STS, 8 de Marzo de 2013

Por escrito presentado el 13 de septiembre de 2011 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la recurrente presentó demanda en la que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, suplicó a la Sala que

"(...) se dicte sentencia por la que se declare nula de pleno derecho, anule, revoque o deje sin efecto la Instrucción 1/2011 de 31 de marzo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial sobre el funcionamiento de las unidades de apoyo directo a jueces y magistrados y su actuación coordinada con los servicios comunes procesales, con todos los efectos legales, por nulidad del procedimiento seguido para su elaboración y por los demás fundamentos de derecho esgrimidos en el cuerpo de la presente demanda".

El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 3 de noviembre de 2011 en el que pidió a la Sala que

"dicte sentencia por la que se declare inadmisible o, en su defecto, sentencia por la que lo desestime".

Conclusas las actuaciones, se señaló para la votación y fallo el día 27 de febrero de 2013, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

Sobre el mismo acto recurrido en el presente recurso contencioso-administrativo ha recaído sentencia de esta Sala de fecha 4 de junio de 2012, en el recurso contencioso-administrativo número 321/2011 interpuesto por "La Unión Progresista de Secretarios Judiciales (UPSJ)", cuyos fundamentos jurídicos reproducimos a continuación:

"PRIMERO.- La Unión Progresista de Secretarios Judiciales (UPSJ) impugna la Instrucción 1/2011, del Consejo General del Poder Judicial, sobre el funcionamiento de las unidades procesales de apoyo directo a jueces y magistrados y su actuación coordinada con los servicios comunes procesales. Dicha Instrucción fue aprobada por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 31 de marzo de 2011 y publicada en el Boletín Oficial del Estado del 5 de abril siguiente.

Son dieciocho las instrucciones que contiene divididas en tres capítulos a los que antecede una exposición de motivos. Esos tres capítulos versan, respectivamente, sobre la Unidad Procesal de Apoyo Directo (1), los Criterios para garantizar la coordinación, conexión e interrelación entre las Unidades Procesales de Apoyo Directo y los Servicios Comunes Procesales (2) y los Instrumentos de coordinación y seguimiento y Aplicación (3). Según explica esa exposición de motivos, la Instrucción se ha dictado en virtud de la previsión contenida en el artículo 106 del Reglamento 1/2005, de 15 de septiembre, de Aspectos Accesorios a las Actuaciones Judiciales , y nuestra sentencia de 30 de septiembre de 2008 (recurso 327/2005 ). También precisa que, atendiendo a "la experiencia acumulada en la implantación de la Nueva Oficina Judicial", se dirige a satisfacer la necesidad de:

"clarificar la naturaleza y funciones de las unidades procesales de apoyo directo, así como una delimitación más precisa de las actuaciones que les corresponde realizar en el nuevo modelo de oficina judicial, facilitando que las mismas puedan cumplir adecuadamente su función de asistencia directa a Jueces y Magistrados en las funciones que les son propias, y garantizando de esta forma una correcta coordinación con los Servicios Comunes Procesales".

La Instrucción 1/2011 fue aprobada con el voto particular contrario de dos vocales, doña Concepción Espejel Jorquera y don Claro José Fernández Carnicero. Las razones en las que sustentan su posición contraria son de índole formal, competencial y de fondo. Sobre lo primero, señalan que el orden del día del Pleno del 31 de marzo de 2011 no incluía la aprobación de la Instrucción sino solamente la dación de cuenta sobre el Acuerdo de delimitación de funciones de las unidades de apoyo directo en el seno de la Nueva Oficina Judicial. Además, la documentación correspondiente no fue entregada a los vocales con tres días de antelación sino la víspera y no había emitido informe la Comisión de Estudios e Informes. Por eso, consideran infringidos los artículos 36 y 81 del Reglamento de Organización y Funcionamiento . En cuanto a la competencia, el voto particular apunta que el Consejo General del Poder Judicial carece de ella para dictar una Instrucción como ésta pues excede de su potestad autoorganizativa y no cabe que se la autoatribuya por vía reglamentaria al margen de la Ley Orgánica del Poder Judicial, dado que se trata de una materia objeto de reserva legal, según los artículos 149.1.6ª de la Constitución y 436.2 de esa Ley Orgánica. En fin, advierten en el contenido de esas instrucciones importantes carencias y contrasentidos que evidencian que no sirven para la finalidad perseguida. En particular, rechazan: (a) la atribución en la instrucción 17ª a la Comisión de Modernización de la competencia para resolver cuestiones sobre las tareas y funciones de la oficina judicial no contempladas en la Instrucción; (b) la adición inaceptable, a propósito de la dación de cuenta por los secretarios, de que se haga "valorando los criterios orientativos de la Comisión Jurídica Asesora para la Implantación de la Nueva Oficina Judicial"; (c) la atribución a las unidades de apoyo directo de actuaciones que no les corresponden [instrucción 10ª, tercer párrafo y 7ª]. Además, entienden cuestionables los criterios de atribución de funciones y señalan que la Instrucción no aporta criterios generales resolutivos sobre las actuaciones de esas unidades y que las sobrecarga con funciones que les deberían ser ajenas.

