STS, 13 de Septiembre de 2013

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional dictó Sentencia el 30 de mayo de 2012 , desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Mutua Intercomarcal, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social número 39" y "Serviprein, Sociedad de Prevención, S.L." contra la Resolución del Ministerio de Trabajo e inmigración (Secretaría de Estado de la Seguridad Social) de 15 de marzo de 2010, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra resolución del mismo órgano administrativo, de 28 de octubre de 2009, que resuelve la auditoría practicada por la Intervención General de la Seguridad Social sobre las operaciones económicas ejercidas en el año 2007 y estados financieros, y acuerda el ajuste contable propuesto.

SEGUNDO .- Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de "Mutua Intercomarcal, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social número 39" y "Serviprein, Sociedad de Prevención, S.L." interponiendo recurso de casación para la unificación de doctrina.

TERCERO .- Por diligencia de ordenación de 11 de septiembre de 2012 la Sala de instancia tuvo por interpuesto recurso de casación para la unificación de doctrina y se dio traslado del recurso a las partes recurridas para trámite de oposición, trámite que fue evacuado por el Abogado del Estado.

CUARTO .- Acordada por la Sala de instancia remitir las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 10 de septiembre de 2013, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

PRIMERO .- La sentencia que se impugna desestimó el recurso contencioso administrativo porque considera, en lo que afecta al presente recurso, que no se ha producido indefensión a la parte por el déficit de motivación que alega respecto de la resolución ahora impugnada en la instancia. En concreto se alega que la sentencia recurrida es contraria a la jurisprudencia contenida en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2004, dictada en el recurso de casación nº 410/2001 , que considera que la falta de incorporación de los informes o dictámenes a las resoluciones administrativas supone una falta de motivación de la resolución. Por otro lado, se citan las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fechas 12 de mayo de 2004 , 8 de noviembre de 2006 , 27 de enero de 2010 , 17 de mayo de 2006 y 17 de abril de 2002 , dictadas en los recursos números 248/2003 , 697/2005 , 341/2008 , 38/2005 y 83/2001 , respectivamente, que consideran que concurre indefensión por la falta de motivación si, además de existir una falta de incorporación de los informes o dictámenes a las resoluciones administrativas recurridas, o de su texto, la explicación o motivación tampoco se encuentra en los Informes definitivos Adicionales al de Auditoría de Cuentas Anuales de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.

El Abogado del Estado alega que la supuesta vulneración de doctrina articulada por la parte recurrente se atribuye al Fundamento de Derecho quinto de la sentencia recurrida, que se refiere al concepto reintegrable de 3.209,95 euros, por lo que el recurso sería inadmisible por insuficiencia de cuantía, añadiendo que respecto de los otros pronunciamientos de la resolución administrativa, sí consta en el expediente un informe y, por lo tanto, no puede extenderse al resto de cantidades la vulneración de la doctrina alegada. Subsidiariamente, solicita la desestimación del recurso.

SEGUNDO .- Conviene advertir, antes de nada, que el recurso de casación para la unificación de doctrina es excepcional y subsidiario respecto a la casación propiamente dicha. Cuando no es posible la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia o por la Audiencia Nacional, por razón exclusivamente de la cuantía litigiosa -- artículo 86.2.b) de la LRJCA --, la Ley permite -- artículo 96 de la misma Ley -- que puedan ser recurridas con la finalidad primaria de unificar la doctrina ante la existencia de fallos incompatibles por sus razonamientos contradictorios.

Por tanto, como establece el apartado 3 del mentado artículo 96, sólo son susceptibles de aquel recurso las sentencias contra las que no quepa el recurso de casación ordinario y, además, siempre que su cuantía exceda de 30.000 euros.

También es preciso tener en cuenta que, aunque la cuantía del recurso venga determinada por la suma del valor de las pretensiones objeto de aquélla, no comunica a las de cuantía inferior la posibilidad de casación, a lo que debe añadirse que, con arreglo al artículo 41.1 de la vigente Ley Jurisdiccional , la cuantía del recurso contencioso-administrativo vendrá determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo.

