STS, 10 de Junio de 2013

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana dictó, con fecha 23 de octubre de 2009, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 133 de 2008 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente :

FALLAMOS: Que DEBEMOS ESTIMAR el recurso Contencioso-Administrativo formulado por D. Jorge R. Castelló Navarro, en nombre y representación de D. David , haciendo al respecto los siguientes pronunciamientos:

a).- Declarar inadmisible las pretensión del actor referida a los sectores NP- I6 y NP- I7, en cuanto que la misma implica un recurso directo contra el Plan General, que debemos declarar intempestivo.

b).- Anular el Acuerdo de fecha 17 de diciembre de 2007, adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de IBI, mediante el cual se desestima el recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo de fecha 31 de julio de 2007, en virtud del cual se acordó la aprobación y adjudicación del PAI del sector NP-5 del PGOU de IBI, por ser contrario a derecho, al no incluir dentro del sector la franja de terreno integrada en la zona de afección de la red primaria estructural, Autovía Alicante a Alcoy.

c).- No hacer pronunciamiento sobre costas

.

Dicha sentencia, en cuyo fundamento tercero se incluye la representación gráfica de la ficha del ámbito, contiene las siguientes consideraciones en las que se basa la decisión:

TERCERO.- [...]

La cuestión a resolver consiste en determinar si, la franja de terreno situada al sur del sector NP-I 5 y al norte del eje de comunicación que integra la autovía A-7, (de Alicante a Alcoy), debe ser clasificada como Suelo No Urbanizable Común, tal y como determina el Plan, y así entiende la administración; o si esa clasificación, no es razonable, como piensa la actora, pues dicha franja debió clasificarse como Suelo Urbanizable No Programado y quedar integrada dentro del sector situado al norte, y antes citado.

Queremos resolver la cuestión desde cuatro perspectivas distintas y que en concreto afectan a:

a).- La delimitación de sectores.

b).- La clasificación de suelo no urbanizable.

c).- Ejemplos de jurisprudencia sobre el tipo de suelos que estos autos contemplan.

c).- La aplicación del principio distributivo de equidad en la lógica de los sistemas urbanísticos.

Antes de cualquier otra afirmación, debemos recordar que la vía publica determinante en estos autos, (en proyecto ya licitado, al tiempo de la aprobación del Plan que aquí se examina), es una Autovía de la Red de Carreteras del Estado, y sometida consiguientemente a las prescripciones que previene la Ley 25/1988, de 29 de julio, que como sabemos diseña cuatro zonas distintas:

1).- Zona de Dominio público, Artº 21.

2).- Zona de servidumbre; Artº 22.

3).- Zona de afección; Artº 23.

4).- Zona de protección: Artº 25.

Pues bien, la administración, en el Plan general que se examina, contigua a la zona de dominio público de la Autovía A-7, deja una franja de unos 40 metros a cada lado de ella, y a contar desde la línea que integra la arista de explanación exterior de la carretera, clasificándola como suelo no urbanizable, desintegrándola del sector situado al norte, sin otro argumento aparente que, el de señalar que, así lo imponen las afecciones sectoriales sobre carreteras, derivadas de la legislación estatal, lo que constituye una razón inconsistente, pues no existe ninguna determinación expresa que imponga esa clasificación, a lo sumo, respecto de la zona de protección, (50 m. no constructivos en autovía, según artº 25), el RD 1073/1977, de 8 de febrero, Reglamento de la Ley , (norma que citamos meramente de ejemplo), imponía la obligación de calificarla como zona verde o de reserva vial, lo que desde luego es perfectamente compatible con su clasificación como suelo urbanizable o urbano.

Sobre la cuestión relativa a la delimitación del ámbito, la sentencia de instancia declara lo siguiente en un nuevo fundamento al que por error se asigna el mismo ordinal que al anterior:

TERCERO.- En orden a la delimitación de los sectores, podemos contemplar las siguientes normas:

a).- Art. 20 de la LRAU

Artículo 20. Criterios de sectorización.

1. Sector es el ámbito de ordenación propio de un plan parcial o de un plan de reforma interior. Cada uno de estos planes abarcará uno o varios sectores completos.

2. La sectorización se debe efectuar atendiendo al modo más idóneo de estructurar la utilización urbanística del territorio. El perímetro de los sectores se configurará con ejes viarios y alineaciones propias de la red primaria o estructural de dotaciones, o excepcionalmente, con los límites del suelo no urbanizable. A su vez, el trazado de dichas alineaciones y límites respetará las siguientes reglas:

A) Los caminos rústicos, las acequias, las curvas de nivel topográficas, los yacimientos minerales a cielo abierto en desuso y los perímetros de protección del dominio público natural o de otros elementos naturales, así como sus proyecciones virtuales, sólo podrán configurar ese trazado cuando en ellos concurran específicas cualidades que hagan idónea su elección como frontera de un desarrollo urbanístico y así se justifique.

B) Dicho trazado nunca se determinará con el exclusivo propósito de ajustarlo a límites de término municipal o a lindes de propiedad. Cuando la más idónea conformación de la ordenación urbanística aconseje un trazado coincidente con esos límites, el plan deberá acreditar que esa coincidencia obedece a fines concretos y acordes con la potestad pública de planeamiento regulada en el art. 2, no a la mera conveniencia de ajustar sus determinaciones a condiciones prediales o administrativas preexistentes y ajenas al bienestar futuro de la población.