SEGUNDO.- En su demanda la UPSJ solicita que declaremos nula la Instrucción 1/2011 o, subsidiariamente, que declaremos nulas las siguientes instrucciones, que se refieren expresamente al Cuerpo Superior Jurídico de Secretarios Judiciales:

segunda, apartado 2

"2. El Secretario Judicial que presta servicio en la Unidad Procesal de Apoyo Directo garantizará el cumplimiento de los criterios e instrucciones que dicte el titular del órgano judicial para el ejercicio de su función jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Orden JUS/1741/2010, de 22 de junio".

tercera, apartado 1, párrafo segundo

"En los supuestos en que sea posible y desde luego cuando lo aconseje la urgencia del trámite, los Secretarios Judiciales de los Servicios Comunes Procesales adoptarán los mecanismos oportunos para que puedan consultarse directamente con el Juez o Magistrado las decisiones que deban adoptarse".

tercera, apartado 4

"4. Custodia de los expedientes."Mientras los expedientes se encuentren en las Unidades Procesales de Apoyo Directo, la custodia, documentación y control de los mismos correrá a cargo del Secretario Judicial de la misma, el cual impartirá a tal efecto las órdenes oportunas a los funcionarios destinados en dichas unidades".

séptima, párrafo segundo

"Los testimonios de sentencias y autos definitivos archivados en el órgano judicial, serán expedidos por el Secretario Judicial de la Unidad Procesal de Apoyo Directo que integra el mismo, si bien la solicitud de dicho testimonio se recibirá y diligenciará en el Servicio Común que corresponda a través de los funcionarios del Equipo Común de Auxiliares".

undécima, apartado 2

"2. Asistencia al titular del órgano para la celebración de vistas."En el caso de que fuera necesaria la presencia de funcionarios de los Cuerpos al Servicio de la Administración de Justicia en los actos y vistas, los Secretarios Judiciales darán las instrucciones oportunas. En el desarrollo de los actos y vistas, la dirección de las mismas corresponde al Juez que las presida".

Las razones dadas por la recurrente para solicitar esa declaración de nulidad son, en sustancia, las mismas que invoca el voto particular: los defectos formales en la adopción del acuerdo y la falta de competencia del Consejo General del Poder Judicial para dictar normas sobre funcionarios que no dependen de él. Así, en primer lugar, afirma que la Instrucción tiene como destinatarios a funcionarios que no están sometidos a relación de jerarquía alguna con el Consejo de manera que la forma jurídica utilizada es del todo improcedente. No existe, nos dice la recurrente, precepto alguno en la Ley Orgánica del Poder Judicial que regule la potestad del Consejo General del Poder Judicial de dictar instrucciones y la prevista en el artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , se limita a los dependientes jerárquicamente. Sin embargo, la recurrida va más allá y se dirige a la actividad de los secretarios judiciales, materia sobre la que el Consejo General del Poder Judicial, insiste la demanda, carece de competencia.