Y hay que recordar, además, que es criterio constante de esta Sala que en asuntos como el que ahora nos ocupa, la determinación de la cuantía debe establecerse respecto de cada ajuste contable, pues cada uno de ellos posee entidad propia y es susceptible de impugnación autónoma, por todos Auto del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 16 de febrero de 2006 (RC 7842/2003 ) y Auto del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 21 de febrero de 2008 (RC 4030/2006 ).

TERCERO .- En el presente caso y aunque la Sala de instancia fijó la cuantía del recurso en 116.622,46 euros, ésta viene constituida -dado que la resolución originariamente impugnada es la de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de fecha 28 de octubre de 2009-, por el importe de cada uno de los ajustes contables ordenados practicar, individualmente considerados.

Así las cosas debe señalarse que, salvo el ajuste que ordena reclamar a la recurrente la cantidad de 99.000,67 euros, por infravaloración de las contraprestaciones por la utilización compartida de inmuebles pertenecientes al patrimonio de la Seguridad Social, los demás tienen una cuantía determinada e inferior a 30.000 €, por lo que procede declarar que no pueden tener acceso a la casación para la unificación de doctrina, al amparo de lo establecido en el artículo 96.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En definitiva, la declaración de inadmisión que no puede extenderse al ajuste de 99.000,67 euros antes citado, pese a lo alegado por el Abogado del Estado de que la vulneración de la doctrina alegada sólo va referida al concepto reintegrable de 3.209,95 euros, pues el recurso de casación para la unificación de doctrina se funda en la desestimación del recurso contencioso-administrativo por la Sala de instancia pese a la falta de motivación de la resolución recurrida por falta de incorporación del Informe definitivo Adicional al de Auditoría de las Cuentas Anuales del ejercicio 2006, o de su texto, y a pesar de que dicho Informe no se halla motivado, y dicha falta de motivación vaya referida tanto a las materias de pólizas de seguros como de contraprestaciones por la utilización compartida de inmuebles pertenecientes al patrimonio de la Seguridad Social y al patrimonio histórico de Mutua Intercomarcal.

CUARTO .- Nos corresponde, por tanto, entrar en el fondo del recurso de casación para la unificación de doctrina, en relación con el ajuste contable de 99.000,67 euros sobre el que ha sido admitido el recurso por razón de la cuantía.

No está de más que hagamos al respecto una consideración preliminar sobre el régimen jurídico legalmente establecido y de la doctrina jurisprudencial de esta Sala sobre las exigencias procesales precisas para la viabilidad jurídica de este modalidad de recurso de casación, para determinar, después, si en el presente caso concurren tales presupuestos.

El artículo 97.1 LJCA dispone que este recurso ha de interponerse mediante escrito razonado que deberá contener una relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y de la infracción legal que se imputa la sentencia recurrida.

Esta previsión legal nos indica que este recurso ha de cimentarse sobre la concurrencia de una doble exigencia, de un lado, que se produzca una contradicción entre la Sentencia que se recurre y las sentencias que se aportan de contraste con la triple identidad que recoge el artículo 96.1 de la LJCA ; y, de otro, que la Sentencia impugnada debe haber incurrido en una infracción del ordenamiento jurídico.

De manera que no basta con evidenciar una contradicción sino que ha ponerse en relación con una infracción legal, en el bien entendido que entre la contradicción invocada y la infracción legal que se aduce ha de mediar una conexión o dependencia esencial. En definitiva, debe haberse producido una infracción legal precisamente en aquello que se ha resuelto de modo contradictorio.

La procedencia del recurso se condiciona, por tanto, « en primer lugar, a que respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos ( art. 96.1 LJCA ), por lo que debe producirse la contradicción entre sentencias determinadas en las que concurra la llamada triple identidad (...) En segundo lugar, es necesario que exista la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida y que tal infracción constituya el objeto de la contradicción entre sentencias. En virtud de ello, es preciso establecer cuál de los criterios opuestos que han mantenido los tribunales es el correcto, porque en función de esta decisión se habrá de estimar o desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina, ya que no basta con apreciar la contradicción para llegar a dar lugar al recurso ( STS 24 de octubre de 1996 ). Sólo cuando se concluya que el criterio acertado es el de la sentencia antecedente se dará lugar al recurso, no en cambio si la tesis correcta es la contenida en la sentencia que se impugna » ( Sentencia de esta Sala de 19 de enero de 2004 dictada en el recurso de casación para unificación de doctrina nº 1814 / 2001, y muchas otras posteriores en idéntico sentido).