Así pues, el precepto está indicando que, los sectores, se configuran o deben configurarse con los ejes viarios y las alineaciones propias de la red primaria y estructural, lo que parece que esta indicando la falta de justificación de zonas intersticiales como las que se contemplan en estos autos,

b).- Por otra parte el reglamento de Planeamiento aprobado en virtud del Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, aplicando los preceptos citados establece categóricamente que:

"En las nuevas vías urbanas y las áreas intersticiales entre estas y aquellas afectadas por las servidumbres legales y las exigencias funcionales de la viabilidad, se clasificaran como suelo urbanizable y se acondicionará como zona ajardinada de fácil conservación, se exceptúa los casos en los que el área intersticial tenga condiciones que permitan su explotación agraria racional, pudiéndose clasificar como suelo no urbanizable.

El precepto reglamentario, perfectamente coherente con la ley, impone una clasificación, para la zona de afección de carreteras, y una excepción, para el caso de que pueda soportar una explotación agraria racional.

Artº 56 de la LUV , vuelve a repetir los mismos criterios al decir:

Artículo 54. Criterios de delimitación de sectores y de su desarrollo secuencial.

1. La ordenación estructural delimitará los sectores o ámbitos de ordenación urbanística de los planes que la desarrollen en cualquier clase de suelo, atendiendo a tal fin a las directrices relativas a la ordenación a que se refiere el art. 47.

2. La sectorización sirve para delimitar ámbitos mínimos y racionales de planeamiento, con la finalidad de evitar la redacción de planes que, por su visión fragmentaria del territorio o por oportunismo en su delimitación, generen disfunciones en el desarrollo urbano.

3. En cualquier caso, la sectorización atenderá al modo más idóneo de estructurar la utilización urbanística del territorio. El perímetro de los sectores se ajustará a las alineaciones propias de la red primaria o estructural de dotaciones o, excepcionalmente, con los límites de clasificación de suelo. A su vez, el trazado de dichas alineaciones y límites respetará las siguientes reglas:

a) Los caminos rústicos, las acequias, las curvas de nivel topográficas, los yacimientos minerales a cielo abierto en desuso y los perímetros de protección del dominio público natural o de otros elementos naturales, así como sus proyecciones virtuales, sólo podrán configurar ese trazado cuando en ellos concurran específicas cualidades que hagan idónea su elección como frontera de un desarrollo urbanístico y así se justifique.

b) Dicho trazado nunca se determinará con el exclusivo propósito de ajustarlo a límites de término municipal o a lindes de propiedad. Cuando la más idónea conformación de la ordenación urbanística aconseje un trazado coincidente con esos límites, el Plan deberá acreditar que esa coincidencia obedece a fines concretos y acordes con la potestad pública de planeamiento, no a la mera conveniencia de ajustar sus determinaciones a condiciones prediales o administrativas preexistentes y ajenas al bienestar futuro de la población.

4. Los Planes Generales determinarán la secuencia lógica de su desarrollo territorial mediante el establecimiento justificado de las condiciones objetivas que han de cumplirse para que sea posible la delimitación de nuevos sectores y la incorporación de cada sector, unidad o tramo de urbanización al contexto global del territorio, definiendo así un orden básico de prioridades para la ejecución de las Actuaciones Integradas y regulando las condiciones que éstas han de satisfacer para que sea posible su programación.

d).- Artº 107 del Reglamento D. 67/2006, de 19 de mayo .

Condiciones funcionales de rondas, travesías y carreteras en el Planeamiento (en relación al art. 51 de la Ley Urbanística Valenciana ) .

3. En las vías interurbanas contiguas al suelo urbano y a los suelos urbanizables, las áreas intersticiales entre estos suelos y aquellas, afectas por las servidumbres legales y las exigencias funcionales de la vialidad, se clasificarán, respectivamente, como suelo urbano y urbanizable y se acondicionarán como zona ajardinada de fácil conservación quedando sujetas a las exigencias funcionales de la carretera.

4. Las zonas intersticiales clasificadas como suelo urbanizable en virtud de lo dispuesto en el apartado anterior se deberán obtener y urbanizar con cargo al mismo. No computarán a efectos de dotaciones públicas, excepto en el caso previsto en el art. 33.4 de la ley de Carreteras de la Comunitat Valenciana .

Así las cosas, ya no cabe la menor duda de que la zona que contemplamos, de acuerdo con las normas vigentes al tiempo de la aprobación del instrumento, debió ser clasificada como zona urbanizable, y en su futura programación, como zona verde

.

Respecto a la clasificación de los terrenos, objeto de examen en la sentencia, se contienen las siguientes apreciaciones:

CUARTO.- En orden a la clasificación de suelo no urbanizable, en el marco de las políticas expansivas y desarrollistas que preconizaba la ley 6/1998, de 13 de abril, (hoy abandonadas en base a las prescripciones de la ley que integra el RDL 2/2008, de 20 de junio), el suelo No urbanizable no era un elemento residual del planeamiento, sino muy al contrario, el planificador debía justificar su decisión de no urbanizar, ya que el elemento residual pretendía ser el Urbanizable. (Actualmente con la nueva ley del suelo se ha invertido el sistema; de forma que lo que debe justificar el planificador es la necesidad de la urbanización, ya que el suelo no urbanizado tiene una positividad, que lo hace merecedor de su conservación).

Pero vayamos por partes.

Es preciso comenzar señalando que la redacción originaria de la Ley 6/1998 , aplicable "ratione temporis", incluye dentro de las clases de suelo previstas en el artículo 7 , (precepto de carácter básico), por lo que ahora interesa, al suelo no urbanizable.

Este tipo de suelo se define, en el artículo 9, (también precepto de carácter básico), cuando describe las circunstancias que han de concurrir para que los terrenos tengan tal condición.