Seguidamente, dice que, si la Sala entendiere que estamos ante un reglamento, entonces sería nulo por haberse dictado sin observar el procedimiento establecido al efecto: el previsto en el artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que no ha sido observado. Otros motivos de nulidad son los consistentes en no haberse observado las normas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados recogidas en los artículos 36 y 37 de la Ley 30/1992 : no se respetó el plazo de tres días en la comunicación del orden del día, ni se acompañó el texto de la instrucción con la convocatoria del Pleno. Además, el orden del día se refería a una dación de cuenta no a la aprobación de la instrucción. En fin, reiteran que no emitió dictamen la Comisión de Estudios e Informes.

Por último, sobre la pretensión subsidiaria dice la demanda que es aplicable la excepción prevista en el artículo 64 de la Ley 30/1992 a la intransmisibilidad de la nulidad porque, entiende la UPSJ, esta Instrucción no se hubiera dictado sin los artículos referidos a los secretarios judiciales.

TERCERO.- El Abogado del Estado afirma que la Instrucción se ha dictado en virtud de la previsión contenida en el artículo 106 del Reglamento 1/2005, de Aspectos Accesorios a las Actuaciones Judiciales , y que la sentencia de esta Sala de 30 de septiembre de 2008 confirma la adecuación de la Instrucción al caso pues se limita a establecer unos criterios generales encaminados a garantizar la coordinación entre las unidades de apoyo y los servicios procesales comunes, observando los límites establecidos por ese artículo 106. Por eso, entiende que, al igual que en el caso resuelto por nuestra sentencia de 7 de febrero de 2007 (recurso 78/2003), la Instrucción 1/2011 no tiene encaje en la actuación administrativa que contemplan los artículos 1 y 25 de la Ley de la Jurisdicción como susceptible de recurso contencioso-administrativo, procede la inadmisión del presente.

La Instrucción 1/2011, insiste el Abogado del Estado, carece de contenido normativo. Por eso, no puede ser tenida por disposición normativa ni por acto administrativo Y, respecto del argumento de la demanda sobre la improcedencia de que el Consejo General del Poder Judicial dicte instrucciones para funcionarios que no dependen de él, dice el Abogado del Estado que la Instrucción no pretende dirigir la actividad de los secretarios judiciales, gobernada por las leyes procesales, sino "clarificar la naturaleza y funciones de las unidades procesales de apoyo directo facilitando que las mismas puedan cumplir adecuadamente la función de asistencia directa a Jueces y Magistrados en las funciones que les son propias, y garantizando de esta forma una correcta coordinación con los servicios comunes procesales en el sentido indicado en el párrafo primero del artículo 106 del Reglamento 1/2005 ", como pone de manifiesto la sentencia de 30 de septiembre de 2008 .

Por último, sobre los defectos formales alegados, dice la contestación a la demanda que el artículo 81 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial no impone la intervención necesaria de la Comisión de Estudios e Informes en el procedimiento. Por otro lado, recuerda que en el orden del día del Pleno que aprobó la Instrucción constaba el siguiente punto: "Dación de cuenta de los Vocales (...) sobre el Acuerdo de delimitación de funciones de las Unidades de Apoyo Directo en el seno de la Nueva Oficina Judicial (La documentación será remitida, tan pronto obre en poder de la Secretaría General)". Esta forma de inclusión del asunto, dice el Abogado del Estado, "puede ser más o menos afortunada, pero resulta innegable". No ve aquí, por tanto, irregularidad invalidante. Y lo mismo apunta respecto de la reducción del plazo de tres días previsto por el artículo 37 del citado Reglamento pues la documentación se puso a disposición de los vocales antes de la sesión y había sido considerado urgente.

En definitiva, la contestación a la demanda pide que inadmitamos el recurso o, subsidiariamente, lo desestimemos.

CUARTO.- Para resolver este recurso es preciso, en primer lugar, tener en cuenta lo que dice el artículo 106 del Reglamento 1/2005 . Reza así:

"El Pleno del Consejo General del Poder Judicial podrá dictar las instrucciones que considere necesarias para garantizar la correcta coordinación, conexión e interrelación entre las unidades procesales de apoyo directo y los servicios comunes procesales, y la homogeneidad en las actuaciones de los servicios comunes de la misma clase en todo el territorio nacional.

