STS, 7 de Febrero de 2007
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2007:1497 |
| Número de Recurso | 78/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 7 de Febrero de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Febrero de dos mil siete.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 78/2003 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Víctor, representado por el Procurador don Ignacio Aguilar Fernández, frente a la Instrucción 1/2003, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 15 de enero de 2003, sobre régimen de sustituciones, magistrados suplentes y jueces sustitutos.
Habiendo sido parte recurrida el CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL, representado por el Abogado del Estado.
Por don Víctor se interpuso recurso contencioso- administrativo contra la Instrucción del Pleno del Consejo General del Poder Judicial a que antes se ha hecho referencia, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando:
"(...) se dicte Sentencia por la que, con la estimación íntegra de la referida demanda, se decrete la nulidad de los Apartados de la Instrucción recurrida que detalladamente se relacionan en los precedentes Hechos segundo, tercero y cuarto del presente escrito rector, con imposición de las costas a la parte recurrida".
El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda pidiendo:
"(...) sentencia declarando la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo y, subsidiariamente, desestimándolo".
No hubo recibimiento a prueba del recurso y, una vez conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 18 de octubre de 2006 .
Por providencia de esta última fecha se concedió un trámite de alegaciones en relación a la inadmisibilidad opuesta por la parte demandada y, una vez presentadas éstas por la parte recurrente, se realizó la deliberación en la fecha correspondiente a un posterior señalamiento para votación y fallo.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala
La actuación combatida en el presente proceso es la Instrucción 1/2003 del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, de 15 de enero de 2003, sobre régimen de sustituciones, magistrados suplentes y jueces sustitutos. El recurrente don Víctor, que invoca en el escrito de interposición su condición de Magistrado, pretende en su demanda la nulidad de los Apartados de la Instrucción recurrida que relaciona en los hechos segundo, tercero y cuarto de dicha demanda.
La impugnación planteada utiliza como argumento principal la repercusión negativa que puede tener el cumplimiento de los criterios de la Instrucción sobre el tiempo de dedicación profesional exigible a jueces y magistrados.
Con ese presupuesto, la demanda viene a sostener que, en lo que hace a a la conducta que habrá de observarse para poder utilizar los permisos previstos en el Reglamento 1/1995, de 7 de junio de la Carrera Judicial, incluidas las vacaciones, podría vulnerar el artículo 14 de la Constitución "que establece el derecho de todo ciudadano (jueces incluidos) al descanso vacacional".
Señala también que no puede olvidarse que se trata de un personal excluido de la aplicación de la Directiva 93/104 CE del Consejo, de 23.11.93, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo del trabajo (modificada por la Directiva 2000/34 CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22.06.00 ).
La idea central de esa impugnación es resumida con estas palabras:
"En ese contexto normativo, el respeto escrupuloso de la Instrucción recurrida motivará o un exceso de trabajo y elevados niveles de estrés en los titulares de los juzgados llamados a sustituir, o por el contrario que dichos órganos tengan prácticamente paralizada su actividad, salvo razones de urgencia, como consecuencia de la incompatibilidad para realizar señalamientos a las mismas horas, mismos días, etc. de los propios y del sustituido".
El Abogado del Estado ha excepcionado con carácter principal la inadmisibilidad del recurso, al amparo de lo establecido en el artículo 69.c) de la Ley jurisdiccional y aduciendo para ello que la actuación impugnada no tiene un carácter normativo y se limita a fijar criterios gubernativos.
Subsidiariamente, combate los motivos de discrepancia del demandante y reclama la desestimación de su recurso contencioso-administrativo.
Esa inadmisibilidad, cuyo examen preferente resulta obligado, debe ya decirse que merece ser acogida porque, efectivamente, la Instrucción 1/2003 del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, de 15 de enero de 2003, que es aquí objeto de impugnación, no tiene encaje en la actuación administrativa que contemplan los artículos 1 y 25 de la Ley jurisdiccional -LJCA- como susceptible de recurso contencioso-administrativo.
Esa Instrucción 1/2003 carece de contenido normativo, porque mantiene inalterado el estatuto profesional de Jueces y Magistrados que en términos genéricos define la Ley Orgánica del Poder Judicial -LOPJ- y tampoco modifica los Reglamentos de desarrollo del citado texto legal aprobados por el Consejo General del Poder Judicial.
Y en lo que particularmente se refiere al recurrente, tampoco ha generado para él consecuencias jurídicas individualizadas, al no imponerle carga o deber que le pueda ser directa y personalmente exigido.
Ésas son las razones que impiden atribuir a dicha Instrucción 1/2003 la consideración de disposición administrativa de carácter general o de acto administrativo en sentido estricto y, como consecuencia de ello, la sitúan fuera del ámbito de conocimiento de la jurisdicción contencioso- administrativa que delimitan esos preceptos de la LJCA que antes se mencionaron.
La tan repetida Instrucción 1/2003, como pone de manifiesto la lectura de su contenido, tiene el significado y alcance que se señala a las instrucciones y ordenes de servicio en el artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ/PAC-.
Lo que en ella hace el Consejo es elaborar unos criterios, dirigidos a los órganos de gobierno interno del Poder Judicial, en relación a las decisiones que deban adoptar en materia de sustituciones, Magistrados suplentes y Jueces sustitutos.
Así lo pone de manifiesto el preámbulo o parte inicial de su texto.
Cuando habla del origen de la Instrucción, menciona la Propuesta 16ª del "Estudio Global sobre la situación actual de los jueces sustitutos y magistrados suplentes, y sus debidas implicaciones", aprobada por el Pleno del Consejo de 24 de abril de 2002, y afirma que en ella "se acordó elaborar una Instrucción que ordenase, uniformase y fijase criterios sobre aspectos variados que afectan al régimen jurídico de magistrados suplentes y jueces sustitutos, para evitar criterios gubernativos dispares según territorio".
Más adelante se realiza esta declaración:
"Su intención no es otra sino fijar criterios gubernativos, siempre desde la necesaria flexibilidad y (...) con escrupuloso respeto a las competencias de los distintos órganos de gobierno interno del Poder Judicial. Son éstos quienes, en el ejercicio de esas potestades, deberán modular la aplicación de los criterios generales -que no normas- de esta Instrucción para hacer posible los principios expuestos".
Las posibles dudas se despejan definitivamente cuando la parte final de ese preámbulo, para justificar la Instrucción, no solo menciona el artículo 104.2 de la LOPJ (que reconoce la función de gobierno que corresponde al Consejo), sino que expresamente invoca el artículo 21 de la Ley 30/1992 .
Además de lo anterior, debe subrayarse que los diferentes ordinales que, a continuación de ese preámbulo, definen los criterios que constituyen el contenido de la Instrucción también confirman ese significado, y, sobre todo, que sus destinatarios son los órganos de gobierno interno del Poder Judicial.
Para completar lo que antecede tiene interés reiterar aquí lo que ya la sentencia de 21 de junio de 2006 de esta Sala y Sección (Casación núm. 3837/2000 ) declaró sobre el significado que corresponde a las instrucciones y ordenes de servicio reguladas en el artículo 21 de la Ley 30/1992 .
El limitado marco que corresponde al recurso de casación no permitía un pronunciamiento de inadmisibilidad, pero sí es válido cuanto allí se razonó sobre dichas instrucciones y ordenes de servicio. Y lo que se afirmó fue lo siguiente:
"El carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse sino del alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión.
Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos, sino una de esas instrucciones u ordenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC .
En este segundo caso se tratará, (...) de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten.
Esa polémica Circular (...) fue dictada con ese único valor de instrucción y orden de servicio.
Por dicha razón, solo puede ser valorada como representativa de una orden jerárquica, relativa a un determinado criterio de interpretación y aplicación jurídica y dirigida a sus subordinados por el Director (...), para que lo apliquen en los actos que hayan de dictar sobre la materia a que se refiere dicha Circular; y que no excluye, como ya se ha dicho, la impugnación de la validez de ese criterio, que podrá plantearse a través de los recursos que se interpongan contra los concretos actos administrativos que realicen su aplicación".
Procede, de conformidad con lo antes razonado, declarar inadmisible el recurso contenciosoadministrativo, y no son de apreciar circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento sobre costas.
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- Declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Víctor frente a la Instrucción 1/2003, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 15 de enero de 2003, sobre régimen de sustituciones, magistrados suplentes y jueces sustitutos.
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- No hacer especial pronunciamiento sobre costas. Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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SAN, 7 de Marzo de 2012
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