STS, 4 de Junio de 2013

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 824/2011 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó en fecha de 30 de noviembre de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 1358/2008 , por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Sabino contra Acuerdo de la Comisión Ejecutiva de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA), adoptado en su sesión de 20 de octubre de 2006, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Caravia y contra el posterior Acuerdo de la misma Comisión, adoptado en su sesión de 9 de abril de 2008, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el anterior Acuerdo.

SEGUNDO .- En dicho recurso, el demandante cuestionó el nuevo PGOU en cuanto afectaba a la ordenación de terrenos de su propiedad, parcela catastral nº NUM000 del polígono NUM001 , ubicada en el núcleo de La Espasa, en dos concretos aspectos:

1) En cuanto fijaba la línea de servidumbre marítimo terrestre en 100, para lo cual sostuvo la improcedencia de fijar tal distancia ya que en la sentencia dictada por la misma Sala en fecha 29 de septiembre de 2005 en su Recurso Contencioso administrativo 1001/2000 , estimó el recurso en el sentido de que la extensión de la línea de servidumbre no debía ser de 100 sino de 20 metros; y,

2) En cuanto los terrenos se incluían en la Unidad de Ejecución nº 17, para lo cual alegó que los terrenos eran suelo urbano consolidado.

En consonancia con ello, concretó el suplico de su demanda en la anulación parcial del PGOU impugnado en el sentido de:

"

1. Reiterar lo fallado en el procedimiento 1001/2000 indicado en el sentido de que la finca de mi mandante no está afectada por la servidumbre de protección por ser ésta de 20 metros.

2. Anular la ordenación de la UA-17 declarando en consecuencia que la finca litigiosa se encuentra en suelo urbano consolidado edificable en las mismas condiciones que el resto del ámbito del Suelo Urbano de la Espasa".

La Sala de instancia, en lo que aquí interesa, desestimó el recurso, en síntesis, por las siguientes razones:

1. En el Fundamento de Derecho Cuarto la sentencia aborda la primera de las cuestiones, esto es, la vinculación por cosa juzgada, que desestima al señalar que aunque "... es cierto que la sentencia recaída en el recurso 1001/2000, de fecha 29 de noviembre de 2005 , declaró, en relación con la aprobación del Texto Refundido de las Normas subsidiarias de Planeamiento de Caravia, de fecha 29 de septiembre de 1998, que no se ajustaban a derecho en cuanto a la finca del recurrente, la extensión de la servidumbre de protección, que se establece en 20 metros, y si ello es así, y este Tribunal sigue manteniendo la argumentación contenida en dicha sentencia, hay que decir que la misma parte de un dato esencial, cual es encontrarse, en aquel texto, en presencia de un suelo urbano consolidado por la edificación, ahora bien, en el nuevo planteamiento con la delimitación de la UA- 17, a lo que es posible, como ya señaló este Tribunal en su sentencia de 20 de febrero de 2009 , al señalar que una zona consolidada por la edificación puede dejar de estarlo cuando el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente (artículo 114.3, in fine TROTU), por lo que el efecto de cosa juzgada que se alega no necesariamente puede proyectarse sobre un planeamiento distinto, salvo que éste sea anulado recuperando la situación anterior, y todo ello cuando la delimitación de la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre en el ámbito de la UA- 17 se corresponde con la aprobada por la Orden Ministerial, y ello sin perjuicio de lo contenido en el informe del recurso de reposición respecto a la citada sentencia de 29 de septiembre de 2005 , y cuando el informe pericial del perito designado en autos es tajante en señalar que tanto si la línea de protección que se aplica es la de 100 ó la de 20 metros, la estructura viaria de la zona está necesitada de intervención urbanística, todo lo cual lleva a que no proceda en el presente recurso el pronunciamiento que se pretende al apartado A) del suplico de la demanda, pues la referencia ahora no es a la parcela sino a la delimitación de la Unidad de Actuación ".