Las referidas instrucciones en ningún caso podrán incidir en el ejercicio de la función jurisdiccional o en las competencias de las Administraciones Públicas en el ámbito de la Administración de Justicia.

Para garantizar la adecuada coordinación de los servicios comunes podrán constituirse comisiones de seguimiento integradas por miembros de las Administraciones Públicas y representantes de los órganos de gobierno del Poder Judicial. En estas comisiones se integrará el Juez Decano de los órganos jurisdiccionales del Partido Judicial donde radique el servicio común".

Por otro lado, también debemos traer a colación lo que ha dicho la Sala con anterioridad sobre este precepto y sobre las instrucciones que, a su amparo, puede dictar el Consejo General del Poder Judicial, empezando por la sentencia de 30 de septiembre de 2008 (recurso 327/2005 ), invocada por la propia exposición de motivos de la recurrida y por el Abogado del Estado. Se trata de la que desestimó el recurso de la Asociación Sindical de Secretarios Judiciales de la Administración de Justicia que impugnaba, entre otros, los párrafos primero y tercero de este artículo 106. Decíamos entonces:

"Respecto del párrafo primero, argumenta la parte actora que al efectuar esa regulación el CGPJ, olvida que a consecuencia del establecimiento del nuevo modelo de oficina judicial plasmado por la Ley 19/2003 de modificación de la LOPJ, se ha creado una estructura organizatoria jerárquicamente estructurada al margen de los Jueces y Magistrados, que partiendo del Ministerio de Justicia aglutina a todos los Secretarios Judiciales, a través de los respectivos Secretarios de Gobierno. De modo que la invalidez del extremo reglamentario ahora examinado deriva de que el CGPJ, sin fundamento legal asume por vía reglamentaria unas funciones que el legislador orgánico ya no le atribuye, al corresponder a la Administración Pública (Ministerio de Justicia). Cita al respecto los artículos 438 , 440 , 452.3 , 454.2 , 456 , 457 , 463 , 464 , 465 , 466 y 467 de la LOPJ .

Con referencia al párrafo tercero, entiende el Sindicato recurrente, que la comisión de seguimiento no esta prevista en la LOPJ, y mucho menos la intervención del Juez Decano.

Igualmente ha de desestimarse esa impugnación, pues, como ya se dijo en la antes citada sentencia de este Tribunal de 10 de junio de 2008 , contestando a argumentos similares opuestos en un recurso interpuesto por otro Sindicato de Secretarios, tampoco se considera estimable esta pretensión, pues el examen de los preceptos legales y reglamentarios contrastados demuestran que el CGPJ, no se ha extralimitado en sus competencias reglamentarias. Y ello porque es innegable que el correcto funcionamiento de las unidades procesales de apoyo directo y de los servicios comunes procesales, es presupuesto ineludible para el adecuado funcionamiento de la Administración de Justicia, y por tanto no deben encontrase obstáculos para que el Órgano constitucional de Gobierno del Poder Judicial, a quien se reconoce con carácter genérico la competencia para reglamentar los aspectos accesorios de la Actuación Judicial, pueda dictar instrucciones (que es figura que encaja en los amplios términos utilizados por la LOPJ, al referirse a criterios generales), encaminadas a garantizar la coordinación entre aquellas unidades de apoyo y los servicios comunes procesales, con mayor razón cuando el CGPJ ha de ajustarse a los dos límites que se señalan para dichas instrucciones en el párrafo segundo de dicho artículo 106 RAAAJ.

En cuanto al párrafo tercero, la esencia de la impugnación que al respecto formula el recurrente descansa en la intervención del Decano en la Comisión de seguimiento prevista en el extremo reglamentario recurrido, o incluso la existencia de la misma comisión. La razón de la desestimación a que hay que llegar, respecto de la existencia de la comisión, deriva de lo antes argumentado sobre el carácter accesorio, de la actuación judicial, que tiene la actividad a controlar por la comisión, y de lo demás que se ha dicho sobre la competencia genérica del CGPJ, en la materia cuestionada. Y, en lo que hace al tercer párrafo, de las indudables potestades gubernativas que en la materia ahora cuestionada se atribuyen a los Jueces Decanos, en el artículo 168 de la LOPJ ".