No debe olvidarse que la finalidad del recurso de casación para la unificación de doctrina no es corregir la eventual infracción legal en que pueda haber incurrido la sentencia impugnada, sino reducir a la unidad criterios judiciales dispersos y contradictorios, fijando la doctrina legal al hilo de la cuestión controvertida ( STS 10 de febrero de 1997 ).

QUINTO .- Acorde con la doctrina expuesta, en el presente caso no concurren las identidades sustanciales exigidas por la ley para que prosperara el presente recurso de casación en relación con la Sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2004, dictada en el recurso de casación nº 410/2001 .

Así, la sentencia aquí recurrida trae origen en una resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, resolutoria de la auditoría practicada a la Mutua recurrente por la Intervención General de la Seguridad Social sobre las operaciones económicas ejercidas en el año 2007 y estados financieros, mientras que la sentencia de contraste citada, tiene por objeto una resolución de la Dirección Provincial de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales, denegatoria de permiso de trabajo a extranjero, lo que por sí sólo evidencia la falta de identidad entre ambas sentencias.

Y en relación con las demás sentencias de contraste, invocadas para acreditar que existe falta de motivación si, además de existir una falta de incorporación de los informes o dictámenes a las resoluciones administrativas recurridas, o de su texto, la explicación o motivación tampoco se encuentra en los Informes definitivos Adicionales al de Auditoría de Cuentas Anuales de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, tampoco puede entenderse que concurre una contradicción que sea merecedora de unificación, ya que la realidad que subyace a los supuestos enfrentados no es la misma.

En efecto, las sentencias de contraste invocadas razonan, con carácter general, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

El fundamento y alcance de la motivación de las resoluciones han sido declarados por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en los siguientes términos: "El sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y el control que corresponde a los Tribunales de la legalidad de la acción administrativa y de ese sometimiento a la Ley demandan la motivación de los actos administrativos en garantía de la seguridad jurídica, de la igual aplicación de la Ley y del derecho a la igual protección jurídica ( art. 9.1 y 103.1 de la Constitución ). Pero con independencia de estas funciones, esta Sala viene reiteradamente insistiendo en la necesidad que el administrado conozca el fundamento, circunstancias o motivos del acto que le interesa y que debe realizarse con la amplitud necesaria para su debido conocimiento y posterior defensa ( sentencias de 9 de Febrero de 1987 y 17 de Noviembre de 1988 ) con lo que la motivación del acto administrativo se conecta con el derecho fundamental a la tutela efectiva y al derecho de defensa" ( sentencia de 25 de junio de 1999 ).

Ahora bien, como también señala el Tribunal Supremo, ello no implica un razonamiento exhaustivo sino que es suficiente una referencia sucinta a los hechos y fundamentos de derecho, provocando la anulación del acto en cuestión sólo cuando haya causado indefensión al interesado. En tal sentido se pronuncia entre otras la sentencia de 7 de junio de 1999 : "El artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo establecía -como ahora lo hace el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común - que el defecto de forma solo determinará la nulidad del acto cuando carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados, de modo que, en este último caso, ha de constatarse una auténtica situación de indefensión material de los recurrentes, que no se produce en el supuesto de que la motivación, aunque sea sucinta, cumpla con las finalidades de proporcionar los elementos necesarios para una adecuada defensa frente al acto de que se trata y para su revisión en vía de recurso ( sentencias de 24 de febrero de 1978 , de 15 de noviembre de 1984 y de 21 de septiembre de 1998 )".

El requisito de motivación de los actos administrativos lo que pretende, por tanto, es que el interesado conozca los motivos que determinan la resolución dictada y pueda rebatirlos si no está conforme con los mismos, siendo así que, como dispone el artículo 89.5 Ley 30/1992 , cuando se acepten informes o dictámenes y se incorporen a la resolución, dicha aceptación servirá de motivación

(fundamento de derecho cuarto de la Sentencia de 12 de mayo de 2004, dictada en el recurso contencioso- administrativo nº 248/2003 , y que se reitera en las demás sentencias de contraste invocadas).

Esto es, la anterior doctrina no establece que siempre y en todo caso los Informes definitivos Adicionales al de Auditoría de Cuentas deban estar incorporados a la resolución administrativa y constar en el expediente administrativo para poder considerar que la resolución está motivada, sino que establece que la resolución estará motivada si cumple con la finalidad de "proporcionar los elementos necesarios para una adecuada defensa frente al acto de que se trata y para su revisión en vía de recurso" , y que dicho fin queda cumplido cuando "se acepten informes o dictámenes y se incorporen a la resolución" , lo que no excluye que el requisito de motivación se cumpla por otros medios, siempre que permitan al interesado conocer el fundamento, circunstancias o razones por las que se dicta el acto que se impugna.

Y la sentencia recurrida razona, para desestimar el recurso contencioso-administrativo en relación al reintegro derivado de la utilización compartida de bienes inmuebles, lo siguiente:

Lo cierto es que el presente motivo debe ser desestimado. Admitiendo como probado lo que expone la actora en el sentido de que la valoración de la contraprestación se ajusta a la valoración de los inmuebles reflejados en el expediente de segregación, sin embargo, la actora no ha tenido en cuenta el contenido del informe de la Intervención General (f.51 y 52 del Informe definitivo), ni en el de la resolución impugnada de 15.3.2010, en el sentido de que el reajuste deriva de la falta de actualización o revisión conforme al IPC de dicha valoración en el ejercicio 2.006. Ello supone dotar de motivación a la resolución impugnada, conforme al art. 54.1. de la Ley 30/92 , sin que por ello haya originado indefensión a la recurrente, de modo que no puede invocarse en modo alguno, por la actora lo dispuesto en el art.62.1.f, que responde a una causa de nulidad distinta, precisamente, porque las facultades adquiridas en contra del ordenamiento jurídico al que se refiere el precepto son las que corresponden al administrado, no a la Administración. Lo mismo cabe decir de la causa prevista en el art. 62.1.a/, no existiendo derecho fundamental alguno vulnerado. Por otro lado, los dictámenes mencionados no han valorado la verdadera causa del ajuste, la actualización no realizada de dichas contraprestaciones en el mismo ejercicio 2006, por lo que no puede decirse que no se ha podido determinar las cuantías reclamadas por la Administración demandada. La actora en el recurso de reposición opuso que esa falta de actualización no se halla justificada en 2.006 cuando en ese mismo año había tenido lugar la segregación de dicha actividad del servicio de prevención ajena. Pero en el escrito de demanda ha hecho omisión de esta alegación. Lo expuesto no conlleva vulneración alguna del principio de confianza legítima, no apreciando la actora debidamente las causas por las que ha operado el reajuste mencionado, conforme a lo anteriormente indicado

.

Y en el fundamento de derecho quinto, se da contestación a la impugnación del concepto reintegrable de 3.209,95 euros correspondientes a la póliza del seguro de vida del Director Gerente de la Mutua, se contiene un último párrafo que da contestación a la falta de motivación del acto recurrido, razonándose lo siguiente: «Tampoco existe vulneración alguna del principio de seguridad jurídica, ni falta de motivación quedando claras las razones de la resolución impugnada, en relación con los informes evacuados, por las que cabe realizar el ajuste indicado» .

De modo que la sentencia recurrida desestima la alegación de falta de motivación del acto recurrido al considerar que constan expresadas las razones de la resolución impugnada.

SEXTO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA , procede la pérdida del depósito constituido y la imposición de las costas a la parte recurrente, fijándose en 2.000 euros la cantidad máxima a incluir en ellas por todos los conceptos.

Que desestimamos el presente recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de "Mutua Intercomarcal, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social número 39" y "Serviprein, Sociedad de Prevención, S.L.", contra la Sentencia de 30 de mayo de 2012, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo nº 240/2010 , sentencia que queda firme. Con condena en costas a la recurrente en los términos establecidos en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.