2. En el Fundamento de Derecho Quinto la Sala de instancia aborda la adecuación a derecho de la inclusión de los terrenos un una Unidad de Ejecución en suelo urbano, que confirma al entender que, a pesar de que en las Normas Subsidiarias anteriores y en la Sentencia de 29 de septiembre de 2005 se declara que se trata de suelo urbano consolidado por la edificación, el nuevo "... PGO propone para este ámbito una ordenación sustancialmente diferente de la existente, lo cual, conforme a lo establecido en el artículo 114.3 del TROTU obliga a la calificación recurrida y a incluirlo en un polígono o unidad de actuación, y ya hemos señalado que una zona consolidada por la edificación puede dejar de estarlo cuando el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente diferente, pues el concepto de "consolidación" no tiene necesariamente un sentido estático e inmutable, y dicha ordenación sustancialmente diferente se contiene también en el informe del Arquitecto de la CUOTA, apertura de nuevos viarios y desaparición de diversas edificaciones, lo que confirma la prueba pericial de autos que habla de que la zona, en su estructura viaria, está necesitada de intervención urbanística, refiriéndose en esta zona a viarios de anchura insuficiente y trazado tortuoso, cuando no imposible, fondos de saco, carencia de suelos públicos comunes, etc. y con ello al margen de apreciaciones subjetivas, no cabe duda que la actuación responde a una reordenación del área sustancialmente diferente, constitutiva además de una diferente clasificación del suelo, es decir, una ordenación sustancialmente distinta de la existente ... ".

   TERCERO .- Contra esa sentencia D. Sabino interpuso recurso de casación en el que esgrime un único motivo de impugnación en el que reprocha a la sentencia de instancia incurrir en "interpretación errónea del artículo 222.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que consagra el principio de cosa juzgada material en relación directa con el inaplicado apartado 3 de la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de la Ley de Costas que consagra la datación de las circunstancias a tener en cuenta para la fijación de la servidumbre de protección de costas bien a 20 metros bien a 100 metros: la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, es decir el 29 de julio de 1988" .

   Alega en su desarrollo que si la sentencia de 29 de noviembre de 2005 estimó el recurso contra las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Caravia del año 2000 ---que fijaban la línea de servidumbre en 100 metros--- y estimó el recurso al declarar probada la consolidación del suelo urbano por la edificación y por la existencia de servicios urbanísticos a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) ---que tuvo lugar el 29 de julio de 1988---, en consecuencia, la zona de servidumbre únicamente podía tener la extensión de 20 metros en aplicación de la Disposición Transitoria 9ª del Reglamento de la Ley de Costas , y las modificaciones posteriores del planeamiento en modo alguno pueden modificar esa línea de servidumbre, por lo que la "desconsolidación" del suelo urbano operada por el nuevo PGOU no podía alterar esa línea de servidumbre, no sosteniéndose el argumento de la Sala de que la primera sentencia que fija la línea de servidumbre en 20 metros de la parcela a la que se refería, y ahora no es aplicable ese criterio al incluirse en una Unidad de Actuación, pues la servidumbre se predica del suelo, no pudiendo ser modificada porque posteriormente el suelo se incluya en una Unidad de Actuación, por impedirlo el principio de cosa juzgada material y el de intangibilidad de las resoluciones judiciales.

   CUARTO .- Con carácter previo debemos recordar los contornos del principio de vinculación por cosa juzgada y los perfiles propios del mismo en el ámbito del proceso contencioso administrativo que nos ocupa.

   El principio de cosa juzgada material tiene lugar cuando el caso planteado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado en otro anterior, mediante sentencia firme. Este principio, tributario del de seguridad jurídica, evita que la discusión jurídica se alargue indefinidamente mediante la interposición de sucesivos recursos sobre cuestiones que ya han sido resueltas, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias y, tradicionalmente (entre otras SSTS de 24/02/2004, RC 4307 / 2001 y de 15/01/2010, RC 6238/2005 ), venimos exigiendo para su apreciación de la concurrencia de los siguientes requisitos:

   1. Identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan;

   2. Misma causa de pedir, causa petendi , o fundamento de la pretensión;

   3. Igual petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada.

   Cuando la jurisprudencia se refiere a la identidad de sujetos, de objeto y de causa de pedir se alude a que los procesos que se invocan han de afectar a los mismos contendientes, han de versar sobre el mismo objeto y, en fin, han de pronunciarse o referirse a las mismas pretensiones, por lo que sólo opera cuando los dos procesos son idénticos en razón a estos tres elementos, siendo la finalidad de la litispendencia que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias, conectándose así con el principio de unidad de doctrina y de igualdad en la interpretación del derecho y, en última instancia, con el de seguridad jurídica.

   Por otra parte, no está de más recordar la peculiaridad que la cosa juzgada reviste en el proceso contencioso administrativo: "Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso-administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.(...) Así esta Sala ha señalado: "la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente" ( STS de 10 nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras). (...) Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior ( STS, Sala 4.ª, de 22 mayo. 1980 ). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada. (...) Los criterios expuestos constituyen un cuerpo consolidado de doctrina jurisprudencial, como reflejan, entre otras muchas, las Sentencias de 5 de octubre de 1998 , 23 de septiembre de 2002 y 1 de marzo de 2004 , que no precisa de una declaración solemne como la que se propugna en el presente recurso de casación en interés de ley" ( STS de 27 de abril de 2006 dictada en el recurso en interés de la ley 13/2005). También en sentido análogo, las SSTS de 15 de octubre de 1998, R. de Apelación 4655/1992 ; de 24 de febrero de 2004 , R. Casación 4307 / 2001; de 25 de octubre de 2005, R. Ordinario 201 / 2004; de 15 de abril de 2008 , R. Casación 10956 / 2004 y de 15 de enero de 2010, R. Casación 6238/2005.

   Aplicando estos criterios al presente caso, fácilmente se comprueba que no existe identidad de objeto entre los dos procesos que se contraponen, pues, se han impugnado en ellos dos actos distintos, por más que las pretensiones formuladas en ambos estén estrechamente relacionadas y tengan un mismo presupuesto fáctico ---la situación de suelo urbano consolidado por la edificación y urbanización a la entrada en vigor de la Ley de Costas---.

   En efecto, en el caso resuelto por la Sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 29 de Noviembre de 2005 la actuación administrativa impugnada era el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA) por el que se aprobaba el Texto Refundido de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Caravia, mientras que el caso resuelto por la sentencia ahora recurrida se trata del Acuerdo de 20 de octubre de 2006 de la CUOTA por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Caravia y contra Acuerdo de la misma Comisión de 9 de abril de 2008, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el anterior Acuerdo.

   QUINTO .- Sin embargo, no es solo que no concurra la identidad de actos impugnados lo que debe llevarnos a la desestimación del recurso, pues, en supuestos como el de autos, concurren razones, que exponemos a continuación, y que ---al margen de lo expresado--- igualmente nos conducen a la mencionada desestimación.

   Versando la cuestión controvertida sobre la anchura de la servidumbre de protección prevista en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ( LC), nuestro examen debe partir de la regulación contenida en esa norma, cuyo artículo 23.1 establece que, con carácter general , la servidumbre de protección ---con las limitaciones que comporta establecidas en esa Ley--- recaerá sobre una zona de "100 metros" medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar.

   Esta norma general tiene su excepción más relevante, en lo que ahora importa, en la Disposición Transitoria Tercera.3 de la propia Ley, donde se establece que para los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley, esto es, el 29 de julio de 1988 (a tenor de su Disposición Final Tercera), operará la indicada servidumbre de protección, pero con la sustancial reducción de su profundidad, que será de 20 metros.

   Finalmente, en la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC), se establece que "sólo se considerará como suelo urbano ", a los efectos de la aplicación del apartado 1 de esa Disposición ---en el que opera la "salvedad" de que la anchura de la servidumbre de protección sea de 20 metros en vez de 100 metros--- "el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de la entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter" .

   En relación a tales previsiones normativas esta Sala, en la STS de 25 de marzo de 2011 (casación 1121/2007 ), se ha señalado que " La disposición transitoria tercera.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , circunscribe la posibilidad de reducir la servidumbre legal de protección del dominio público marítimo terrestre establecida en el artículo 23 de la misma Ley --- 100 metros desde la ribera del mar--- a tan sólo 20 metros, exclusivamente a "los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley ". Luego, la disposición transitoria novena.3 del Reglamento de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, moduló, y en alguna medida atemperó, lo establecido en la disposición transitoria tercera.3 de la Ley, pues la norma reglamentaria permite que se aplique la servidumbre de protección reducida de 20 metros también a los terrenos que, aún careciendo en julio de 1988 de la clasificación de suelo urbano, constituyesen "áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter".

   En esa misma línea, ya en la STS de 12 de mayo de 2004, RC 5774/2001 , dijimos que "El éxito de este supuesto requiere pues la prueba en lo fáctico, acreditar la existencia de la urbanización o consolidación de la edificación, y la existencia del acto o resolución de la administración urbanística que lo reconozca, si bien, hemos entendido, que tal reconocimiento puede hacerse en cualquier momento por la administración, pero determinando expresamente que tal situación administrativa consolidada es anterior a la entrada en vigor de la Ley ".

   Esto también se indica en la STS de esta Sala de 31 de mayo de 2011 (Recurso de casación 768/2008), en que se señala, por lo que ahora importa, que la aplicación de la excepción de que la zona de servidumbre se limite a 20 metros ---frente a la regla general de 100 metros--- depende del reconocimiento expreso de la Administración del carácter urbano de los terrenos.

   En fin, en las más recientes SSTS de esta Sala de 10 de noviembre de 2011, RC 5584/2008 y 15 de diciembre de 2011, RC 4127 / 2008, se suscitó el cumplimiento del requisito del reconocimiento expreso por la Administración sobre el carácter urbano de los terrenos que, desde el punto de vista formal, no estaban clasificados por el planeamiento vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, 29 de julio de 1988, como suelo urbano y en ellas hemos reconocido la competencia de la Administración autonómica para efectuar tal reconocimiento, por ser el " órgano al que compete en su ámbito territorial la aprobación definitiva del planeamiento general ", y en las que añadimos la insuficiencia de tal reconocimiento o declaración si no está respaldada y justificada por informes y documentos que así lo acrediten para asignar la anchura reducida a la servidumbre de protección, todo ello sin perjuicio de que tal "declaración o el reconocimiento que emita la Administración urbanística no vincula a la Administración que ha de aprobar el deslinde ni, desde luego, al órgano jurisdiccional que con posterioridad lo enjuicie ".

   De lo anterior se desprende, pues, que lo realmente decisivo de cara a la aplicación de la excepción es la situación de los terrenos a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, el 29 de julio de 1988.

   En el supuesto de autos debemos destacar los siguientes aspectos:

1. En el Texto Refundido de la Normas Subsidiarias de Planeamiento de Caravia, aprobadas por Acuerdo de la CUOTA, adoptado en su sesión de 29 de septiembre de 1998, la anchura de la servidumbre de protección en el ámbito de La Espasa fue fijado en 100 metros, de conformidad con lo informado por la Demarcación de Costas exigiendo tal anchura.

2. En el Expediente de deslinde marítimo terrestre de la zona el Ayuntamiento de Caravia, en fecha de 2 de agosto de 1993, ya varios vecinos había manifestado su oposición al mismo en lo relativo a la expresada anchura de 100 metros para el núcleo urbano de La Espasa.

3. Pese a ello, el deslinde sería aprobado por Orden Ministerial de 14 de abril de 1997, que, en lo que aquí interesa, fijó la anchura de la servidumbre en la zona en los 100 metros, sin que tal parámetro fuera jurisdiccionalmente discutido o modificado.

4. En el Recurso Contencioso administrativo 1001/2000 la parte ahora recurrente impugnó el Texto Refundido de las Normas Subsidiarias de Caravia, en el concreto aspecto en que establecían para la parcela de propiedad, nº NUM000 del polígono NUM001 del núcleo La Espasa, la afección por la servidumbre de costas en una extensión de 100 mts, y, en ese recurso, alegó, en esencia, que a la entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos que forman el núcleo de La Espasa eran suelo urbano consolidado por la urbanización y la edificación, por lo que en aplicación de la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de la Ley de Costas , la línea de servidumbre prevista en las Normas Subsidiaras debía fijare en 20 metros. También alegó que aunque la Orden Ministerial de 14 de abril de 1997 aprobatorio del deslinde marítimo terrestre en el término municipal de Caravia fijaba la línea de servidumbre en 100 metros, la motivación de esa Orden al desestimar la alegación del Ayuntamiento de que se fijara en 20 mts. no era ajustada a derecho, al fundarse exclusivamente en que a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos no tenían la clasificación formal de suelo urbano, olvidando que también alcanza a los suelos urbanos que, con independencia de su clasificación, fueran suelo urbano consolidado por la urbanización o edificación.

5. La Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 29 de noviembre de 2005 , procedió a estimar parcialmente el recurso y a anular las Normas Subsidiarias exclusivamente en lo relativo a la finca de la parte recurrente ---que es la misma que la del actual recurso--- limitando sus efectos a la anchura de la servidumbre de protección; la sentencia reconoce la inexistencia de instrumento de planeamiento que estableciera el carácter de suelo urbano al citado núcleo, ni de acto de la autoridad competente, sobre tal extremo pudiendo deducirse que el carácter urbano se extrae de "la integración de la parcela en un núcleo urbano consolidado".

6. En concreto, la Sala de instancia, tras examinar la regulación contenida en las Disposiciones Transitorias 3ª de la LC y 9ª de su RC ---y aunque el acto aprobatorio del deslinde fijó la línea de servidumbre en 100 mts, --- considera, no obstante, como se indica en el Fundamento Jurídico Tercero, que "[...] se deben anular parcialmente por lo que respecta a la finca de la parte recurrente las condiciones urbanísticas establecidas en las Normas Subsidiarias, toda vez que el acatamiento de las normas sectoriales no conlleva en este caso que estemos ante un acto firme y consentido en los términos que defiende la Administración demandada aceptando sus consecuencias respecto de los actos de aplicación que puede afectarles, ni resulta aplicable la doctrina afianzada de las facultades discrecionales de la Administración en materia de planeamiento ...", subrayando, más adelante, el carácter reglado en la clasificación del suelo urbano cuando éste " tiene las características de tal clase de suelo (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica ó estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie) ", por lo que para el éxito de la excepción en cuanto a la extensión de la zona de servidumbre ---de 100 metros, como regla general, a 20 metros, cuya carga compete a quien lo alega--- debe acreditarse " la naturaleza de suelo urbano al momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas con existencia al tiempo de la publicación de la Ley de Costas de todos los servicios que caracterizan el suelo urbano en el citado precepto y así se recoja en el planeamiento posterior. De estas condiciones que concurre la primera como evidencian las pruebas practicadas a partir de la certificación del Ayuntamiento que los terrenos comprendidos en el citado núcleo en áreas consolidadas por la edificación en el momento de entrada en vigor de la Ley de Costas, y los restantes medios probatorios que permiten deducir que hay edificación consolidada y con todos los servicios dentro de la franja de protección con anterioridad a la aprobación definitiva de las NNSS, sin que se pueda confundir este hecho con su determinación con motivo del citado deslinde, así como la segunda por los actos anteriores y posteriores del Ayuntamiento que suponen una aceptación de tal situación", concluyendo en la estimación del recurso y la anulación del Texto Refundido de las Normas Subsidiarias por lo que respecta a la finca de la parte recurrente, en cuanto a la extensión de la servidumbre de protección.

   SEXTO .- Pues bien, examinado el contenido de esa sentencia, firme, la parte recurrente insiste en el desarrollo del único motivo que formula, que esa situación ---suelo urbano consolidado por la edificación y urbanización a la entrada en vigor de la Ley de Costas, con la consecuencia de que la extensión de la servidumbre de protección prevista en la Ley de Costas es de 20 metros desde la ribera del mar---, no puede ser ampliada en sucesivos cambios de planeamiento (como ahora ocurre con el nuevo PGOU), pues, una vez constatada tal situación fáctica por sentencia firme, tal determinación pasa a ser una potestad reglada que vincula al planificador urbanístico y a la Administración de Costas.

   Tal planteamiento, sin embargo, no puede ser aceptado y, en consecuencia, debemos ratificar la decisión adoptada por la Sala de instancia en la sentencia que se impugna ---desestimatoria del recurso---, mas no la ratio decidendi en la que la misma se fundamenta. Sin duda, la sentencia ahora recurrida (de 2010, y en relación con el PGOU) se aparta de la anterior sentencia (de 2005, en relación con las anteriores Normas Subsidiarias), entendiendo que, el nuevo planeamiento, puede establecer una ordenación distinta y con ello "desconsolidar" el suelo urbano al incluir los terrenos en una Unidad de Ejecución, con la consecuencia de ampliar la servidumbre a 100 mts., pues ---frente a lo que se insiste por la recurrente---, aun una vez constatada ---por sentencia judicial firme--- la realidad del suelo urbano consolidado a la entrada en vigor de la Ley de Costas, esa realidad puede desconocerse por el planificador urbanístico de conformidad con lo establecido por la Administración del Estado en el ejercicio de las potestades previstas en la Ley de Costas a efectos de fijación de la línea de servidumbre en el ámbito del procedimiento de deslinde.

   En este sentido, la parte recurrente cuestionó la legalidad del PGOU impugnado, además de porque en él se establecía una línea de servidumbre marítimo-terrestre en 100 mts., porque el nuevo PGOU incluía los terrenos de su propiedad en una Unidad de Actuación, la nº 17, lo cual no era ajustado a derecho ya que, según alegó, se trataba de suelo urbano consolidado, cuestión que desestimó la Sala de instancia al entender que la Administración en ejercicio del ius variandi podía descategorizar el suelo urbano, y, con ello, someterlo al régimen propio del suelo urbano no consolidado, al establecer el nuevo planeamiento una ordenación sustancialmente diferente de la prevista en el anterior planeamiento.

   La necesidad de este nuevo planeamiento ---contenido ahora en el nuevo PGOU--- ha sido confirmado por la sentencia de instancia de acuerdo con los informes obrantes en el expediente y a la vista de la pericial practicada en autos, que ---con independencia de la anchura de la servidumbre---, señala que la estructura viaria de la zona está necesitada de intervención urbanística; partiendo de ello, obvio es que la consolidación edificatoria, único fundamento consistente ---como veremos enseguida--- de la sentencia de 2005, queda limitada al ámbito de aquellas Normas Subsidiarias, y no puede, como señala la sentencia de instancia, imponerse al nuevo planeamiento, pues si este no resulta arbitrario (y ello no acontece en el supuesto de autos), serán las exigencias y la situación edificatoria de este ---y no las del antiguo--- las determinantes del carácter consolidado de la zona.

   Efectivamente, si bien se observa, del análisis de la anterior sentencia de la Sala del Principado de Asturias de 29 de noviembre de 2005 ---cuya ratificación se pretende en este recurso de casación--- se pueden deducir varias conclusiones:

1. Que a la fecha de entrada en vigor de la LC no existía en el municipio de Caravia instrumento de planeamiento urbanístico alguno que considerara como suelo urbano los terrenos propiedad de la recurrente.

2. Que tampoco existió certificación alguna autonómica que de forma expresa lo certificara en tal sentido. Lo que la Sala de instancia tuvo entonces a la vista fue ---según se deduce del párrafo tercero de su Fundamento Jurídico Tercero--- un informe (aunque en el último párrafo se califica de Certificación), emitido a su instancia por la propia Corporación municipal, en relación, según se expresa, con "la parcela nº NUM000 del polígono NUM001 , en la Espasa", no, por tanto, en relación con todo su ámbito.

3. Que tampoco existió certificación o reconocimiento de la Administración autonómica en relación con ninguno de los dos requisitos que impone la norma transitoria reglamentaria; esto es, ni hubo reconocimiento autonómico de la concurrencia de los servicios, ni hubo reconocimiento de la consolidación edificatoria suficiente.

4. Que, no obstante ello, de tal informe/certificación municipal remitido por el propio Ayuntamiento de Caravia, aquella sentencia deducía la concurrencia del doble requisito exigido por las Disposiciones Transitorias de precedente cita, pero sólo si se lee el último párrafo del citado Fundamento Tercero de la sentencia de 2005.

5. Sin embargo, del simple examen completo de la sentencia también se pueden extraer dos conclusiones contradictorias con lo anterior:

   1. Que ni siquiera concurrían los servicios necesarios a la fecha de la entrada en vigor de la LC (pues la sentencia, con base en el mismo informe, también reconoce que el asfaltado no se terminó hasta el año 2000, sin que nada se diga respecto del acerado); y,

   2. Que tampoco se acredita la consolidación edificatoria del "ámbito" o zona, pues la tan citada certificación ---como hemos señalado--- solo se expidió en relación con la concreta propiedad del recurrente, esto es, en relación con "la parcela nº 7 del polígono NUM001 , en la Espasa".

   En consecuencia, el pronunciamiento jurisprudencial cuya reiteración se pretende en el presente litigio no podemos llevarlo a cabo, pues seguimos, como entonces, sin instrumento urbanístico que clasifique la zona como urbana, sin reconocimiento expreso autonómico de la situación, sin consolidación edificatoria de la zona ---que no de la parcela del recurrente--- y, en fin, sin la concurrencia de los servicios necesarios, de conformidad con la legislación urbanística, para que la misma pudiera contar con la consideración de urbana.

   SÉPTIMO .- A todo ello tendríamos que añadir que, la Administración competente para la aprobación del deslinde marítimo terrestre y la fijación de la achura de la servidumbre de protección, esto es, el Ministerio con competencias en materia de costas, mediante Orden Ministerial, procedió a la fijación de la anchura de la servidumbre que nos ocupa a los 100 metros, siendo tal dimensión vinculante para el ámbito urbanístico.

   Debemos, pues reiterar lo que dijimos en diversas SSTS de 28 de diciembre de 2010 dictadas al resolver los recursos de casación 5306/06 , 1534/07 , 2092/07 , 6043/07 y 680/08 , recogiendo los pronunciamientos de la STC 149/1991, de 15 de julio :

   "Por lo demás, acerca de la competencia de la Administración del Estado para delimitar esa zona de servidumbre deber recordarse lo indicado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991, de 15 de julio , de la que extraemos las siguientes consideraciones:

   " (...) en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declaramos, en lo que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 18). En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas" (fundamento jurídico 1.C/ ).

   En la misma sentencia (fundamento jurídico 1.D/), partiendo de la naturaleza y características de la zona marítimo-terrestre y tras reiterar las funciones sociales de la misma previstas en la Carta Europea del Litoral, el Tribunal Constitucional señala:

   "(...) para servir a estas funciones el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo- terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos (...)Estas finalidades que ampara el art. 45 C. E . no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las Comunidades Autónomas costeras. Esta incidencia está legitimada, en lo que al espacio demanial se refiere, por la titularidad estatal del mismo. En lo que toca a los terrenos colindantes es claro, sin embargo, que tal titularidad no existe y que la articulación entre la obligación estatal de proteger las características propias del dominio público marítimo-terrestre y asegurar su libre uso público, de una parte, y la competencia autonómica sobre la ordenación territorial, de la otra, ha de hacerse por otra vía, apoyándose en otras competencias reservadas al Estado en exclusiva por el art. 149.1 de la C.E . Entre éstas, y aparte otras competencias sectoriales que legitiman la acción normativa e incluso ejecutiva del Estado en supuestos concretos (así las enunciadas en los párrafos 4.º, 8.º, 13.º, 20.º, 21.º ó 24.º del citado art. 149.1 C.E .), son dos los títulos competenciales, por así decir generales, a los que se ha de acudir para resolver conforme a la Constitución el problema que plantea la antes mencionada articulación.

   El primero de tales títulos es el enunciado en el art. 149.1.1, que opera aquí en dos planos distintos. En primer lugar para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona ( art. 45 C .E .), en relación con el dominio público marítimo-terrestre, cuya importancia a estos efectos ya ha sido señalada antes con referencia a la Carta Europea del Litoral. No es ya la titularidad demanial, sino la competencia que le atribuye el citado art. 149.1.1 , la que fundamenta la legitimidad de todas aquellas normas destinadas a garantizar, en condiciones básicamente iguales, la utilización pública, libre y gratuita del demanio para los usos comunes y a establecer, correlativamente, el régimen jurídico de aquellos usos u ocupaciones que no lo son. De otro lado, tanto para asegurar la integridad física y las características propias de la zona marítimo-terrestre como para garantizar su accesibilidades imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el art. 33.1 y 2 de la C .E . La necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho no quedaría asegurada si el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el art. 149.1.1 , no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes de la zona marítimo-terrestre, una regulación que, naturalmente, no excluye la posibilidad de que, a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, las Comunidades Autónomas condicionen adicionalmente el uso que a esos terrenos puede darse...".

   En relación con las servidumbres legales cuya regulación se contiene en los artículos 23 a 26 de la Ley de Costas , la mencionada STC 149/1991 hace unas consideraciones de carácter general en las que, entre otros extremos, declara:

   "(...) Es evidente que la protección de los bienes que integran este dominio, la preservación de sus características propias y el aseguramiento del libre acceso público a ellas no puede alcanzarse si no es dictando una legislación básica para la protección del medioambiente y limitando, de uno u otro modo, la libre disponibilidad sobre los terrenos colindantes, una limitación que, por lo demás, sólo el Estado puede imponer de modo general ( art. 149.1.8.º C.E .), garantizando al tiempo la igualdad básica de todos los españoles que posean fundos en esos terrenos, según ya dijimos, acerca de una norma análoga, en la STC 227/1988 y cuyo carácter básico no necesita explicitación alguna por inferirse naturalmente de su contenido y su generalidad " (fundamento jurídico 3.D/).

   Ya específicamente en relación con la servidumbre de protección, para la que el artículo 23.1 establece como regla general una franja de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, y dado que se reprochaba por los recurrentes en el proceso de inconstitucionalidad que tal regulación carece de toda racionalidad al fijar una anchura uniforme, el Tribunal Constitucional responde:

   "(...) éste es el modo tradicional de establecer la delimitación de la zona de servidumbre contigua a la marítimo-terrestre, con independencia de cuál sea la anchura que a la misma se asigna, ignora también el hecho de que, dado el procedimiento seguido para determinar el límite interior de la ribera del mar, esta supuesta carencia de racionalidad no existe y que, de otro lado, éste es seguramente el procedimiento más eficaz para asegurarla igualdad en el contenido del derecho de propiedad sobre los terrenos colindantes con la zona marítimo-terrestre. El problema, en todo análogo al que planteaba el art. 6 .b), de la Ley 29/1985, de Aguas , ha de recibir, en resumen, la misma respuesta que a éste dimos en STC227/1988 , fundamento jurídico 20..." (fundamento jurídico 3.D/.a) .

   Más adelante, al examinar las competencias estatales previstas en el epígrafe b) del artículo 110 de la Ley de Costas , la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 vuelve a declarar legítima la delimitación de la servidumbre de protección:

   "(...) La llamada servidumbre de protección, cuyo establecimiento hemos considerado legítimo como instrumento de protección del medio ambiente costero, ha de ser considerada en consecuencia como una institución inscrita, en lo que toca a la delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, dentro de este ámbito material en el que corresponde a las Comunidades Autónomas además de desarrollar, en su caso, la legislación del Estado o complementaria mediante medidas adicionales, la ejecución. El otorgamiento de autorizaciones en la zona de protección, en cuanto requeridas por la normativa que disciplina esta servidumbre, corresponde en consecuencia, como actividad ejecutiva, a las Comunidades Autónomas, según dijimos ya, al pronunciarnos sobre el art. 26, en el fundamento 3 , D, d)" (fundamento jurídico 7.A/).

   Finalmente, al examinar el régimen previsto en la disposición transitoria tercera para la aplicación de la servidumbre de protección a las situaciones urbanísticas preexistentes en los terrenos sobre los que aquellas recaen, la STC 149/1991 declara:

   "(...) La Disposición transitoria tercera prevé, en efecto, un régimen transitorio en la aplicación de la servidumbre de protección y de las limitaciones previstas en la zona de influencia, lo que supone incidir en las situaciones urbanísticas preexistentes de los terrenos sobre los que aquellas recaen, afectando de esa forma a las competencias de las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos en la materia de urbanismo.

   No es preciso, sin embargo, examinar en detalle ese régimen, que se diversifica en función de la clasificación del suelo existente a la entrada en vigor de la Ley y, a su vez, de la existencia o no de planes parciales aprobados definitivamente o no y, en su caso, de la fecha de su aprobación y del hecho mismo de su ejecución (apartados 1, 2 y 3), pues es incuestionable que la incidencia que todo ello tiene en las competencias urbanísticas de las Administraciones autonómicas y municipales correspondientes queda plenamente justificada en la medida en que como ya se ha visto, también lo están las prohibiciones y limitaciones que, en relación al uso del suelo por razones medio-ambientales ( art. 149.1.23 C.E .), se imponen en las zonas de servidumbre de protección y de influencia.

   Cabe aun añadir que este régimen transitorio encuentra además complementaria cobertura en la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.1 de la C.E ., ya que con él se garantiza que las limitaciones y servidumbres que establece la Ley no tengan una proyección desigual sobre las facultades de los propietarios según las diversas situaciones urbanísticas de los terrenos e inmuebles de su titularidad. Es decir, si la necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho que garantiza el art. 33.1 de la C.E ., no quedaría plenamente asegurada si el Estado no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes del dominio público marítimo-terrestre sujetos a las limitaciones ya conocidas, tampoco lo quedaría si no procediese a fijar los criterios a los que transitoriamente, en atención al planeamiento y circunstancias urbanísticas preexistentes en cada caso, deba acomodarse y ajustarse la aplicación de dichas limitaciones..." (fundamento jurídico 8.D/) .

   En definitiva, es claro que, según la sentencia del Tribunal Constitucional STC 149/1991 , la delimitación de la zona de servidumbre de protección forma parte del haz de competencias estatales, sin perjuicio de las funciones ejecutivas sobre esta zona que corresponden a la Administración Autonómica y municipal mediante la autorización de usos y concesión de licencias. Por ello, debe afirmarse la competencia de la Administración del Estado para, con motivo de la tramitación de los procedimientos de deslinde, delimitar la servidumbre de protección prevista el artículo 23 de la Ley de Costas .

   SEPTIMO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas,, por todos los conceptos que las integran, a la cantidad total de 500 euros.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 824/2011, interpuesto por D. Sabino contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de fecha 30 de noviembre de 2010, en el Recurso Contencioso-administrativo 1358/2008 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. - Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.