En efecto, en la sentencia de 10 de junio de 2008 en la que la ahora recurrente UPSJ impugnaba, entre otros preceptos del Reglamento 1/2005, su artículo 106 , dijimos:

"Respecto del artículo 106, RAAAJ, estima la Asociación recurrente que se extralimita el CGPJ, al contradecir su párrafo 1º y 2º los artículos 438.6 y 7 de la LOPJ y 467.5, de esta misma Ley . Para argumentar esas infracciones aduce el recurrente, que el CGPJ no tiene potestad para dictar instrucciones para garantizar la correcta coordinación, conexión e interrelación entre unidades procesales de apoyo directo y de los servicios procesales comunes, y asimismo para garantizar la homogeneidad de las actuaciones de los servicios comunes de la misma clase en todo el territorio nacional, según dice el apartado 1 de ese artículo 106, RAAAJ, ya que el artículo 438.7 de la LOPJ , sólo le legitima para establecer criterios generales que permitan dicha homogeneidad de actuación de los servicios como procesales. Añade que debe también tenerse en cuenta que según el apartado 3 del artículo 438, LOPJ , la competencia para el diseño, creación y organización de los servicios comunes procesales corresponden al Ministerio de Justicia y a las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, y que, por otro lado, la dirección y responsabilidad del funcionamiento del servicio común corresponde al Secretario Judicial, que no depende orgánica, ni funcionalmente del Consejo.

Tampoco se considera estimable esta pretensión, pues el examen de los preceptos legales y reglamentarios contrastados demuestran que el CGPJ, no se ha extralimitado en sus competencias reglamentarias. Y ello porque es innegable que el correcto funcionamiento de las unidades procesales de apoyo directo y de los servicios comunes procesales, es presupuesto ineludible para el adecuado funcionamiento de la Administración de Justicia, y por tanto no deben encontrase obstáculos para que el Órgano constitucional de Gobierno del Poder Judicial, a quien se reconoce con carácter genérico la competencia para reglamentar los aspectos accesorios de la Actuación Judicial, pueda dictar instrucciones (que es figura que encaja en los amplios términos utilizados por la LOPJ, al referirse a criterios generales), encaminadas a garantizar la coordinación entre aquellas unidades de apoyo y los servicios comunes procesales, con mayor razón cuando el CGPJ ha de ajustarse a los dos límites que se señalan para dichas instrucciones en el párrafo segundo de dicho artículo 106 RAAAJ".

Y otro tanto afirmamos en una ulterior sentencia, igualmente de 10 de junio de 2008 (recurso 328/2005 ), en este caso en un recurso interpuesto por el Gobierno Vasco contra el artículo 106 señalado. En ella se dice:

"Para garantizar la adecuada coordinación de los servicios comunes podrán constituirse comisiones de seguimiento integradas por miembros de las Administraciones Públicas y representantes de los órganos de gobierno del Poder Judicial. En estas comisiones se integrará el Juez Decano de los órganos jurisdiccionales del Partido Judicial donde radique el servicio común.

A la vista del contenido reglamentario transcrito en su literalidad, y del sintetizado de los apartados 7 y 8 del artículo 438 de la LOPJ , es claro que no se ha extralimitado el CGPJ, en sus atribuciones de reglamentación, pues es innegable que el correcto funcionamiento de las unidades procesales de apoyo directo y de los servicios comunes procesales, es presupuesto ineludible para el adecuado funcionamiento de la Administración de Justicia, y, por tanto no deben encontrarse obstáculos para que el Órgano Constitucional de Gobierno del Poder Judicial, a quien se reconoce con carácter genérico la competencia para reglamentar los aspectos accesorios de las Administraciones Judiciales puedan dictar instrucciones (que es figura que encaja en los amplios términos literales empleados por la LOPJ, al referirse a criterios generales), encaminadas a garantizar la coordinación entre aquellas unidades y servicios comunes, con mayor razón si el CGPJ, ha de ajustarse a los dos límites que se establecen para dichas instrucciones en el párrafo segundo del artículo 106 , del Reglamento, la función jurisdiccional y las competencias de las Administraciones Públicas en el ámbito de la Administración de Justicia.

