STS, 4 de Noviembre de 2008

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección Primera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE ALQUILADORES E INSTALADORES DE GRÚAS TORRE Y MAQUINARIA PARA LA CONSTRUCCIÓN (ANAGRUMAC), contra la Orden de la Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio de fecha 2 de julio de 2002 por la que se establecen requisitos adicionales para la instalación, inspección, puesta en servicio y mantenimiento de grúas torre desmontables para obra.

Notificada esta sentencia a las partes, por la recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 2 de enero de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE ALQUILADORES E INSTALADORES DE GRÚAS TORRE Y MAQUINARIA PARA LA CONSTRUCCIÓN -ANAGRUMAC-) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 13 de marzo de 2006, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del RD. 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, que incorpora al ordenamiento español lo preceptuado en la Directiva 98/34 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio, modificada por la Directiva 98/48 / CE, de 20 de julio.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del art. 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del art. 10.26 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del principio de jerarquía normativa.

5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Incongruencia por falta de pronunciamiento sobre la vulneración de los principios constitucionales de igualdad, solidaridad y libre circulación de bienes por el territorio español.

6) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del Derecho Comunitario.

7) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del art. 33.3 de la Constitución Española y de la Ley de Expropiación Forzosa.

Terminando por suplicar acuerde estimar los motivos de casación alegados, casando y anulando la sentencia dictada, y desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Por providencia de la Sala, de fecha 11 de abril de 2007, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 14 de mayo de 2007 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 21 de junio de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con expresa imposición de costas a la recurrente.

Por providencia de fecha 18 de junio de 2008, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de octubre siguiente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala

Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en virtud de la cual se desestimó el recurso entablado por ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE ALQUILADORES E INSTALADORES DE GRÚAS TORRE Y MAQUINARIA PARA LA CONSTRUCCIÓN (ANAGRUMAC) contra la Orden de fecha 2 de julio de 2002, de la Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio del Gobierno de Murcia, por la que se establecen requisitos adicionales para la instalación, inspección, puesta en servicio y mantenimiento de grúas torre desmontables para obra.

El Tribunal de instancia basó su fallo en los siguientes fundamentos:

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Así, se dice que los defectos son los siguientes:

- Que el informe sobre la necesidad y oportunidad de la norma, así como la memoria económica son muy breves.

- Que no aparece el informe de la Secretaría General Técnica.

Pues bien, sí aparecen en el expediente administrativo el informe de necesidad y oportunidad, así como la memoria económica (folios 366 y 369); la amplitud no viene prefijada por la norma que se dice vulnerada, sin que tampoco nos diga la recurrente qué contenidos concretos le faltarían a esos documentos; no basta con decir que son muy breves para considerar que se ha vulnerado el procedimiento.

En cuanto al otro defecto formal, consta en el expediente el informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio, (folio 140), siendo esta Secretaría el equivalente a la Secretaría General Técnica.

Por lo tanto, este primer motivo de impugnación se desestima.

[...] En cuanto a la competencia de la Comunidad Autónoma de Murcia para regular esta materia, viene reconocida en el art. 10.1.26, del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, que le atribuye competencia exclusiva en materia de industria, con la matización expresa que hace: "sin perjuicio de lo que determine el Estado por razones de seguridad, debiendo ejercer dicha competencia de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general".

De manera que la Comunidad Autónoma de Murcia, puede legislar en esta materia; sin que quepa hablar de invasión en competencias del Estado.

[...] Seguidamente se alega infracción del principio de jerarquía normativa establecido en los arts. 9.3 de la Constitución Española y 51 de la Ley 30/1992.

La Orden impugnada establece requisitos adicionales para la instalación, inspección, puesta en servicio y mantenimiento de grúas torre desmontables para la obra.

El hecho de que esta Orden imponga unas exigencias adicionales (p. ej. inspecciones técnicas con más frecuencia a partir de determinada antigüedad), no implica en sí mismo vulneración de una norma de rango superior; distinto sería que la Orden impugnada regulase en contra de lo previsto en la norma superior, pero ninguna vulneración de este tipo es denunciada ni acreditada. Y no se vulnera este principio porque la Orden adopte una serie de criterios contenidos en recomendaciones de las normas UNE; si son recomendaciones, ello en sí mismo supone que se pueden adoptar en cualquier momento como una mejora. Lo que no se puede es contradecir la norma superior, pero, insistimos, eso no se ha hecho.

[...] Se alega también vulneración de los principios comunitarios de libre circulación y de igualdad en las condiciones básicas del ejercicio de la actividad económica.

El hecho de que se impongan medidas de seguridad adicionales no supone una limitación de la libre circulación de mercancías, ni obstaculizan el comercio intracomunitario, ni ponen trabas a la construcción de un espacio económico europeo.

Las sentencias que se citan en la demanda nada tienen que ver con el caso que nos ocupa; no se ponen trabas al comercio, libre prestación de servicio...; simplemente la Comunidad ejerce su autonomía normativa en una materia en la que la tiene atribuida, limitándose a establecer requisitos adicionales en aras de la seguridad, que en definitiva afecta y beneficia a toda la población. No basta tampoco con alegar que la seguridad de otros aparatos más peligrosos (ascensores...) queda garantizada por las preceptivas inspecciones técnicas.

En cuanto a la alegación de que se vulnera el art. 33 de la Constitución, no consideramos que sea así; la norma no priva a los particulares de bienes, derechos o intereses legítimos, sino que somete a las grúas más antiguas a controles de inspección más rigurosos, y ello por motivos de seguridad; esto es algo lógico y no arbitrario, puesto que una máquina más antigua en principio es normal que presente más problemas en cuanto a su funcionamiento que otra más moderna; es evidente que el paso del tiempo deteriora todo tipo de máquinas y por supuesto también las que vienen amparadas por las leyes y la Constitución, sin que con ello se vulnere el derecho de propiedad".>>

Contra esta sentencia se ha interpuesto la presente casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

En su primer motivo de casación aduce la recurrente que no se ha cumplido lo dispuesto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, al no haberse comunicado previamente a la Comisión Europea el reglamento técnico impugnado, tal como previene el artículo 1.9 de la Directiva 1998/34 /CE, de 22 de junio, y artículo 2.3 y 2.12 del Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio.

Como la propia parte reconoce en el último párrafo de este motivo, se trata de una cuestión nueva no planteada en la instancia y sobre la cual no ha tenido oportunidad de pronunciarse el órgano judicial "a quo", lo que implica que, dado los estrechos límites en que se mueve el recurso de casación, debe rechazarse este motivo, pues lo que se examina por esta Sala es la corrección jurídica de la sentencia, que ha de ser congruente con las pretensiones y alegaciones de las partes, sin que pueda ir más allá de estos concretos límites.

En su segundo motivo de casación se aduce infracción de los artículos 22 y siguientes de la Ley 50/1997 del Gobierno (dice erróneamente del Gobierno de la Región de Murcia, lo que hubiera supuesto su inadmisión por tratarse de derecho autonómico), por considerar que faltan los informes sobre la necesidad y oportunidad de la norma que se pretende aprobar, memoria económica, e informe de la Secretaría General Técnica.

En la sentencia se expresa que esos informes están emitidos y señala en que folios del expediente se encuentran. Frente a ello la parte recurrente se limita a indicar que son insuficientes. No lo entiende así esta Sala, pues aunque se trata de informes breves, contiene los datos fundamentales para considerar que se encuentran explicitadas las razones que han llevado a la autoridad industrial a dictarlos. En efecto, en ellos se hace referencia a la necesidad de aumentar la seguridad en la utilización de las grúas para lograr la disminución del número de accidentes, así como establecer una guía técnica para facilitar y homogeneizar la realización de las inspecciones periódicas oficiales. Por su parte, la memoria económica señala que la Orden no tendrá repercusiones económicas, al no ocasionar gatos ni ingresos adicionales respeto a la situación anual. En fin, motivos que, aunque expuestos de forma sencilla y suscinta, son lo suficientemente claros como para indicar la verdadera causa de la Orden.

Respeto del informe de la Secretaría Técnica, la Sala de instancia lo identifica con el que aparece al folio 140 del expediente, en cuyo contenido se hace referencia al cumplimiento del requisito del artículo 24 de la Ley del Gobierno, sin que la parte recurrente niegue que esto sea cierto. El motivo debe, por tanto, desestimarse, pues conforme al Decreto territorial 9/2001, de 26 de enero, es la Secretaría General la que ejerce la Jefatura Superior de la Consejería (art. 6 ), correspondiendo, dentro de ella, al Servicio Jurídico (art. 11.1 y 2 ) la emisión de estos informes respecto de los proyectos y anteproyectos de las nuevas disposiciones reglamentarias que se han de dictar.

En su motivo tercero la Asociación recurrente alega infracción del artículo 10.26 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, al desarrollar su competencia en materia de industria fuera del marco de respeto a las normas del Estado en materia de seguridad y de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general, estableciendo en sus artículos 3 y 12 limitaciones de uso de las grúas no deseadas por el legislador competente.

Como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 16 de septiembre de 1998, «en el núcleo fundamental de la materia de "industria" se incluyen, entre otras, las actividades destinadas a la ordenación de sectores industriales, a la regulación de los procesos industriales o de fabricación y, más precisamente en la submateria de seguridad industrial, las actividades relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y los productos elaborados en las mismas.»

En relación con el reparto de funciones en el ámbito de la seguridad industrial, la STC 203/1992 llegó a las siguientes conclusiones: "el Estado tiene atribuida la potestad normativa -podrá dictar normas "por razones de seguridad industrial"-, que sin embargo no excluye la posibilidad de que la Comunidad Autónoma que posea la competencia exclusiva en materia de industria, "sin perjuicio de lo que determinen (esas) normas del Estado, pueda dictar también disposiciones complementarias de las del Estado, siempre que no violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal (...). Se trata, pues, de una concurrencia de potestades normativas, estatal y autonómica, que puede ordenar el legislador estatal con los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar y que resulten constitucional y estatutariamente correcto".

Pues bien, aplicada esta doctrina al caso de autos, lleva indefectiblemente a la desestimación de este motivo de casación, pues el Estatuto de la Región Murciana atribuye a la Comunidad Autónoma Murciana en su artículo 10.27 competencia exclusiva en materia de industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar y las normas relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear.

El establecimiento por la Comunidad Autónoma de una serie de medidas tendentes a garantizar la seguridad de la grúa consistentes en el sometimiento a inspecciones extraordinarias cuando se sobrepasen los veinte años desde su fabricación, y en limitar los pesos de cargas según la antigüedad de la grúa, tienen la consideración de medidas complementarias de las normas dictadas por el Estado, que entran dentro de las competencias normativas que se atribuyen a la Comunidad Autónoma en materia de seguridad industrial.

Esto además entra en el marco de lo previsto en el artículo 12.5 de la Ley de Industria 21/1992, de 16 de julio, que aunque atribuye al Estado la competencia para dictar los Reglamentos de Seguridad industrial, ello se entiende sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas con competencia legislativa sobre industria puedan introducir "requisitos adicionales sobre las mismas materias cuando se trate de instalaciones radicadas en su territorio". Del propio Preámbulo de la Orden impugnada se desprende ese carácter adicional, cuando se indica que:

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Entre los aspectos afectos hay que destacar el concerniente a la utilización de grúas torre antiguas, con su vida total de uso e incluso las prolongaciones establecidas en el punto 4 de la norma UNE 58-101.92 (4) superadas, ya que además de los fenómenos de fatiga, se ha de tener en cuenta el efecto de la corrosión y el hecho de que las grúas torre desmontables para obras están sujetas a frecuentes montajes y transportes, todo lo cual incide de forma directa en la vida útil de dichos equipos de trabajo, por lo que parece oportuno el establecer una serie de inspecciones extraordinarias.

En este sentido, ya la norma UNE 58-101-80 (4), referente a la vida de la grúa, establecía, en base a los ciclos que según las reglas de cálculo se consideraban para el diseño de las grúas torre, así como a unos ritmos de utilización considerados como normales, unas limitaciones a la vida total aconsejable que iban desde los 9 a los 14 años, dependiendo del tamaño de la grúa, con la posibilidad de prolongar dicha limitación en determinados casos. La aplicación de dichas limitaciones provocaría un perjuicio económico a las empresas de los sectores afectados por la presente Orden, ya que les obligaría a dejar de utilizar unas grúas que todavía no hubiesen amortizado. A este respecto la Orden de 27 de marzo de 1998 sobre el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, establece en su apartado primero que el período máximo de amortización de una grúa-torre es de 18 años, siendo el mismo período el establecido en el Reglamento de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, aprobado por Real Decreto 2631/1982.

Por otra parte es conveniente establecer una guía técnica para facilitar y homogeneizar la realización de inspecciones periódicas oficiales">>.

Se alega a continuación infracción del principio de jerarquía normativa, al vulnerar la Orden impugnada el Real Decreto 836/2003, de 27 de junio, por el que se aprueba la nueva Instrucción Técnica complementaria MIE-AEM-2 del Reglamento de aparatos de elevación y manutención, referente a grúas torre para obras.

El motivo no puede prosperar pues se atribuye una infracción respecto de una norma que no estaba promulgada en el momento en que la Orden de 2 de julio de 2002 se dictó, y, por tanto, no podía prever lo que se iba a regular en el Real Decreto posterior.

No puede acogerse el motivo que denuncia incongruencia por falta de referencia a la vulneración de los principios de igualdad, solidaridad y libre circulación de bienes por el territorio nacional, ya que la sentencia, en su fundamento jurídico 5º, hace referencia de modo general a esta cuestión, que es común en el ámbito europeo y nacional.

Aún admitiendo a efectos meramente hipotéticos la viabilidad de este motivo, la conclusión hubiera sido la misma, pues los indicados principios no se infringen por el hecho de que una Comunidad Autónoma regule de forma diferente a otras, materias cuya competencia se le atribuye, como es el caso, por la Constitución y su Estatuto de Autonomía. El ser más riguroso en orden a lograr la seguridad de las máquinas industriales podrá motivar una diferencia respecto de otras regiones que no la establezcan, pero se trataría de una diferencia objetiva y razonable, que no puede ser negada a aquellas que exigen un mayor rigor en la garantía de funcionamiento, aunque restrinja la libre circulación de las grúas, que, en cualquier caso, si se desea que operen en ese territorio, les basta que sus titulares cumplan las medidas adoptadas en él.

Se indica en el sexto motivo que la Orden impugnada al limitar la vida útil de las grúas y su capacidad de trabajo -a mayor antigüedad menor peso a soportar- quebranta tanto el espíritu de la Unión Europea como los principios recogidos en el Derecho originario, especialmente el principio del art. 3.1 del Tratado, Directiva 89/392/CEE, en la medida en que se oponen al establecimiento de un mercado común, mediante el desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un alto grado de competitividad, cohesión económica y social y solidaridad entre los Estados miembros, instituyendo medidas que restringen la libre competencia, obstaculizan la libre circulación de mercancías y servicios y atentan la política comercial común, infringiendo además los artículos 28 a 31 que prohiben las restricciones cuantitativas, así como las medidas de efecto equivalente entre los Estados miembros.

La normativa comunitaria europea no desconoce la existencia de diferencias entre las legislaciones de los Estados miembros en materia de seguridad industrial, que pueden dificultar los principios básicos de libre competencia y libre circulación de mercancías y servicios.

La propia Directiva 88/392/CEE lo reconoce en sus Considerandos, y por ello expone que "la armonización legislativa ha de limitase únicamente a las prescripciones necesarias para cumplir los requisitos imperativos y esenciales de seguridad y salud relativos a las máquinas", estableciendo en el artículo 2.2º que sus disposiciones "no afectarán a la facultad de los Estados miembros de establecer respetando el Tratado los requisitos que consideren necesarios para garantizar la protección de las personas y, en particular, de los trabajadores cuando utilicen las referidas máquinas, siempre que ello no suponga modificaciones de dichas máquinas en relación con las disposiciones de la presente Directiva".

Con ello se quiere decir, que las restricciones a las libertades del Tratado que deriven de el establecimiento de medidas de seguridad hay que considerarlas compatibles, siempre y cuando no sean tan restrictivas que constituyan de facto la supresión de esas libertades.

Esto no se observa en el presente caso, pues las medidas no se refieren a la estructura de la máquina en si misma considerada, sino al mantenimiento de su seguridad a través del tiempo, con el fin de evitar que su deterioro o falta de conservación pueda incidir negativamente en la seguridad de las personas o bienes.

El motivo debe por ello ser desestimado.

El último motivo del recurso debe igualmente desestimarse por la simple reproducción de los razonamientos recogidos en el segundo párrafo de la sentencia recurrida. En efecto, el hecho de exigir una serie de requisitos para el funcionamiento de las grúas no supone expropiación, ni privación de la propiedad, sino simplemente cumplir el deber de policía que incumbe a la Administración en materia de seguridad industrial. Ello es común en todos los campos y sectores de la actividad privada que genere riesgos para las personas y bienes -circulación vial, seguridad e higiene en el trabajo, etc.-, siendo ilógico pensar que cualquier establecimiento de medidas tendente a asegurar sin riesgo el funcionamiento de esos sectores implicaría la obligación de expropiar a todos aquellos que no cumplen las medidas impuestas.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,