación a la
responsabilidad por alteració n del planeamiento: indemnización de la pérdida d e la facultad
de urbanizar y cálculo del porcentaje de ejecu ción de la urbanización.
1. INTRODUCCIÓN: UNA JURISPRUDENCIA CONTINUISTA
PERO EN EVOLUCIÓN
Ninguna revolución se ha producido en el último año en la juris-
prudencia contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, lo que no
* Proyecto DER 2012-35345.
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OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES
significa que no haya sentencias de gran interés. Pueden resaltarse di-
versas decisiones de aplicación de la legislación urbanística con gran re-
percusión ambiental. Como se detalla más adelante, el Alto tribunal ha
continuado desarrollando, en línea con años anteriores, su doctrina juris-
prudencial sobre el suelo rústico o no urbanizable especialmente protegi-
do, permitiendo quizá afirmar que la posición dominante en el Tribunal
Supremo consiste en considerar esta clase de suelo como una categoría re-
glada, pues aunque su clasificación en muchos casos contenga elementos
valorativos que han de ser objeto de ponderación, esa valoración se pro-
duce en aplicación de conceptos jurídicos indeterminados, no en el seno
de potestades discrecionales.
Del mismo modo, no hay ningún cambio radical en el ámbito y la fun-
cionalidad del recurso indirecto contra reglamentos, pero sí una reafirma-
ción de la posibilidad de recurrir indirectamente el plan general cuando
se esté recurriendo directamente uno de sus planes de desarrollo y, ade-
más, una traslación de la doctrina jurisprudencial que viene excluyendo la
posibilidad de invocar ilegalidades formales en el recurso indirecto, que
en este ámbito lleva al Tribunal Supremo a declarar que la omisión de la
evaluación ambiental no puede fundar la estimación del recurso indirecto
contra un plan urbanístico. La cuestión del control desde parámetros am-
bientales del planeamiento urbanístico, no sólo del plan general, sino tam-
bién del planeamiento de desarrollo es central en varias de las sentencias
del último año, como se desarrolla más adelante.
Sin querer restar importancia a la relevancia de la línea jurispruden-
cial que admite el ejercicio del recurso indirecto contra el plan general
con ocasión de la impugnación de planes parciales –o, más en general, de
planes de desarrollo–, en ocasiones el Tribunal Supremo aplica una apro-
ximación sumamente pragmática que le permite entrar a considerar la ade-
cuación a la legalidad del plan de desarrollo prescindiendo de si el plan
general pudiera estar dando cobertura formal a un determinado extremo.
Las condicionantes generales del planeamiento urbanístico –en ocasiones,
sobrevenidas– se aplican también con ocasión de la aprobación de planes
parciales, que pueden ser anulados sin necesidad de impugnar formal-
mente a través del recurso indirecto los planes generales que se están
desarrollando o sin que el recurso indirecto prospere, lo que además en
ocasiones no será posible dado que se han producido cambios normativos
sustantivos o procedimentales con posterioridad a su aprobación.
Un grupo de casos indirectamente relacionados con las políticas am-
bientales es el tratamiento dado por el Tribunal Supremo a las acciones de
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XV. JURISPRUDENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: INSTITUCIONES URBANÍSTICAS…
responsabilidad patrimonial de la Administración por desclasificación de
suelo anteriormente urbanizable, que pasa a ser clasificado como no urba-
nizable especialmente protegido. Pese al cambio normativo producido en
esta materia en 2007, no hay ninguna novedad respecto a la línea tradicio-
nalmente dominante, que niega como regla general el derecho a la indem-
nización por el aprovechamiento perdido, aún en los casos de alteración
anticipada o de no ejecución imputable a la Administración pública de la
completa urbanización de los terrenos. En realidad, la novedad estribaría
en el hecho de que esta denegación, tópicamente basada en una jurispru-
dencia tradicional, se produce tras la entrada en vigor de una normativa
–fundamentalmente los arts. 24 y 25 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de
suelo, actuales arts. 25 y 26 del texto refundido de la Ley de suelo, aproba-
do por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio– que cambia sustan-
cialmente el régimen jurídico, estableciendo el derecho de los propietarios
–y eventualmente de otros agentes urbanísticos– a percibir indemnizacio-
nes incluso cuando no se haya iniciado la urbanización material o, habién-
dose iniciado, se encuentra en sus estadios iniciales. Aunque quien está
conociendo en este caso de la acción de responsabilidad es la Sección 4ª de
la Sala de lo contencioso-administrativo –no la habitualmente competente
en cuestiones ambientales, la 5ª–1, parece lógico considerar que estamos
ante una política jurisprudencial, prolongada durante décadas, que evita
cuidadosamente condicionar las decisiones de incremento de la protección
del suelo frente a su transformación, limitando la indemnización al daño
emergente –los gastos de urbanización convertidos en inútiles por una
decisión pública que corrige la adoptada tiempo atrás–, pero excluyendo
indemnizaciones que, aplicando la legislación vigente en sus términos lite-
rales, deberían ser de cuantía muy superior.
Pero aparte de estas cuestiones, que se desarrollan más adelante en
los correspondientes epígrafes, hay otros pronunciamientos que merecen
ser mencionados con la finalidad de proporcionar una perspectiva general
1. Como es sabido, en el Acuerdo de 29 de diciembre de 1992, de la Comisión Per-
manente del Consejo General del Poder Judicial, por el que se hace público el
acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo de fecha 17 de diciembre,
sobre distribución de asuntos entre las distintas Secciones de la Sala de lo Con-
tencioso-Administrativo (Sala Tercera) del mencionado Tribunal (BOE núm. 2,
de 2 de enero de 1993) no aparece el Derecho ambiental como criterio de atribu-
ción entre las secciones, correspondiendo a la Sección 5ª lo relativo a “urbanismo
y ordenación del territorio”, con excepción de las expropiaciones urbanísticas.
No obstante, de acuerdo con esa misma resolución, las cuestiones de respon-
sabilidad patrimonial deberían corresponder a la Sección 6ª, no a la 4ª que ha
conocido en este caso.
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