La misma finalidad garantista de las competencias autonómicas se persigue con el establecimiento de las comisiones de seguimiento del párrafo tercero del precepto en cuestión.

En último lugar la referencia a la intervención del Juez Decano en dichas Comisiones, es una consecuencia obligada de las funciones y atribuciones que en los artículos 166 a 170, LOPJ , se atribuye a este específico órgano judicial".

La aplicación de las consideraciones anteriores al caso lleva directamente a rechazar los argumentos de la recurrente sobre las cuestiones competenciales y de fondo pues no justifica la demanda que esta Instrucción 1/2011 haya ido más allá del establecimiento de los criterios generales que el artículo 438.7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial autoriza al Consejo General del Poder Judicial a establecer, ni que haya sobrepasado los límites que a tal efecto le impone el artículo 106 del Reglamento 1/2005 . Desde luego, ningún esfuerzo hace la UPSJ para poner de manifiesto ese exceso o la vulneración de normas legales por el contenido de los criterios que expresa la Instrucción.

Y dichos criterios, en la medida en que no poseen alcance normativo, no son susceptibles de recurso contencioso- administrativo. Es, pues, aplicable aquí la doctrina seguida en las sentencias de 21 de junio de 2006 (casación 3837/2000 ), 7 de febrero de 2007 (recurso 78/2003 ), 15 de abril de 2008 (recurso 75/2005 ) y 30 de diciembre de 2008 (recurso 227/2005 ) y de acuerdo con ella, procede declarar el recurso inadmisible.

QUINTO.- En cualquier caso, tampoco advertimos defectos de naturaleza formal que deban llevar a la invalidación de la Instrucción 1/2011. Así, aunque no se incluyera expresamente en el orden del día un punto que contemplara su aprobación, si procedía, no es menos cierto que sí figuraba el de la dación de cuenta al respecto, que era un asunto sobre el que el Consejo General del Poder Judicial venía trabajando con anterioridad, que se consideró urgente y que los vocales tenían conocimiento de él. Sucede, por otra parte, que la documentación correspondiente se puso a disposición de los miembros del Pleno la víspera de su reunión. En estas condiciones consideramos que tiene razón el Abogado del Estado: las irregularidades indicadas carecen de entidad suficiente para producir efectos invalidantes.

Por lo demás, no tratándose de un reglamento, no cabe exigir la observancia del procedimiento establecido para dictarlos. Y sobre la intervención previa de la Comisión de Estudios e Informes, hay que decir que, efectivamente, no está prevista en supuestos como éste.

En definitiva, el recurso debe ser inadmitido.

En el presente recurso se reiteran los motivos de nulidad y anulabilidad esgrimidos en el recurso contencioso- administrativo 321/2011, en el que recayó la sentencia antes transcrita, en concreto se alegaba la nulidad de pleno derecho de la Instrucción impugnada por adoptar la forma de instrucción en lugar de la forma de reglamento; por vulnerar el procedimiento legalmente establecido para la elaboración de las disposiciones de carácter general; por la falta de intervención en la instrucción de la Comisión de Estudios e informes del Consejo, de conformidad con el articulo 81 del Reglamento 1/1986; por la Invalidez de la delegación hecha a la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de conformidad con el articulo 131.6, al exceder del ámbito de la delegación; por falta de inclusión de la aprobación de la instrucción en el orden del día y previa remisión a los vocales de la documentación, de conformidad con los artículos 36 , 37 y 45 del Reglamento 1/1986 , y finalmente por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Consejo, a tenor de lo dispuesto en el articulo 110.2 de la LOPJ .

Pues bien, por un principio de unidad de doctrina, ha de declararse igualmente inadmisible el presente recurso contencioso- administrativo por aplicación de la doctrina sentada en la sentencia antes transcrita de esta Sala de cuatro de junio de 2012 .

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas.