STS, 7 de Octubre de 2013

La representación procesal de la mercantil GESTAMP LINARES, S.A., interpuso ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 4 de abril de 2012, recurso contencioso-administrativo, registrado bajo el número 2/313/2012 , contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de febrero de 2012, que declara el incumplimiento de condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales a diversas empresas, en el expediente J/390/P08.

En su escrito de demanda, presentado el 27 de junio de 2012, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito, junto con los documentos que lo acompañan, se sirva admitirlos y, en su virtud, tenga por formalizada demanda en tiempo y forma y, previos los trámites procesales oportunos, dicte sentencia por la que anule el Acuerdo, de 2 de febrero de 2012, de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, por el que se declaró el incumplimiento por mi mandante de las condiciones impuestas como entidad beneficiaria de incentivos regionales y se exigió la devolución de 2.759.815.13 euros, en concepto de subvención percibida, más sus correspondientes intereses (1.390.378,60 euros), ordenando que se proceda al archivo de las actuaciones o, subsidiariamente, declare la reducción proporcional de dicho reintegro con base en los argumentos expuesto en el presente recurso.

Por Primer Otrosí fija la cuantía en 2.759.815,13 euros.

Por Segundo Otrosí interesa el recibimiento a prueba del procedimiento.

Por Tercer Otrosí solicita trámite de conclusiones.

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El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado el 26 de julio de 2012, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo; tenga por formuladas las consideraciones que en él se contienen; por cumplimentado el traslado al que corresponden; y, previa la tramitación que proceda, dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso e imponga las costas a la recurrente conforme al art. 139 LJ .

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Por Decreto de la Secretaria judicial de esta Sala y Sección de 4 de septiembre de 2012, se resuelve fijar la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo en 2.759.815,13 euros.

Por Auto de 17 de septiembre de 2012, se acordó recibir el proceso a prueba. Se admite y declara pertinente la propuesta y en su virtud, se tiene por reproducido el expediente administrativo así como la documentación aportada por la recurrente con su escrito de demanda. Se declara concluso el periodo de prueba y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concede al representante procesal de la actora el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoyen, evacuándose dicho trámite por la Procuradora Doña María Luisa Sánchez Quero, por escrito presentado el 5 de octubre de 2012, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y teniendo por hechas las manifestaciones en él contenidas, se resuelva de conformidad con las pretensiones deducidas por mi mandante en el escrito de demanda.

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Por diligencia de ordenación de 9 de octubre de 2012, se acordó otorgar el plazo de diez días a la parte recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) para que presente conclusiones, evacuándose el trámite por el Abogado del Estado, en escrito presentado el 28 de octubre de 2012, en el que expuso las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo; tenga por formuladas las consideraciones que en él se contienen; por cumplimentado el traslado al que corresponden; y, previa la tramitación que proceda, dicte sentencia en los términos interesados en el suplico de nuestro escrito de contestación a la demanda.

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Por providencia de fecha 28 de mayo de 2013 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 1 de octubre de 2013, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de la entidad mercantil GESTAMP LINARES, S.A. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de febrero de 2012, que resolvió declarar el incumplimiento total de condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de la Comunidad Autónoma de Andalucía, concedidos a la referida empresa en el expediente J/390/P08, con obligación de reintegrar al Tesoro Público la suma de 2.759.815,13 euros, junto con los intereses de demora, cuyo importe asciende a la cantidad de 1.390.378,60 euros.

La pretensión revocatoria del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de febrero de 2012, se fundamenta en el argumento de que ha cumplido materialmente las condiciones sobre creación y mantenimiento de empleo, consistente en la creación de 87 puestos de trabajo y mantenimiento hasta el fin del periodo de vigencia, así como mantenerlos como mínimo dos años una vez finalizado el plazo de vigencia, establecidos en la Resolución individual de concesión de incentivos regionales, según ha reconocido expresamente la Administración, en el seno del procedimiento de inspección y control, según se desprende del Informe de la Dirección General de Desarrollo Tecnológico e Incentivos de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, de 26 de noviembre de 2001, del Informe de la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de marzo de 2005 y del Informe emitido por esa misma Dirección General de 15 de marzo de 2006.

Se aduce que la Administración exige el reintegro únicamente con base en una vinculación de los expedientes de incentivos regionales J/390/P08 y J/427/P08, partiendo de la circunstancia de que no se diferencian los puestos de trabajo creados al amparo de las obligaciones contraidas en el expediente J/390/P08 de los creados en relación con el expediente J/427/P08, lo que resulta improcedente, pues el cumplimiento de las condiciones del expediente J/390/P08 ya fue verificado por la Administración.

En segundo término, se alega que la mercantil Gestamp no ha incumplido el deber de colaboración con la Administración en el seno del expediente administrativo, como lo evidencia el Informe de la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de marzo de 2006, por lo que no se le puede imputar el incumplimiento de las condiciones 1.3 y 1.5 de la Resolución individual de concesión de Incentivos Regionales.

En tercer término, se aduce que el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de febrero de 2012 es contrario a Derecho, al haber prescrito el derecho de la Administración a exigir el reintegro de la subvención percibida, ya que la primera actuación de inspección fue llevada a cabo el 19 de abril de 2007, requiriéndole para que comunicara a la Subdirección General de Inspección y Control de la Dirección General de Fondos Comunitarios cuantos puestos de trabajo computables a 3 de noviembre de 2001 correspondían a cada expediente, una vez transcurrido el plazo de cinco años a que alude el artículo 33.2 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, debiendo iniciarse el cómputo del dies a quo el 1 de junio de 2001, en que finalizó el plazo general de vigencia de la subvención y la obligación que fue objeto de inspección, y no el 1 de julio de 2003, como pretende la Administración.

En último término, se alega, de forma subsidiaria, que el incumplimiento de las obligaciones relativas a la creación y mantenimiento de empleo es, en su caso, parcial, por lo que procede, en aplicación del principio de proporcionalidad, prorratear el reintegro de la subvención con base al grado de incumplimiento que se haya producido.

Sobre la prosperabilidad del recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil GESTAMP LINARES, S.A. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de febrero de 2012, debe ser estimado, en cuanto consideramos que la Administración ha vulnerado la prohibición de ir contra sus propios actos, al resolver declarar el incumplimiento de las condiciones estipuladas en el expediente de incentivos regionales J/390/P08, de crear y mantener 87 puestos de trabajo, facilitar a la Administración las inspecciones sobre el desarrollo del proyecto y colaborar en relación con el cumplimiento de los objetivos de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, ya que constatamos que contradice el Informe de la Subdirección General de Inspección y Control de la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de marzo de 2005, que concluyó que la empresa beneficiaria de la subvención otorgada por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 24 de febrero de 2000 ha cumplido la condición 2.3 de la Resolución individual relativa al nivel de empleo que debía mantener en los dos años posteriores al final del periodo de vigencia, y el Informe positivo del cumplimiento de condiciones emitido por la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía de 26 de noviembre de 2001, que certifica que en el centro de trabajo a que se refiere el proyecto de inversión ha quedado acreditado que se ha producido «un incremento de 87 puestos de trabajo, el cual se ha producido a lo largo del periodo de vigencia de la concesión, manteniéndose hasta el final del mismo».

En efecto, compartimos la tesis argumental que postula la defensa letrada de la mercantil recurrente, de que la circunstancia de que fuera beneficiaria de dos subvenciones de incentivos regionales otorgados al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, -Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 24 de febrero de 2000 (expediente J/390/P08) para la creación de una nueva industria para la fabricación de componentes metálicos para la automoción, y Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 25 de febrero de 2000 (expediente J/427/P08), con el objeto de ampliar el proyecto inversor anterior-, no permite a la Administración vincular injustificadamente ambos procedimientos subvencionantes, en orden a verificar el grado de incumplimiento de las condiciones estipuladas en las Resoluciones individuales, por el hecho de que en el segundo proyecto inversor no se hubieran creado los trece puestos de trabajo computables comprometidos, proyectando este eventual incumplimiento al primer expediente de incentivos regionales.

Al respecto, cabe poner de relieve que en el Informe de la Subdirección General de Inspección y Control de la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de marzo de 2006, que refiere que en el expediente de incentivos regionales J/427/P08 la empresa no ha creado los 13 puestos de trabajo compatibles a los que se había comprometido ni ha mantenido el nivel de empleo total en la fecha final del periodo de vigencia (3 de noviembre de 2001), se advierte expresamente que la empresa en el expediente de incentivos regionales J/390/P08, cuyo periodo final de vigencia concluyó el 1 de julio de 2001, si cumplió la obligación de crear y mantener 87 puestos de trabajo, lo que evidencia que la actuación inspectora ha vulnerado la doctrina de actos propios al formular requerimientos de información respecto del expediente J/390/P08, promoviendo la incoación del procedimiento de incumplimiento de condiciones cuando ha quedado acreditado ante la Administración que el beneficiario ha cumplido las condiciones de creación de mantenimiento de puestos de trabajo establecidas en la correspondiente Resolución individual.

A estos efectos, resulta pertinente recordar la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), respecto de que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que se caracteriza por las notas que a continuación se reseñan:

«En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 ).».

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido.

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea [Unión Europea]. Es precisamente el artículo 81.9 LGP la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley: el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.

A mayor abundamiento procede significar que el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de febrero de 2012, es nulo al haber prescrito el derecho de la Administración a exigir el reintegro de la subvención percibida, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33.2 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales, que estipula que «las funciones de vigilancia e inspección se extenderán a cuantas cuestiones puedan plantearse en relación con las subvenciones concedida al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, y podrán realizarse hasta transcurridos cinco años contados desde la fecha en la que concluya el periodo de vigencia de las correspondientes subvenciones», porque, teniendo en cuenta el pronunciamiento recaído en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2011 (RCA 460/2009 ), que declara la caducidad del procedimiento de reintegro incoado por resolución de la Dirección General de Fondos Comunitarios de 27 de febrero de 2008, que concluyó por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 26 de marzo de 2009, se evidencia que resultaba improcedente la apertura de un mismo procedimiento de reintegro por resolución de la Dirección General de Fondos Comunitarios de 20 de abril de 2011, por cuanto no ha quedado interrumpido el plazo de prescripción por las actuaciones inspectoras que dieron lugar al referido procedimiento.

Al respecto, debe significarse que, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 63/2005, de 14 de marzo , aplicable mutatis mutandis en el ámbito de las relaciones jurídico-administrativas nacidas en el marco del Derecho público subvencional, con las modulaciones exigidas por el artículo 103 de la Constitución , la configuración material del instituto procedimental de la prescripción, en cuanto impone límites temporales al derecho de la Administración para ejercer la acción de reclamar créditos a su favor, atiende a fines inscritos en el principio de seguridad jurídica y en el principio de proporcionalidad, que vinculan la actuación de la Administración en un Estado de Derecho, y que promueve que no deban realizarse interpretaciones restrictivas de los términos literales en que vienen legalmente expresadas las causas de interrupción de los plazos de prescripción para no lesionar el derecho de protección jurídica que se inserta en el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24 de la Constitución .

En consecuencia con lo razonado, procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil GESTAMP LINARES, S.A. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de febrero de 2012, que resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de la subvención otorgada al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, que anulamos, por no ser conforme a Derecho.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil GESTAMP LINARES, S.A. contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 2 de febrero de 2012, que declara el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de la subvención otorgada al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, que anulamos, por no ser conforme a Derecho.

Segundo.-No hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.