Así, la norma diferencia entre suelo no urbanizable especialmente protegido y suelo no urbanizable simple o común, atendiendo a la distinción prevista en el artículo 9 de la expresada Ley 6/199 , cuando dispone que tendrán la condición de suelo no urbanizable:

a) Los terrenos que por estén sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

b) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano.

La constitucionalidad del precepto, que tienen carácter de básico como hemos dicho, es indudable.

En este sentido, la STC 164/2001, de 11 de julio , que resuelve los tres recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 6/1998, cuando aborda la constitucionalidad del mentado artículo 9 , en el fundamento decimocuarto, distingue entre dos criterios para la clasificación del suelo no urbanizable: que el suelo sea incompatible con la transformación y que sea inadecuado para un desarrollo urbano. Estos dos criterios mínimos o elementales de clasificación sirven así como criterios mínimos de igualación de todos los propietarios de suelo, atendido al carácter de norma básica, (volvemos a repetirlo), del citado artículo 9, ex disposición final única de la Ley 6/1998 .

El primer criterio directo es el del suelo incompatible con la transformación (artículo 9.1 Ley 6 /1998) no se define en la propia Ley, sino que provendrá de los "regímenes especiales de protección" establecidos por la legislación sectorial o el planeamiento territorial.

Mientras que el segundo criterio del suelo inadecuado para un desarrollo urbano precisa de un juicio de adecuación en el que pueden intervenir variadas circunstancias. Ahora solo nos interesa este último.

Centrándonos, por tanto, en el suelo no urbanizable por ser inadecuado para el desarrollo urbano, del inciso final del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , debemos destacar, desde un punto de vista subjetivo que el juicio de adecuación corresponde "al órgano competente para la clasificación" como destaca la STC 164/2001 en el fundamento decimocuarto citado. Y que, desde una vertiente objetiva, la inadecuación puede tener su causa en determinados fines o valores que precisen tal preservación del suelo, así como en la concurrencia de otras circunstancias indeterminadas que, en todo caso, han de resultar idóneas para justificar esa inadecuación.

Al planeamiento corresponde establecer, como expresamente dispone el último inciso del precepto cuestionado, los criterios sobre cuándo un terreno es adecuado, o no, para un desarrollo urbano, remitiendo de esta forma la clasificación del suelo al planificador urbanístico.

De manera que la doctrina constitucional que se extrae de la citada Sentencia 164/2001 , nos pone de manifiesto que en el tipo de suelo no urbanizable que surge por su inadecuación para el desarrollo urbano, han de tomarse en consideración, para la preservación del suelo, diversas circunstancias y criterios en orden a valorar su adecuación, y cuya decisión corresponde al planificador urbanístico. Ciertamente las técnicas tradicionales del control de la actividad discrecional -los presupuestos de hecho, los elementos reglados (extensión de la potestad, la competencia, el procedimiento y el contenido parcialmente reglado, en su caso), la desviación de poder, los conceptos jurídicos indeterminados y los principios generales del derecho-, moduladas en ámbito sectorial del urbanismo, se concretan en la fijación de los hechos determinantes de la decisión, mediante la adecuación de la decisión adoptada con la realidad en conexión lógica con aquellos; en el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que proscribe las conclusiones caprichosas, arbitrarias, absurdas, ilógicas o irrazonables; y, en fin, en la explicación de los motivos que han llevado a tomar la decisión, exteriorizando, mediante la motivación, tales razones -con singular importancia de la Memoria del instrumento de planeamiento-; evidenciando una justificación basada, por tanto, en datos objetivos.

Acorde con el control de toda la actividad administrativa, que establece el artículo 106.1 de la CE 1978/3879, adaptada a la decisión discrecional según los medios antes expuestos, debemos determinar si la decisión del planificador sobre la clasificación del suelo no urbanizable, por inadecuación para el desarrollo urbano, ha sido debidamente justificada.

El Plan que venimos examinando, en sus normas urbanísticas prevé lo siguiente:

El Suelo No Urbanizable prevé dos categorías:

1º De especial protección: en el que se incluyen el Parque de la Font Rotja, todas las zonas aledañas de cota superior a los 950 m. y las zonas arboladas de la Carrasqueta en toda la parte alta de la Sierra. El interés fundamental de estas áreas es paisajístico y forestal.

2º Común: dentro de este suelo se han establecido tres grados y un subgrado, en función de la parcela mínima necesaria para poder edificar una vivienda unifamiliar.

Grado 1. Comprende aquellas áreas en las que ha sido tradicional la construcción de vivienda de segunda residencia a lo largo de los años. La parcela mínima se establece en 1 Ha. Dentro de este grado se crea un subgrado 1a, con una parcela mínima de 0,5 Ha, que comprende ámbitos en los que la parcelación histórica da una parcela media inferior a 0,5 Ha. y la existencia de viviendas unifamiliares es importante.

Grado 2. Comprende aquellas zonas donde las propiedades y las explotaciones agrícolas son de mayor tamaño, así como las áreas de posible expansión futura de la población. Se establece una parcela mínima de 1,5 Ha.

Grado 3. Comprende las zonas que no estando clasificadas de especial protección, requieren no obstante, preservarlas frente a una excesiva actividad edificatoria, debido a su valor paisajístico y a su ubicación en zonas altas próximas al casco de la población. Se establece una parcela mínima de 3 Ha.

Estos tres grados del S.N.U. común se diferencian en las condiciones de edificabilidad, siendo más estrictas éstas cuanto mayor es el grado.

Así las cosas, y de acuerdo con la Memoria del propio Plan que se impugna indirectamente podemos afirmar que la decisión de calificar el suelo que aquí se examina como no urbanizable, carece de consistencia lógica, pues no se integra en ninguno de los supuestos que el propio Plan contempla dentro de esa clasificación, ya que no se trata de zonas donde sea tradicional la segunda residencia, ni zonas de grandes explotaciones agrícolas, ni zonas que deban ser preservadas por su valor, de forma que su clasificación debió ser justificada por la administración con otros argumentos, que ni expuso en la memoria del Plan, ni expone ahora.

QUINTO .- Termina la sentencia recurrida con las siguientes declaraciones sobre el cumplimiento del principio de equidistribución:

SEXTO.- En orden al tema del Desequilibrio y el Principio de igualdad.

Finalmente, el principio de equidistribución, ha estado siempre presente en el espíritu y la finalidad de las normas urbanísticas, de manera que teleológicamente causalizaba tanto la planificación como la gestión urbanística, y más concretamente, viene recogido no solo en la ley del suelo 1998, según expresaba su articulo 5º, sino también en el artº 2º 4º de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre , Urbanística de la Comunidad Valenciana, que sienta como principio

La legitimidad del tratamiento urbanístico diferenciado de terrenos susceptibles, en principio, de ordenación o actuación análoga, Ayuntamiento de Ibi cuando aquel tenga por finalidad impedir una indebida o disfuncional concentración de usos o actividades o la abusiva reiteración de idénticas soluciones técnicas y, David también, cuando venga determinado por cambios explícitos de orientación en la políticas de planificación y programación propias de la actividad urbanística.

Es decir, en todos los otros casos, el principio operativo es el de tratamiento no diferenciado, no estando justificadas las diferencias en el tratamiento urbanístico cuando se trate de suelos susceptibles de ordenaciones análogas.

La clasificación como suelo no urbanizable de la franja del terreno sita entre el límite del sector y la Red primaria estructural, integrada por la Autovía Alicante Alcoy, es incoherente, al no permitir el acabado del suelo sectorizado al norte; al crear una bolsa mínima que no permite ningún desarrollo; al tratarse de un suelo que no permite tratamiento urbanístico alguno, (ya que ni forma parte de la zona de suelo urbanizable, ni va a ser expropiada por el titular de la carretera, que ya tiene bastante con las afecciones que la ley previene para este suelo), de manera que se impone a sus propietarios, los titulares de esa franja, la carga, las afecciones y la servidumbre de la red primaria estructural, que como hemos visto, beneficia y sirve a toda la colectividad, diferenciando no razonablemente a estos propietarios de aquellos otros que, pocos metros mas al norte, son incluidos en un sector y obtienen o, pueden obtener, cuando se programe, aprovechamiento urbanístico para sus suelos.

De esta manera y también desde esta perspectiva, la clasificación no pasa los criterios de equidistribución.

Y por todo ello, entendemos que el plan general, en lo que a esta clasificación se refiere, es incorrecto, de forma que no puede servir de cobertura a los instrumentos de desarrollo que aquí se impugnan por lo que deben ser anulados

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Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración Local demandada presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 19 de enero de 2010, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, Don David , representado por la Procuradora Doña Mercedes Albi Murcia; y, como recurrente, el Ayuntamiento de Ibi, representado por la Procuradora Doña Cayetana de Zulueta Luchsinger, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación se basaba en dos motivos, el primero al amparo del art. 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa , que fue inadmitido por el auto de esta Sala de 22 de julio de 2010 , y el segundo al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la misma Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

El motivo admitido se organiza en cinco apartados encabezados de sendos epígrafes con los siguientes enunciados: 1) en cuanto a la clasificación del suelo; 2) en lo atinente a la delimitación del Sector NP-I 5; 3) en lo referente al principio de igualdad, al contenido esencial y estatutario del derecho de propiedad y al principio de equidistribución; 4) conceptos de malla urbana, entramado urbano, creación de ciudad, creación de servicios para la ciudad, vertebración de la ciudad no aplicables a la autovía A-7 por lo que no debe incluirse la franja litigiosa; y 5) Otra serie de cuestiones conexas.

En el desarrollo del apartado primero, dedicado a la clasificación de los terrenos, se indica que al anular el Plan Parcial y el Programa del Sector Industrial No Pormenorizado NP-I 5 e incluyendo la parte más próxima de la zona de afección colindante con la autovía A-7 dentro el Sector -como recoge la sentencia en su fallo-, se infringen los artículos 23.2 , 25 , 26 y 37.2 de la Ley 25/1988, de Carreteras y Caminos ; el artículo 18.1 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana ; el artículo 9.1 y 9.2 de la Ley 6/1998 , sobre régimen del suelo y valoraciones; así como el artículo 12.2.2 de las Normas Urbanísticas y la ficha de planeamiento y gestión del Plan General de Ibi, ambos de carácter normativo. Según la Administración Local recurrente, la legislación de carreteras permitía clasificar como suelo no urbanizable la zona de afección de la Autopista A-7, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 9.1 de la Ley 6/1998 , sobre régimen del suelo y valoraciones. En ese mismo apartado se añade que una serie de preceptos que fueron citados en el escrito de contestación a la demanda no han sido tenidos en consideración por la sentencia, y cita al respecto los artículos 2.1; 2.2; 2.3; 5.2 y 12.2.2 de las Normas Urbanísticas, así como los artículos. 4.1.1; 4.1.2; 4.3.1; 5.2; 5.3; y 6.1 de la Memoria informativa y justificativa, con especial atención en el artículo 12.2.2 de las aquélla, en cuanto remite a la legislación estatal de carreteras, en el artículo 5.2, que permite infraestructuras y servicios en suelo no urbanizable, y en el artículo 6.2.2.1 de la Memoria Justificativa del Plan Parcial del Sector NP-I 5, que menciona la existencia de la red viaria en suelo no urbanizable sujeto a la Ley 25/1998, de Carreteras y Caminos . Aparte de esto, considera que resulta infringido igualmente el artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , acorde al cual se permite la clasificación como suelo no urbanizable de aquél inidóneo para el desarrollo urbanístico y a cuyo contenido se refiere la jurisprudencia, citando a tal efectos las sentencias de 2 de noviembre de 2009 (recurso de casación 3946/2005 ) y 24 de septiembre de 2009 (recuso de casación 5239/2006 ).

En el contenido del apartado segundo, dedicado a la sectorización, se mencionan como infringidos los artículos 22.2 , 23 , 25 , 26 , 28.4 y 37.2 de Ley 25/1988, de Carreteras , el artículo 103.1 de la Constitución , el artículo 3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , relativos, estos últimos, al sometimiento de la actuación de la Administración a la ley y al derecho, los artículos 20.2 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana y el artículo 17.2.B) del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana (Decreto 201/1998) y, junto a ello, que ha sido aplicado indebidamente, por no encontrarse en vigor, el artículo 56 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana .

Dentro del apartado tercero, se comprenden una serie de alegaciones replicando la apreciación del incumplimiento del principio de igualdad expresado en el artículo 14 de la Constitución española cuya aplicación -se razona- debe modularse en razón de la función social de la propiedad reconocida en el artículo 33 del mismo cuerpo legal en relación con el contenido esencial del derecho de propiedad y con el contenido estatutario de ese derecho de acuerdo con los artículos 2 , 5 , 15 , 18 y 20 de la Ley de régimen de Suelo y Valoraciones , vigente en el momento en que se delimitó el Plan General de Ibi, preceptos que, en opinión del Ayuntamiento, han sido infringidos por la Sala de Instancia al no ser aplicable el principio de igualdad por comparación de la delimitación del sector con otros sectores, pues «la mera proximidad de unos terrenos de análogas características u otros no determina necesariamente que haya de ser idéntica su clasificación y calificación».

En el cuarto apartado, se afirma que la sentencia recurrida infringe los artículos 3.5.1 y 3.6.1 de la Memoria informativa y justificativa del Plan General de Ibi, porque, de conformidad con dichos artículos, las vías de penetración en la población de Ibi, que forman parte de la trama urbana, son la CV-8061 y CV-805, que constituyen viarios estructurantes del tejido urbano, pero no así la autovía A-7, que no tiene ese carácter, en contra de lo declarado incorrectamente por la sentencia de instancia. En ese orden de ideas se significa que el artículo 3.6.1 configura la autovía Valencia-Alicante A-7 como una vía que eliminaría el tránsito por las vías de penetración mencionadas. Junto a ello se llama la atención sobre el contenido del informe de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes obrante en el folio 788 del expediente, aconsejando la desclasificación del suelo de los sectores 6, 7 y 8, que se encuentra «al otro lado de la autovía».

Por último, en el apartado quinto, se cuestionan de modo poco preciso las observaciones contenidas en la sentencia de instancia acerca de la falta de previsión de ulteriores expropiaciones en la zonas de la autovía. Termina solicitando una sentencia por la que, con estimación del recurso, se «case la sentencia recurrida y se resuelva sobre el fondo del asunto acordando anular la sentencia número 1519 de fecha 23 de octubre de 2009, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en lo referente a la anulación del acuerdo plenario de aprobación del Plan Parcial-PAI del Sector NP-I 5, por no ser ajustada a Derecho».

Por providencia de fecha 23 de abril de 2010 se acordó conceder a las partes el plazo común de diez días para que pudieran formular alegaciones acerca de la posible concurrencia de la siguiente causa de inadmisión parcial del recurso, por haber sido interpuesto por motivos no anunciados en el escrito de preparación. Después de oír a las partes acerca de la causa de inadmisión planteada por esta Sala, se dictó auto, con fecha 22 de julio de 2010 , por el que se declaró la inadmisión a trámite del motivo primero, así como la admisión del segundo.

Por providencia de 13 de octubre de 2019, se acordó dar traslado del escrito de interposición a la representación procesal de Don David para que, en el plazo de treinta días, formalizase su oposición, lo que realizó mediante escrito presentado el 30 de noviembre de 2010, en el que con carácter previo aduce que el recurso de casación incurre en las causas de inadmisión contempladas en el artículo 93.2, apartados e ) y b) de la Ley de esta Jurisdicción ; en el primer caso, por carecer de interés casacional al no afectar a un gran número de situaciones y no poseer el suficiente contenido de generalidad; y en el segundo, porque se limita a reproducir los argumentos utilizados al formular la contestación a la demanda, a los que ya dio respuesta la sentencia de instancia en sus fundamentos de derecho, lo cual no se ajusta a la técnica casacional, pues en el recurso de casación lo que debe combatirse es la argumentación de la sentencia impugnada. Por lo que respecta a los apartados en que se subdivide el motivo, opone una serie de consideraciones que pueden resumirse del modo siguiente: ante todo, destaca que la Ley Estatal de Carreteras no contiene ninguna determinación expresa sobre la clasificación como suelo no urbanizable de las zonas de servidumbre y afección de carreteras, mientras que, por el contrario, el artículo 18.4 del Decreto 201/1998, de 15 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, establecía que «Las nuevas vías interurbanas contiguas al núcleo de población y las áreas intersticiales entre éste y aquéllas, afectadas por la servidumbres legales y las exigencias funcionales de la vialidad, se clasificarán como suelo urbanizable y se acondicionarán como zona ajardinada de fácil conservación» y, en similar sentido, el artículo 107.3 del Decreto 67/2006, de 12 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, establece literalmente que «En las vías interurbanas contiguas al suelo urbano y a los suelos urbanizables, las áreas intersticiales entre estos suelos y aquéllas, afectas a las servidumbres legales y exigencias funcionales de la vialidad, se clasificarán, respectivamente, como suelo urbano o urbanizable y se acondicionarán como zona ajardinada de fácil conservación quedando sujetas a las exigencias funcionales de carreteras». Respecto del apartado 1 del artículo 9 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , citado como vulnerado, se objeta que no resulta de aplicación, ya que el suelo objeto de examen es el comprendido dentro de la zona de servidumbre y afección de la autovía Alicante-Alcoy y de la CV-885 y no el incluido dentro de la zona de dominio público de carreteras. En relación con el apartado 2 del referido artículo 9 de la Ley 6/1998 hace notar que el juicio de "inadecuación para el desarrollo urbano" comporta una decisión discrecional que corresponde al planificador, y sucede que el suelo objeto de debate no se integra en ninguno de los supuestos de suelo no urbanizable establecido en las Normas Subsidiarias del Plan General de Ibi, por lo que resulta plenamente acertada la conclusión alcanzada por la sentencia de instancia. En cuanto a la delimitación del Sector NP-I 5 observa que la ley de Carreteras no contiene determinaciones sobre la regulación de los criterios de sectorización, los cuales vienen fijados por el artículo 20.2 de la Ley (autonómica) 6/1994, reguladora de la actividad urbanística de la Comunidad Valenciana, cuyo contenido repasa, así como en los artículos 17.2 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana , 54 de la Ley Urbanística Valenciana , sobre los criterios de delimitación de sectores y el 107.3 del Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial Urbanística (Decreto 67/2006). En cuanto al principio de igualdad y equidistribución de beneficios y cargas considera correcto el criterio de la sentencia de instancia al apreciar que había sido infringido por el Programa de Actuación Integrada, al dejar fuera de la delimitación del sector y con la clasificación de rústicos lo terrenos situados entre su límite y la red primaria estructural (Autovía Alicante-Alcoy y CV-885), mientras que los terrenos clasificados como urbanizables obtienen los aprovechamientos. Termina solicitando una sentencia por la que se acuerde: 1°. Estimar las causas de inadmisión formuladas en la primera parte del apartado dedicado a las alegaciones de este escrito, ello al amparo del artículo 94 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por haber sido planteadas en el trámite que tuvo lugar sobre la posible inadmisión del recurso, sin que fueran resueltas por la Sala, con expresa imposición de costas a la recurrente y 2°. Subsidiariamente, para el hipotético supuesto de que la Sala rechace la inadmisión solicitada, declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Ibi frente a la Sentencia de 23 de octubre de 2009 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en Autos de Recurso 133/2008 con expresa imposición de costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 28 de mayo de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Con las matizaciones que luego se dirán al examinar el único motivo de casación admitido, las causas de inadmisibilidad aducidas en su escrito de oposición por la representación procesal del recurrido no pueden ser acogidas.

Como el Plan Parcial incluido en la impugnación, objeto de recurso, tiene la naturaleza de disposición de carácter general, resulta inaplicable la causa de inadmisibilidad de falta de interés casacional, contemplada en el apartado e) del artículo 93.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa . Con independencia de que procede hacer un uso moderado de esta causa de inadmisión, teniendo en cuenta la incidencia que podría tener en la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva una interpretación extensiva de la previsión establecida en el indicado artículo (así, Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 2003 ), en todo caso no resulta aplicable en los asuntos referidos a las impugnaciones directas o indirectas de disposiciones generales, que es precisamente lo que aquí ocurre.

En lo que hace a la segunda causa de inadmisibilidad opuesta, por haberse limitado el recurrente a reproducir los argumentos utilizados al formular la contestación a la demanda, sin combatir la sentencia impugnada, cabe notar que, en la mayoría de los temas desarrollados en el escrito de interposición, efectivamente así ocurre. Es más, el escrito de interposición ha sido concebido como si se tratara de un escrito de alegaciones, en el que se incluye una multitud de citas normativas de distinta naturaleza y procedencia, sin enunciar con claridad la norma específica y particular que se considera infringida y, en muchos de los aspectos apuntados, se pierde la perspectiva de que el objeto del recurso viene constituido por la sentencia de instancia. Con todo, como decimos, en los aspectos que examinaremos, si bien a duras penas, el recurrente expone su crítica a la sentencia y puede asociarse a ellos una específica denuncia de vulneración de normas del ordenamiento jurídico de carácter estatal o de la jurisprudencia citadas en el escrito.

Antes de adentrarnos en el examen del motivo de casación articulado, conviene hacer una observación en torno al criterio de la sentencia de instancia, según el cual su pronunciamiento anulatorio no podía alcanzar al Plan General, al no estar formalmente recurrido, y considerar que la impugnación indirecta se trata únicamente de un motivo del recurso.

Sucede que la sentencia de instancia estima el recurso anulando los instrumentos de desarrollo por razón de no haberse incluido en el sector NP-I 5 (de suelo urbanizable) una franja de terreno integrada en la zona de afección de la red primaria estructural, Autovía Alicante-Alcoy, adscrita por el planeamiento general al suelo no urbanizable.

Si la sentencia consideraba incorrecta la clasificación, la causa de la invalidez radicará en el instrumento de ordenación general, al que corresponde la primera decisión de organización espacial del territorio al establecer las subdivisiones primarias del suelo, a través de la clasificación, mientras que los instrumentos de desarrollo, en este punto, vienen vinculados y subordinados al primero, sin que constituya obstáculo para su anulación que el recurso contencioso se dirigiese sólo de manera indirecta frente al Plan. Respecto de esta clase de impugnaciones hemos observado que no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad se fundamente, sino sólo el acto de aplicación que se recurre; de este modo, no es obstáculo, para examinar la eventual ilegalidad del Plan General (y tampoco para declararla), la falta de una articulación expresa y formal de la impugnación indirecta.

En sentencia de 26 de diciembre de 2007 (recurso de casación 344/2004 ) hemos insistido « en la flexibilidad con la que la jurisprudencia viene interpretando los requisitos precisos para tomar en consideración procesalmente una impugnación indirecta de una disposición de carácter general, ya que la misma en modo alguno requiere una formal plasmación de tal impugnación en el suplico de la demanda, resultando, por el contrario, suficiente la deducción de tal intención de los términos expresos o implícitos de los razonamientos que se efectúen ».

Por otra parte, resulta también oportuno recordar que « si bien el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa se refiere a "actos que se produzcan en aplicación" (apartado 1) y a "actos de aplicación" (apartado 2), sin embargo ello no excluye que cuando estamos ante normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que el contenido de las de superior rango es "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior, sean de aplicación igualmente las relaciones propias de la impugnación indirecta, en la medida que la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta sobre la norma de aplicación » ( Sentencias de 16 de junio de 2011 -recurso de casación 6207/2007 - y de 4 de Noviembre del 2011 -recurso de casación 6062/2010 ).

Junto a ello, no debe olvidarse que cuando un Tribunal de lo Contencioso considera ilegal el contenido de la disposición general aplicada, si es el competente para conocer del recurso directo, ha de declarar la validez o nulidad de la disposición, por así venir dispuesto en el artículo 27.2 de la vigente Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo.

Por exigencias del artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , queda constreñido nuestro examen a la vulneración de las normas de procedencia estatal y de la jurisprudencia que, según el recurrente, determinan la correcta inclusión de los terrenos en el suelo no urbanizable, esto es, tanto la legislación estatal de carreteras, como los dos apartados del artículo 9 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , y la jurisprudencia recaída en interpretación de este precepto, aparte de alguna mención final acerca del principio de equidistribución. El resto de las cuestiones, suscitadas en los apartados y bajo los epígrafes indicados en los antecedentes, bien inciden en materias de derecho autonómico, cuya interpretación y aplicación no es cuestionable en casación, entre las que han de entenderse incluidas las normas de los planes, o, en todo caso, viene a ser difícilmente reconocible la infracción legal que se propugna, puesto que ni se encabeza en el apartado, ni tampoco es posible su particularización, al impedirlo el extraordinario acopio de normas citadas, que lastran sobremanera el escrito. Con ello, se incumple la carga de especificación y concreción de la norma que se considera infringida en cada caso, exigible en el recurso de casación.

Pues bien, en primer lugar hemos de constatar, en contra de la tesis del recurrente, que la legislación de Carreteras del Estado no compromete la clasificación urbanística de la zona de afección de las carreteras. Es poco plausible para sostener la procedencia de clasificar los terrenos, a los que se ciñe el examen, como suelo no urbanizable la cita del artículo 37.2 de la Ley 25/1988, de Carreteras , según el cual se consideran urbanos aquellos tramos urbanos de las carreteras estatales que discurran por suelo clasificado de urbano por el correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico. Menos aún sirven de respaldo a esa proposición el resto de los preceptos de la legislación de carreteras citados, que se ocupan del régimen de las zonas de las carreteras estatales, pues no contienen reglas que impongan la adscripción a una clasificación, aparte de que la sentencia de instancia hace derivar el carácter urbanizable de los terrenos de la aplicación de la legislación autonómica.

En orden a la vulneración de los dos apartados del artículo 9 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , recordemos, de entrada, que en el artículo 9 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones se distinguen dos criterios determinantes de la clasificación del suelo no urbanizable. Por una parte, el suelo incompatible con la transformación por ser consustancial a su propio régimen jurídico y que, como acertadamente observa la sentencia de instancia, no se define en la propia Ley 6/1998, al provenir, en su caso, de los "regímenes especiales de protección", establecidos por la legislación sectorial o el planeamiento territorial (del Estado o de Comunidad Autónoma, dependiendo de la materia competencial o sector en que se funde el "régimen especial de protección"). El otro criterio clasificatorio corresponde al suelo preservado de la urbanización o inadecuado, que es el supuesto del número 2 del artículo 9 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , y en el que la sentencia de instancia centra su examen.

Al respecto del suelo preservado contemplado en el apartado primero del indicado artículo 9 de la Ley 6/1998 , además de que el Ayuntamiento recurrente deja huérfana y sin respaldo su afirmación de que ha sido infringido, ya hemos dicho que la legislación de carreteras no impone clasificación alguna a las zonas de afección de las carreteras nacionales. Se impone observar aquí que la alusión, contenida en el artículo 9.1 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , a las limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público, no significa que en el caso de las carreteras del Estado las zonas de afección deban ser incluidas en el suelo no urbanizable, porque la legislación de carreteras no impone la adscripción a la clasificación que se propugna.

El otro criterio clasificatorio, que permite la asignación espacial al no urbanizable, corresponde al suelo preservado de la urbanización o inadecuado, que constituye -como hemos indicado- el supuesto del número 2 del artículo 9 de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ; y es precisamente en este apartado en el que la sentencia de instancia centra su examen. Así, en ella se examinan las distintas categorías y grados en que el Plan General subdivide el suelo no urbanizable alcanzando como conclusión, en definitiva, que los terrenos objeto de examen no se integran en ninguno de los supuestos que, según las determinaciones del planeamiento general, dan lugar a la adscripción a esa clase del no urbanizable. Criterio al que el recurrente enfrenta las sentencias de esta Sala de 2 de noviembre de 2009 y de 24 de septiembre de 2009 ( recursos de casación 3946/2005 y 5239/2006 ).

Es ya consolidada la jurisprudencia, según la cual el artículo 9.2 de la Ley 6/1998 otorga a la Administración autora del planeamiento un margen de discrecionalidad para clasificar los terrenos como suelo no urbanizable a fin de excluirlos del proceso urbanizador, en el caso de considerarlos inadecuados para el desarrollo, al margen de que no presenten valores o características específicas merecedores de protección, sin perjuicio, claro está, de que el ejercicio que haga la Administración de ese margen de discrecionalidad queda siempre sujeto al control jurisdiccional. Esta doctrina se recoge, entre otras, en la propia sentencia de 24 de septiembre de 2009 , citada por el recurrente.

En ella se contienen las siguientes declaraciones: «la posibilidad de clasificar unos terrenos como suelo no urbanizable de protección de infraestructuras no queda reducida a los supuestos en que concurran unas circunstancias tasadas, pues no cabe negar a la Administración un cierto margen de apreciación para determinar en qué casos procede sustraer los terrenos del desarrollo urbanístico en aras de aquella finalidad de protección.

Es claro que la clasificación como suelo no urbanizable de protección de infraestructuras estará justificada si se trata de terrenos comprendidos en el ámbito de las líneas de protección o de servidumbre definidas en la legislación de carreteras, o si concurre un accidente geográfico que los haga asimilables a los comprendidos en ese ámbito delimitado por la legislación sectorial; pero, aparte de esos concretos supuestos, no debe excluirse que la Administración, en el ejercicio de sus facultades de planeamiento, pueda atribuir esa clasificación a otros terrenos que por circunstancias o razones distintas también considere no idóneos para el desarrollo urbanístico» .

En los supuestos de suelo considerado como inadecuado para su desarrollo urbano, se precisa, por un lado, de un juicio de adecuación a cargo del órgano competente para la clasificación y, junto a ello, han de concurrir unas circunstancias objetivas determinantes de la preservación del suelo, circunstancias que han de resultar apropiadas para justificar esa inadecuación.

Es este segundo requisito, el de la concurrencia de las circunstancias que según el propio planeamiento general de Ibi determinan la adscripción a las categorías y grados en que se desagrega el suelo no urbanizable, el que ha llevado a la Sala de instancia a considerar incorrecta la clasificación asignada. Según sus palabras, es porque « no se integra en ninguno de los supuestos que el propio Plan contempla dentro de esa clasificación ».

Este criterio ha de ser corregido.

En primer lugar, porque no existe una suerte de derecho a la adscripción de determinados terrenos al suelo urbanizable. En ese sentido, al interpretar el artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , el Tribunal Constitucional, en la sentencia 164/2001 , ha declarado que « ... a los órganos urbanísticos (sean locales, sean autonómicos) corresponde determinar qué parte del suelo municipal es urbanizable y qué parte es no urbanizable común » (fundamento jurídico 34); y en el fundamento jurídico 14 afirma que «... al planeamiento corresponde establecer, como expresamente dispone el último inciso del precepto cuestionado, los criterios sobre cuándo un terreno es adecuado, o no, para un desarrollo urbano, remitiendo de esta forma la clasificación del suelo al planificador urbanístico ».

En segundo lugar porque, más allá de que la pertenencia de los terrenos a las zonas de servidumbre y afección de las carreteras no se contemple explícitamente en el planeamiento general como criterio para determinar su inadecuación y consiguiente adscripción al no urbanizable, la propia constatación de que los terrenos en esas circunstancias no se incluyen en la subdivisión del urbanizable pone de manifiesto el juicio de la inadecuación.

Así pues, este aspecto del motivo ha de ser acogido.

Por lo demás, una vez sentada la incorrección de la sentencia por estimar que los terrenos deben pertenecer al urbanizable, resulta superfluo el examen de la alegación sobre la eventual vulneración del principio de equidistribución, que concurrentemente apreciaba la sentencia de instancia, pues no cabe apelar a ese principio en supuestos de terrenos con clasificaciones diferentes y, desde luego, no implica que " la mera proximidad de unos terrenos de análogas características a otros determine necesariamente que haya de ser idéntica su clasificación y calificación ".

La estimación del motivo de casación y la consiguiente declaración de haber lugar al recurso interpuesto, con anulación de la sentencia recurrida, conlleva nuestro deber, según lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción , de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, de modo que, al ser coincidente la cuestión abordada en el motivo de casación, en el punto en que lo acogemos, con la que fue objeto de debate en la instancia, procede la desestimación de recurso contencioso-administrativo.

Aunque la sentencia de instancia contiene una extensa argumentación acerca de las pautas por las que se rige la delimitación sectorial, no es correcto profundizar en ese examen, pues no debe perderse de vista que la asignación de la clasificación, que constituye la primera decisión de organización espacial del territorio, condiciona, vincula y limita las demás determinaciones de ordenación, y no es posible propugnar la incorrecta delimitación sectorial con argumentos incompatibles con la clasificación que corresponde a los terrenos (por todas, nuestra Sentencia de 29 de noviembre de 2012 -recurso de casación 6666/2010 -).

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto impide hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, como dispone el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , sin que, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley , existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .